专家解读《全国土地整治规划（2016-2020年）》（上）

专家解读《全国土地整治规划（2016-2020年）》（上）

高位统筹规划 引领“十三五”土地整治

范金梅

《规划》是开展土地整治活动的基本依据和行动指南，同时对推进高标准农田建设，落实藏粮于地、藏粮于技战略，优化用地结构布局，落实节约优先战略，推动山水林田湖综合整治，筑牢生态安全屏障意义重大。

土地整治是优化土地利用结构、促进耕地保护、提高节约集约用地水平的重要手段，是统筹经济社会发展和土地资源保护、落实最严格土地管理制度的重要举措。“十二五”时期，各地各部门密切配合、上下联动，大力推进土地整治，加强高标准农田建设，全面完成了“十二五”时期各项土地整治目标任务，在促进粮食连年高产、新农村建设、新型城镇化发展中发挥了不可替代的作用。同时，逐步形成了规划体系健全、建设标准完备、资金保障到位、产权保护有力、监测监管全覆盖、队伍支撑可靠的工作格局，为规范有序开展土地整治奠定了坚实基础。

近年来，党中央、国务院对保护耕地、节约用地提出了新的部署要求。为继续规范推进土地整治，国土资源部联合发展改革委，会同财政部、环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、林业局等部门，经过两年多的努力，编制了“十三五”全国土地整治规划。《规划》是开展土地整治活动的基本依据和行动指南，其编制实施对推进土地整治和高标准农田建设，落实藏粮于地、藏粮于技战略，优化用地结构布局、落实节约优先战略，推动山水林田湖综合整治、筑牢生态安全屏障，具有重要意义。

《规划》部署了“十三五”全国土地整治活动，凝练提出3条主线：一是实施藏粮于地战略，大力推进农用地整理和高标准农田建设，夯实农业现代化基础；二是实施节约优先战略，提高节约集约用地水平，优化用地结构布局，促进土地可持续利用；三是贯彻保护环境国策，开展土地生态整治，促进生态安全屏障建设。这三条主线贯穿了规划的指导思想、基本原则、任务安排、工程布局和保障措施，成为新时期土地整治的核心思想。

与“十二五”规划相比，“十三五”规划是在继承中发展，既汲取了“十二五”的好做法好经验，又全面贯彻落实中央新的决策部署，适应经济社会发展的新要求，对“十三五”土地整治进行了全面部署。

一是全面贯彻新的发展理念。规划深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，遵循“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，树立创新、协调、绿色、开放、共享发展新理念，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，按照经济社会发展要求，对“十三五”土地整治进行了总体谋划，提出土地整治的战略目标、方针政策和任务安排。

二是严守耕地保护红线。落实中央坚持数量、质量、生态“三位一体”保护的决策部署，在数量上，加快推进高标准农田建设，提出全国共同建设4亿～6亿亩高标准农田的目标，补充耕地2000万亩；在质量上，经整治的基本农田质量平均提高1个等级，改造中低等耕地2亿亩；在生态上，首次提出建设生态良田，兼顾耕地的生产和生态功能，实现耕地可持续利用。

三是落实节约优先战略。坚持区域协同、城乡一体，以节约集约用地为核心，稳妥规范推进城乡建设用地整理。明确提出有序开展城乡建设用地增减挂钩，稳步推进城镇低效用地再开发，积极推进工矿废弃地复垦，不断优化城乡土地利用格局，提高节约集约用地水平。

四是加强土地生态整治。规划将“贯彻保护环境国策，积极推进土地复垦和土地生态整治”作为重点任务之一，在各类土地整治活动中明确要求采取生态化土地整治措施。比如，在农用地整理中要求推进农田防护与生态环境建设，开展重要农业文化遗产保护与建设，加强退化土地修复和耕地修复养护，发挥农田景观和生态功能作用。同时，要求农村建设用地整理要坚持保护乡村风貌，加强村庄风貌设计，加强人文历史景观、地质遗存等保护。

