空心村农用地流转问题研究——以龙泉市实践探索为例

兰 昊

（中共龙泉市委党校，浙江龙泉 323700）

空心村农用地流转问题研究
——以龙泉市实践探索为例

兰 昊

（中共龙泉市委党校，浙江龙泉 323700）

随着我国经济的快速发展，农村出现了大量的“空心村”现象，导致大量的农用地资源被浪费，土地价值未被充分利用，这与我国人多地少的基本国情和美丽乡村建设的发展方向背道而驰，而通过农用地流转来盘活这些“沉睡的资本”是一条治理“空心村”的有效途径。

乡村建设；空心村；农用地流转；治理对策

一、引言

近年来随着社会经济的发展，越来越多的人口从农村流向城市，导致农村人口稀少，农用地闲置，产生空心村。空心村问题也成为转型时期中国美丽乡村建设过程中的一个重要研究领域。国外没有“空心村”这个名词，但“空心村”并不是我国特有的，国外对“空心村”的研究最早可追溯到19世纪中期。对于“空心村”研究，国外的文献大多集中在对村镇的规划和农村的发展建设等方面[1]。自20世纪90年代后期起，国内学者开始关注乡村聚落空心化现象，探讨了乡村聚落空心化和典型村庄土地空废化的成因与对策[2-4]。随着乡村聚落空心化的不断扩展，以及对空心村演进格局与动力机制的深入探讨，学者们对空心村问题的认识逐步由侧重土地废弃浪费上升为关注乡村地域的可持续发展，强调空心村是包括土地、人口、产业、基础设施等要素在内的乡村地域系统功能退化的一种现象[5-6]。

尽管学术界对空心村问题的研究较多，对农用地流转问题的研究也不少，但是针对空心村农用地流转问题的研究成果却不多。研究空心村农用地流转问题，有助于了解空心村农用地流转的基本情况与特点，发现流转过程中存在的问题，为更好地解决空心村农用地流转问题提供相应的对策思路，对进一步推动农村农用地承包经营权流转，大力推进农业招商，增加农民收入具有指导作用。龙泉市地处浙西南山区，444个行政村中空心村有102个，占比22.97%。在这102个空心村中，常驻人口有43 870人，外出34 270人，占比78.12%，省定经济薄弱村有88个，占比86.27%，空心村的发展具有普遍性和代表性。本文通过对龙泉市空心村的调研，探析了空心村农用地流转过程中出现的普遍问题，并从加大宣传力度、改善法制环境、加强制度建设等方面提出治理对策，以期为解决空心村农用地流转问题提供一些借鉴和启发。

二、空心村的形成

（一）空心村的定义

空心村又称空壳村或空洞村，由于学科背景、研究目的等方面的差异，学者们并未对其概念形成统一认识。从目前的文献资料来看，空心村的定义主要包括两个方面：一是地理空间布局上的概念。主要是讲农村住房建设出现的新建住宅大部分集中在村庄外围、村庄内存在大量闲置宅基或废弃旧房的一种“外扩内空”的特殊空间布局状态。二是经济及人口意义上的概念。由于大量农村劳动力外出务工，农村人口向城镇迁移，导致农村劳动力和人口流失而造成的大量农村住宅无人居住、农村村落废弃的“人去屋空”现象[7]。本文对“空心村”的定义参照丽水市委组织部对丽水市空心村的定义，即“在村人口不到三分之一或在村党员不到三分之一或村两委主职干部在村履职时间不到全年三分之一”的村庄为空心村。

（二）空心村的成因

空心村的形成是经济因素、自然因素和社会因素综合影响的结果。经济因素对空心村形成的影响主要体现在改革开放以来，城市第二、三产业进入了发展的快车道，为大量农村剩余劳动力提供了进城务工机会，于是农村人口向城镇转移，农村劳动力减少，农用地开始闲置。自然因素对空心村形成的影响主要体现在地形地貌方面，高山偏远地区、地质灾害隐患区是空心村极易产生的地区。社会因素对空心村形成的影响主要体现在管理和规划方面。农村建房用地的粗放管理和村庄建设规划的缺位直接影响空心村的形成与演化[8]。通过对龙泉市空心村的调查，我们发现龙泉市空心村形成的最主要影响因素是社会因素。2002年，龙泉市实施了异地搬迁措施，引导和鼓励农民“下山出库”，涉及范围包括居住在高山偏远地区、重点库区、地质灾害隐患区、岩樟溪水源保护区及扶贫重点村的农户，在异地搬迁过程中，由于一些镇政府土地规划意识较为淡薄，未能从根本上妥善处理人与地的矛盾，再加上一些新得到宅基地的农民没有及时按规定上交原有的宅基地，造成农村土地管理，尤其是宅基地管理的混乱局面，导致龙泉市大量“空心村”的形成。

