警察腐败生成机制及防治对策研究

李艳

摘 要 警察腐败严重腐蚀了警察队伍的廉洁性，降低了警察的公信力，对警察执政为民的良好形象造成巨大冲击。本文基于对需求层次论、警察裁量权限、监督机制、惩处机制、警察人事制度进行分析，着力探讨警察腐敗的生成机制，进而提出相应的防治对策，以期对推进警察队伍反腐倡廉有所裨益。

关键词 警察腐败 生成机制 公信力

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.354

十八大反腐行动开展以来，警察腐败的丑闻频频见诸于媒体，腐败病毒已渗透蔓延为侵蚀警察肌体的恶性毒瘤，严重破坏警察队伍的清正廉洁。尽管警察队伍从整体而言仍然是一支时刻秉持全心全意为人民服务的优良队伍，主流仍值得民众信赖和依托，但警察队伍存在的“个别腐败”现象仍值得我们高度重视，透过个别现象探讨综合性预防应对策略是预防警察腐败滋生行之有效的对策。

一、警察腐败的内涵

明确警察腐败的内涵是科学建构警察腐败防治对策的逻辑前提。尽管学术界对警察腐败研究甚多，但警察腐败的内涵和外延尚未形成统一的学术概念。美国警学专家塞缪尔·沃克认为，并非所有非法活动都可归之于警察腐化，它包括两个关键因素：滥用职权和牟取私利。 由此可见，警察腐败一则有别于警察并未利用职权进行的违法活动，二则有别于刑讯逼供等警察机关及警察个体为了公共利益而滥用职权的行为。而是同时兼具目的的私利性和手段的职权性两大特点。在目的上，警察道德滑坡，滋生腐败是意图追求个人私利；在手段上，表现为职权依赖性，警察权力根基是警察腐败的媒介，法律意识淡薄、思想信念动摇的警察滥用手中职权实现以权换钱、以权换色等私利。

二、警察腐败的成因

警察队伍滋生腐败存在多方面原因，本文立足于客观视角对警察腐败在机制层面的成因进行多维度分析，力求构筑预防警察腐败滋生的科学严密的制度防线。

（一）需求无法满足，滋生腐败动机

心理学研究认为需求追逐驱使动机滋生，进而催生为行为。亚伯拉罕·马斯洛曾于1954年提出著名的“需求层次论”，该理论认为人的需求分为五个层次，下层次的需求实现了便会产生更高层次的需求。将需求层次论引入警学研究领域，警察个体有五大需求：

1.生理需求。指的是物质需求，目的是为了维持警察的基本生存条件，如工资待遇等。

2.安全感。是警察在实现生理需求的基础上所自然产生的安全期许，如退休保障、抚恤待遇等。

3.社会需求。表现为警察的社会归属感，主要指警察期望获得其他同事、民众的认可。

4.尊重。即警察自身职位升迁，希望获得来自其他人的尊重。

5.自我实现需求。指警察自我潜能得以挖掘，自身价值得以实现的需求。

警察属于高风险职业群体，工作强度大，工作任务繁重复杂，相较于其他的公务员类别，警察当归属于特殊群体，但警察的工资待遇却与其他公务员待遇水准相差无几，产生工作给付与工作报酬严重不对等现象，少数基层警察基本物质需求实现难，而领导层社会需求难以得到保障，严重降低警察的工作认同感和满意度，导致少数警察产生心理偏斜，走向滥用手中职权以实现需求的腐败深渊。

（二）警察裁量权过大，强化腐败的权力根基

强大的权力是警察队伍腐败滋生的先决条件，警察腐败与其执有强大的公权力有着至为密切的联系。权力“与生俱来”的强制性、侵略性等特征为腐败病毒的渗透蔓延提供了有力的感染源，加之法律执行权被授予警察群体这少部分人之手，警察人员在执行法律时不可避免地会将个人价值取向渗透于权力行使的全过程，稀有的权力很容易实现价值互换，而当前法律赋予警察机关及警察人员过大的裁量权更是为警察队伍腐败现象的产生大行方便，主要表现为警察在实施治安处罚、行政处罚等执法行为时羁束行为相对较少，裁量选择权相对较大，对处罚环节中可升格处罚标准的“情节较重”这一情形完全由具体实施执法行为的警察进行价值取舍，这便为“出钱免拘”等挑战法律权威的情形供给了滋生土壤，为警察滥用职权牟取私利这一腐化现象提供了“制度真空”。