五是落实依法治国方略。规划着力树立土地整治法治意识，明确提出大力加强土地整治法律制度和基础能力建设，推动土地整治工作法治化、制度化、规范化。

突出区域特色 开展差别化土地整治

梁梦茵

针对优化开发区、重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区，科学划分土地整治区域，明确区域土地整治方向，制定了差别化土地整治方略。

《规划》以落实国家区域发展战略和主体功能区战略为重要指引，针对优化开发区、重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区四大板块，结合不同区域的经济社会发展水平、自然特征、资源禀赋情况，科学划分土地整治区域，明确区域土地整治方向，制定了差别化土地整治方略。

《规划》针对东北地区、京津冀鲁地区、晋豫地区、苏浙沪地区、湘鄂皖赣地区、闽粤琼地区、西南地区、青藏地区、西北地区九大土地利用分区分别明确了土地整治的方向和重点。

东北地区以高标准农田建设为主要方向，建设生态良田，加强黑土地保护；禁止毁林、毁草开垦，对已开垦的林地、草原开展退耕还林还草；资源枯竭型城市要加快工矿废弃地复垦，促进城市转型发展。

京津冀鲁地区以土地综合整治为主要方向，大力开展生态良田建设，改造盐碱地和中低产田；规范推进城乡建设用地增减挂钩，稳步开展城镇建设用地整理，优化城乡用地结构和布局。

晋豫地区以恢复矿山生态环境为主要方向，重点加强工矿废弃地复垦、污染防治和采煤沉陷区治理；开展小流域综合治理和风沙防治综合治理，重点开展山西黄土山地丘陵和豫西山地生态退耕，加强豫东黄河故道沙化土地治理。

苏浙沪地区以建设用地整理为主要方向，优化用地结构布局，推动美丽宜居乡村建设；建设集中连片、高产稳产良田；加强污染土地的治理改造，合理开展山地综合开发和沿海滩涂开发利用。

湘鄂皖赣地区以农用地整理为主要方向，完善农田配套设施；因地制宜开展农村居民点和零星闲散地综合整治，改善农村人居环境；积极开展小流域综合治理，防治水土流失；拓展增减挂钩范围，支持革命老区、贫困地区精准扶贫、精准脱贫。

闽粤琼地区以城乡建设用地整理为主要方向，积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄等低效用地改造开发，稳妥开展农村建设用地整理；加强珠江三角洲、福建沿海等地区污染土地的治理，合理开展山地综合开发，发展特色林果茶产业，增加农民收入。

西南地区以建设生态安全屏障和提高农用地利用效益为主要方向，限制对生态环境脆弱地区的土地开发；对山地丘陵区不宜退耕的缓坡耕地进行坡改梯；积极复垦损毁土地，改善生态环境。

青藏地区以保护和改善区域生态环境为主要方向，在适宜耕种的地区，重点是西藏“一江两河”（雅鲁藏布江、拉萨河、年楚河）和青海省东部等地区开展生态农田建设，增强耕地抵御自然灾害的能力；开展围栏封育和退化草原治理，防止过度开发，注重水源地保护。

西北地区以改善和保护土地生态环境为主要方向，加强平原、旱塬和绿洲的耕地和基本农田建设，大力发展节水灌溉，防治土地盐碱化；坚持以水定地，因地制宜适度开发宜耕后备土地，限制对生态环境脆弱地区的土地开发。

同时，《规划》针对城镇空间、农业空间、生态空间三大类空间分别提出了不同的土地整治对策。对城镇空间内的土地，与中心城区进行整体规划和整治，加强城中村改造开发，鼓励建设新型居住社区；开展城乡接合部土地整治，优化用地结构布局。对农业空间内的土地，大力推进农用地整理；按照新农村建设的要求，切实搞好乡村规划，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并，开展旧村庄整理复垦。在生态空间范围内，着重加强土地生态修复和建设，对依法划定的生态保护红线范围内的土地，实行严格保护；对生态退化严重的区域，可按照自然恢复为主的原则开展土地整治和保护工程，提高退化土地生态系统的自我修复能力，遏制土地生态环境恶化趋势。