三、龙泉市农用地流转的特点

2016年底龙泉市全市耕地面积为24.5万亩，其中实行家庭承包经营的耕地面积为22.95万亩，农户6.3万户。全市流出土地的农户数为1.51万户，流出面积为8.37万亩，流出的农户数占全市家庭承包经营户的23.97%，流出的面积占全市家庭承包经营耕地面积的36.47%[9]。通过调查发现，龙泉市农用地的流转主要有以下4个方面的特点。一是进行农用地流转的农户较少，承包地自耕自种的多。二是农用地流转的期限较短，仍以短期流转为主。2016年底，龙泉市土地流转期限在1年以下的流出土地面积为1.06万亩，流转期限在1～5年的流出土地面积为5.4万亩，流转期限在5年以上的流出土地面积仅为1.88万亩。三是农用地的流转形式以出租和转包为主。2016年底，龙泉市以出租和转包方式进行土地流转的总面积为6.27万亩，占全市土地流转总面积的74.91%，其它流转形式较少。四是农用地流转规范程度低，签订书面农用地流转合同少。2016年底，龙泉市签订土地流转合同户数为0.39万户，签订土地流转合同农户数仅占全市土地流出总农户数的25.83%，已签订流转合同涉及的流转土地面积为1.99万亩，占土地流转总面积的23.78%。

四、龙泉市空心村农用地流转存在的问题

（一）从农用地自然条件上看，流转优势不强

龙泉市空心村基本地处山区，生产资料、农产品运输十分不便，尤其是部分空心村的田块还需要通过人挑肩扛才能完成生产资料、农产品的运输作业。而且空心村的农用地多为山垄田，比较分散，不宜机械作业，需要的人工成本比较高，交通也不便利，于是空心村的土地就荒芜了。

（二）从农业种植效益上看，流转价值不大

空心村的农业种植效益相对较低。近几年，中央及地方财政对农业生产进行多环节、多种形式的政府补贴，农民的种粮积极性相对大增，但由于龙泉市空心村大多处于高山偏远地区，相比平原地区自然灾害较多，农田基础设施薄弱，且年久失修，许多大中型农机具用不上，在各类产业中，农业产业风险大、效益低。即使是一些地力肥沃、交通便利的土地，许多农民也只种单季稻，不愿再种植其他作物，农业产业成本高风险大，流转价值也不高，因此，不少农户间的土地流转还不收流转费。

（三）从农民思想观念上看，流转意识不强

部分农民思想比较传统保守，小生产意识浓重，靠种地养活自己的意识很深，把农业生产作为主要的经济来源，害怕农用地流转后自己失去生活依靠，况且除种地之外，又没有其他技术能够养活自己，对农用地流转深有顾虑，内心不想流转。对于青年农民来说，他们在农闲时进城务工，从事第二、三产业的工作，忙时回家从事农业生产，通过农业生产补充家庭收入，因此，对农用地流转的意愿也不强烈。部分已经脱离农业生产或者是长期在外务工经商的农户，甚至有的已经在城市买了商品房，也不愿农用地流转，他们认为没了农用地，就没了生活上的“退路”，对于农用地流转费的收入，在他们眼里不值一提，所以他们宁愿抛荒也不流转。