推进城乡一体化 加快建成美丽宜居乡村

刘新卫

促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，改善农村人居环境和农业生产条件，加快建成美丽宜居乡村，推进城乡一体化发展。

美丽中国建设的重点和难点在于农村。2013年中央一号文件首次提出“努力建设美丽乡村”后，各地在美丽乡村建设方面开展了大量探索。《规划》围绕落实美丽乡村建设战略，对规范开展农村土地整治、优化城乡用地布局作出了科学部署，旨在促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，改善农村人居环境和农业生产条件，加快建成美丽宜居乡村，推进城乡一体化发展。

促进生产发展，改善生活水平

美丽乡村首先是生产发展、生活宽裕的富裕乡村。《规划》除了设立到2020年通过农村建设用地整理补充耕地230万亩的预期性指标，还明确：“十三五”期间，农村土地整治在传统农区要加快建成高产稳产高效优质农产品生产基地和推动发展适度规模经营，特色农产品产地要充分发掘区域特色产品生产潜力，城郊地区要促进发展现代都市农业和休闲农业，生态地区要按照相关规划引导农村居民点搬迁改造并推动发展乡村旅游等。老少边穷等特殊困难地区，土地整治要进一步拓展精准扶贫功能，在确保农村贫困人口到2020年如期脱贫方面发挥重要作用。

优化农村空间美化村容村貌

美丽乡村应该是规划科学、村容整洁的宜居乡村。《规划》设立了到2020年整理600万亩农村建设用地指标。“十三五”期间，要在土地利用规划、村庄建设规划等指导下，调整农村地区土地利用结构，促进农村生产生活区域合理布局；加强农村地区基础设施建设和公共服务设施配套，完善农村道路、水电及生活垃圾、污水处理、休闲绿地、防护林带等基础设施，强化山水林田路综合治理，加快农村危旧房改造，推动农村环境集中连片治理，加快农村河塘综合整治，改善农村人居环境，改变农村脏、乱、差面貌。

节约利用资源保护传统文化

美丽乡村也应是资源节约和乡土风貌的生态乡村。按照尊重自然、顺应自然、保护自然理念，依托当地山水脉络、气象条件，整治利用土地，减少对自然的干扰和破坏；尽量使用当地材料和工艺，充分利用闲置土地、现有建筑及设施等，合理保护与修复自然景观和田园风光；遵循历史传承，稳妥推进农村建设用地整理，对具有历史、艺术、科学价值的传统村落，少数民族特色村寨、民居等加强保护，对具有历史、人文传承价值的村落不得拆建，避免大拆大建破坏古村风貌。

改进乡村治理培育文明新风

美丽乡村还应该是管理民主、乡风文明的善治乡村。《规划》要求，开展农村土地整治要坚持维护农民权益，以充分尊重农民意愿为前提，以改善农民生产生活条件为目标，做到农民愿意、农民参与、农民受益、农民满意。“十三五”期间，农村土地整治要围绕提高农村地区治理体系和治理能力现代化，从激励农民深度参与、推动形成文明乡风等方面促进农村基层民主政治建设和农民思想观念深刻变化，加快构建符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制。加快创新实施模式，进一步扩大公众参与范围、改进公众参与方式、拓展公众参与渠道，促进农村基层党组织在为群众办实事、办好事中引导群众、赢得群众，促进农民在积极参与中实现自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。此外，要以农村土地整治成效展示、契约精神宣讲等方式促进形成勤劳致富、诚信友善等文明乡风。

创新机制完善政策 为规划实施提供有效保障

汤怀志

建立完善“政府领导、部门合作、上下联动、公众参与”的共同责任机制，加强土地整治制度建设，加强土地整治政策统筹，加强土地整治机制探索创新，加强土地整治规划实施管理，加强基础能力建设。