五、解决空心村农用地流转问题的对策建议

通过对龙泉市农用地流转情况的调查和龙泉市空心村农用地流转存在问题的分析，笔者认为要促使空心村农用地进行有效流转可以从以下几个方面努力。

（一）加大宣传力度，强化农民农用地流转意识

农用地的有效流转，符合我国的基本国情，并能使百姓得到实际利益，是一件利国利民的好事。但一些农民深受传统观念的影响，继承祖业的思想深厚，再加上风俗习惯、家族势力等因素糅杂在一起，许多农民宁可自己承包的土地荒芜也不流转。因此政策理念的宣传是农用地得以有效流转的一项非常重要的措施，对空心村的改造具有举足轻重的作用。越来越多的农民很急切地想要改善目前的居住条件，因此政府可以以这个角度为出发点进行大力宣传，合理使用电视媒体、广播、宣传海报等途径，让农民深刻地认识到土地资源的紧缺现状和农用地流转的现实意义。在宣传工作中，乡镇一级政府应该担起重任，对农用地流转的基本概念、政策法规，特别是现实效益进行定期全方位的宣传。除此之外，有条件的乡镇政府可以聘请政策讲解员有组织、有计划地入村宣讲，或者通过召开农用地流转现场会把农民集中起来，开展政策答疑，打消农民心中的疑虑，积极引导农民在自愿、平等、依法、协商、有偿的基础上进行农用地流转。对外出务工和经商的空心村农户则可通过微信等网络平台开展定期宣传，尤其是要发挥基层党组织的作用，鼓励空心村党员带头进行农用地流转，发挥党员的示范作用，破除农民的旧观念。总之，乡镇政府是促进农村社会各方面发展最直接有力的机构，农用地流转工作利国利民，乡镇政府要担负起这一重大责任。一要排除畏难心理，不因农用地流转工作难开展就裹足不前。二要做到在新形势下及时转变职能并不断优化新职能，加大宣传力度，强化农民流转意识。

（二）改善农村法制环境，提高农用地流转保障

习近平同志指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，要高度重视法治问题，采取有力措施全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，建设法治中国。解决空心村土地流转问题必须把改善农村法制环境作为一项重要措施，依靠法律手段来规范和引导土地流转，保障土地流转有序进行和农业、农村的持续稳定发展。

1.加强普法教育，推动农用地流转依法有序进行

尽管党的十五大提出建设法治国家的战略目标以后，龙泉市的法治环境建设有了很大的改善，但是与大城市的法治环境建设相比，仍有一定的差距，尤其是在农村，法治建设较为薄弱。因此必须加强法制建设，让农民知法、懂法、守法，遇到权利受侵害，能够拿起法律武器保护自己。良好法治环境的形成，首先要对村干部加强法制观念教育。由于农用地流转过程中，村干部不仅是最直接的推动者和组织者，而且是亲自实践者，当农民利益受到侵犯时，农民首先要找到村干部表达诉求，村干部有无法治观念、是否依法办事直接对农民的切身利益产生影响，因此确保农用地流转依法进行的首要条件是对村干部进行普法教育，强化他们依法办事的理念，同时要开展集中培训，使他们熟悉农用地流转相关的法律法规。另一方面要对农民开展普法教育，加大对法律保障的宣传，解除他们对农用地流转后的“失地”担忧。

2.加强法律保障，形成良好的农用地流转法治环境

加强法律保障必须有配套的法律制度，目前，我国已经有了多部涉及土地流转的法律法规，如《农村土地承包经营权流转管理办法》等。龙泉市在2014年颁布了《龙泉市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》，另外，每年都会定期发布《龙泉市农村土地流转意见》。除此之外，龙泉市并无其他关于农用地流转的地方性政策条例，使得过去的农用地流转很难真正做到严格地按照法定程序进行，工作中出现一些偏差，其中一些问题没有得到有效解决，导致农民对农用地流转的积极性不高。因此要加强法律保障，当务之急就是尽快出台适合当地实际情况并且可操作性强的一系列相关的法律制度，使得村干部和广大农民有法可依；第二，细化法律条文，对出现的新问题、新矛盾的解决措施要及时补充到原有的政策法规中去；第三，严肃执法，执法人员的水平高低直接决定着农用地流转能否有效进行。因此，要有一支专业知识水平过硬的执法队伍，保障法律能够落到实处和农用地流转的顺利进行。总之，保障空心村农用地合理有效的流转离不开法律的支撑，只有尽快出台相关法律措施才能使农村土地资源真正发挥价值，促进农村经济有效增长。

（三）加强相关制度建设，优化农用地流转环境

1.明确农用地产权制度，避免利益纠纷

要想让农用地有效流转起来，必须做好土地承包工作，这是有效实行农用地流转的前提条件，政府仍需要逐步完善土地承包经营权制度，并根据上级文件要求，在原来的工作基础上稳妥处理先前土地承包遗留的问题，切实落实“三相符”、“四到户”政策（“三相符”指证地、证户、证簿相符；“四到户”指承包地块、面积、合同、权证到户），把土地承包合同、承包经营权证和档案管理落到实处。同时，为便于政府管理和农户查询土地承包工作的相关问题,政府还要做好农村土地承包经营权确权登记颁证和数据库建设。