经过多年土地整治和高标准农田建设实践，我国逐步形成了规范有序推进土地整治的工作机制，为土地整治规划实施提供了有效的制度机制保障。“十三五”时期，土地整治服务国家重大战略的支撑作用更加突出，任务也更为繁重。新形势下为进一步规范土地整治活动，更好地统筹运用各方力量，更好地发挥改革创新的引领作用，《规划》从加强土地整治制度建设、加强土地整治政策统筹、加强土地整治机制探索创新、加强土地整治规划实施管理、加强基础能力建设等方面，提出了多项保障措施。

树立土地整治法治意识，推动土地整治法治化、制度化、规范化。《规划》首次提出研究制定《土地整治条例》，从土地整治定位、规划编制实施、群众权益保障、项目资金管理等方面进行规定，按照全面推进依法治国要求，确保土地整治活动依法依规进行。此外，按照“国家监管、省级负总责”的要求，建立完善“政府领导、部门合作、上下联动、公众参与”的共同责任机制，进一步明确职责分工，各有侧重，形成合力，共同推进土地整治工作。

注重土地整治政策统筹，发挥政策组合的整体效应。一方面，土地整治工作要发挥规划统筹作用，尤其是市、县级土地整治规划，要用好用活土地整治政策，将高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等不同手段进行统筹整合，发挥土地整治政策合力。另一方面，为确实保障土地整治和高标准农田建设资金需求，要多渠道、多途径筹措资金，在收足、用好、管好各项土地整治资金的基础上，充分利用土地整治平台，引导聚合涉农涉地资金，统筹集中使用，同时按照“政府主动引导、社会积极参与、政策加以保障”的原则，鼓励政府和社会各方参与土地整治，支持农民群众自主开展土地整治，拓宽土地整治投资渠道，提升土地整治的管理效率和工作实效。

鼓励土地整治机制探索，释放创新能量、激发市场活力。一是通过完善现有财政转移支付方式、完善耕地保护经济补偿机制、采取“以补代投、以补促建”等多种方式，调动地方政府、农村集体经济组织和农民保护耕地和参与土地整治的积极性，建立健全土地复垦激励机制、生态型土地整治激励机制，鼓励和引导社会资金参与整理复垦。二是注重发挥市场在资源配置中的决定作用，探索土地整治市场化机制，建立多元化的土地整治投融资渠道。建立健全社会资本准入和退出机制，推进土地整治市场化运作。规范土地整治市场服务，加强市场运作监管，保障土地整治市场健康发展。三是完善公众参与制度，提高民主决策水平，真正做到“整治前农民自愿、整治中农民参与、整治后农民满意”。

强化土地整治规划实施管理，确保规划有效落实。《规划》提出要继续完善“国家、省、市、县”四级土地整治规划体系，逐级分解目标任务落实到项目、地块和图上，土地整治项目立项审批必须依据土地整治规划，各类土地整治活动必须符合土地整治规划。为落实国务院关于《规划》的“跟踪分析、督促检查和考核评估”要求，定期开展规划实施评估，完善“天地网”一体化的土地整治监测监管体系，充分利用国土资源综合信息监管平台和国土资源遥感监测“一张图”，实现土地整治日常动态监测监管和全程可追溯管理。另外，《规划》还强调加强土地整治项目资金管理，加强经整治耕地的后期管护等方面，进一步提高项目工程质量，提高资金使用效率，确保经整治土地高效可持续利用。

提升土地整治基础能力，加强服务支撑和基础保障。2015年，土地整治工程技术人员正式成为我国首个土地类职业，列入《国家职业分类大典》；2016年，土地工程技术作为土地科技创新的核心重点，写入“三深一土”国土资源科技创新战略。面临土地整治发展新形势和新机遇，《规划》将土地整治队伍建设、土地整治科技创新、土地整治信息化建设作为基础能力建设重点，并提出要建设国家土地工程科技创新平台，组织实施一批土地整治重大科技专项，开展土地整治技术研发、应用和示范，开展技术集成与应用示范攻关，为土地整治工作提供新支撑。（中国国土资源报）