2.制定农用地规划制度，避免管理混乱

要想让农用地有效流转起来，必须做好科学合理的土地规划，这是有效实行农用地流转的重要条件，政府应该对管辖范围内的空心村农用地进行统一的规划整治。制定农用地规划制度，一方面可以避免空心村的无序发展，另一方面通过统一的规划治理可以明确空心村农用地流转的方向和规模，方便管理。对于农用地规划制度的制定，要从本区域土地利用的实际状况出发，统筹安排，牢牢把握住方便农业生产和农用地流转这一前提，增加有效耕地面积和提高土地生产利用率，同时兼顾农民的利益。

3.理顺农用地流转渠道，规范流转机制

具有规范的农用地流转机制是有效实行农用地流转的基本保障。要让农民在科学的指导下进行农用地流转，应做好以下3方面的工作。首先需要建立市、乡两级农用地流转服务中心。龙泉市从2008年起就陆续组建了市、乡两级农用地流转服务中心，但面对新形势下出现的各种问题，应该配足相关工作人员并且加强业务培训，以便他们更好地指导本辖区内空心村农用地流转工作。其次在人员到位的前提下出台农用地流转补助政策。对签订规范流转合同的流入主体进行补助，但对不同地域不同规模以及不同年限的补助金额要进行合理区分，鼓励开展村组统一流转，严格控制土地抛荒，并做好农用地流转经营权证发放工作，让农用地经营者能够拿经营权证做抵押或在金融机构贷款。在有条件的空心村积极培育各类农业主体，鼓励农民专业合作社、家庭农场成为农用地流入方的主要构成单位，使空心村的农用地得到更加有效的利用。

六、结语

习近平总书记曾说，在“十三五”期间，一定要重视扶贫开发这块“短板”，补好了这块“短板”，“十三五”计划才能顺利实现。而农村特别是山区农村的发展正是最短的“一块板”。随着社会经济的高速发展，“空心村”现象还将持续很长一段时间，“空心村”的存在必然导致农用地资源的浪费，从而削弱农村发展的内生动力。尽管农村农用地流转问题已经引起相关部门的重视并正在积极探索合理有效的解决途径，但农民离自觉依法进行农用地流转还有一段距离。另外，现实中还存在着很多问题，阻碍着农用地流转。如何治理空心村，引导农用地科学、有效、合理的流转，提高农用地利用率，增强农村发展内生动力，仍然是值得深入思考和继续探索的命题。

［1］王凌燕.从农村土地流转角度看空心村的治理［D］.杭州：浙江大学，2012.

［2］肖文韬，宋小敏.论空心村成因及对策［J］.农业经济，1999（9）：16.

［3］程连生，冯文勇，蒋立宏.太原盆地东南部农村聚落空心化机理分析［J］.地理学报，2001（4）：437.

［4］王海兰.农村“空心村”的形成原因及解决对策探析［J］.农村经济，2005（9）：21.

［5］刘彦随，刘玉，翟荣新.中国农村空心化的地理学研究与整治实践［J］.地理学报，2009（10）：1193.

［6］王国刚，刘彦随，王介勇.中国农村空心化演进机理与调控策略［J］.农业现代化研究，2015（1）：34

［7］夏正智.空心村现象的成因及治理对策［J］.农业经济，2016（5）：9.

［8］姜绍静，罗泮.空心村问题研究进展与成果综述［J］.中国人口·资源与环境，2014（24）：53.

［9］龙泉市农业局.龙泉市2016年农村土地承包情况汇报［Z］.2016.

Farmland Circulation at Hollow Villages:A Study Based on Case of Longquan City

LANHao
（PartySchool，Longquan Municipal CPCCommittee，Longquan 323700，Zhejiang）

With the rapid development of China's economy，a large number of hollow villages emerged in the countryside，resultingin a huge waste of farmland resources due to the insufficient farmland.This phenomenon not only contradicts the fundamental realities of the country that the country has a large population but relatively little arable land，but goes against the government’s endeavor of building beautiful rural areas.Circulating farmland by revitalizingthe inactive capitals is an effective means ofimprovingthe governance ofhollowvillages.

contryside construction；hollowvillage；farmland circulation；measure ofgovernance

10.3969/j.issn.2095-3801.2017.06.019

C93

A

2095-3801（2017）06-0111-05

2017-03-28；

2017-05-08

浙江省党校系统中国特色社会主义理论体系研究中心课题“空心村土地流转问题研究——以龙泉市实践探索为例”（ZX17258）

兰昊，女（畲族），浙江龙泉人，讲师，硕士。