（三）监督机制不完备，为警察腐败提供契机

正如阿克顿勋爵所言“绝对权力导致绝对腐败。”权力的客观存在决定其具有被滥用的可能性。监督机制在规范权力合理有序运行方面起着不可或缺的作用。当前，我国警察组织监督机制不完备是诱发警察腐败并促使其进一步恶性发展的制度根基，为警察腐败提供了丰沃的制度土壤。警察这一职业具有明显的特殊性，以刑事警察、交通警察为例言之。刑警的工作性质决定其很多工作要加以严格保密，以此规避走漏风声，为犯罪分子通风报信。正是如此，刑警工作更多依靠的是警察自律以及警察内部监督，而内部监督往往流于形式，出现“护短”、“集体腐败”等现象发生。而交警被认为是各类警种中最腐败的一种。 由于交通业务繁杂，而警力有限，交警执勤时通常只有一至二名警察在场，缺乏强有力地监督，实践中极易出现交警以私收罚款代替扣分从中牟取私利的现象，被处罚人为了免除扣分极其乐于交纳“罚款”。监督机制不完备无疑为警察腐化堕落提供了良好契机。

（四）惩处机制不健全，追责力度不大

警察作为维护国家安全和社会治安秩序的国家公务人员，实现警察队伍的权责明晰、权责平衡对保持警察队伍的清正廉洁尤为重要。现行法律机制对警察腐败的惩处散见于《刑法》、《人民警察法》、《行政处罚法》等法律规范中，制度的规定不能契合当前警察腐败方式方法的多样性，在惩处方面针对性较差，追责严重乏力，表现为如果警察腐败程度尚浅，其行为仅违反了行政法律规范，那么，与之相对应的惩处举措便是给予相应的行政处分，而行政处分权是由警察组织内部掌握，“护短”、法外施恩等现象极易存在，严重削弱了惩处力度。再者，如果警察的腐败行为触犯了刑事法律，其作为公职人员也极容易获得庇护。

（五）人事制度的痼疾，人权事权相脱节

“条块结合、以块为主”的管理体制致使警察组织“用人权”与“管事权”相分离。即事权管理在“条”上，由公安机关内部進行事权划分管理，人权管理在“块”上，警察人事招聘、考核由地方人事部门负责。警察机构不能自行严把用人关，对所招录警员的品德与才能不甚了解。而地方人事部门由于对警察机构所需警员应具备的专业能力、思想素养了解不够，让极少数能力不足或素养欠缺的人钻了制度漏洞，成为警察队伍潜在的害群之马。由于警察组织管人管事相脱节，造成警察队伍的“进口”和“出口”不畅。 能力优良、素质合格的人被拒之于警察门槛之外，而投机取巧、腐败堕落的警察却很难驱逐出警察队伍，为警察腐败的恶性蔓延埋下隐患。

三、警察腐败的防治对策

（一）提高工资待遇，分层次满足警察需求

警察需求无法满足是滋生腐败动机进而催生腐败行为的重要原因。从优待警、高薪养廉是有效预防应对之策，应当分层次满足警察的基本需求，增强警察抵制“糖衣炮弹”诱惑的意志力，提高警察拒腐防变的能力。首先，提高工资待遇，确保民警在工作给付与工作报酬平衡的基础上实现基本物质需求，提升民警对所从事工作的认同度、满足感。其次，应当加大力度进行警察退休保障、抚恤待遇等方面的建设，增强警察内心安全感。最后，应当充分发挥媒体力量，对警察优秀事迹实时上网、实时播报，表彰奖励工作绩效突出的警察，塑造警察在公众心中的良好形象，契合警察获得他人尊重的需求，提升警察工作满意度，从而促使警察发自内心地“不想腐”。

（二）严格规制警察裁量权，为警察权力瘦身

社会处于不断运动发展的状态，而法律具有相对滞后性，不可能通过法律事无巨细地对各种社会事态作出应有尽有的规定，为确保良法得以切实有效执行，赋予警察裁量权实属必然。然而，过度赋予警察裁量权会增加裁量权被滥用的可能性，应当从制度层面对警察裁量权加以严格规制，为警察权力瘦身，以从源头上遏制警察腐败滋生。具体而言，可以对警察执法行为的启动条件、运行程序，采用的执法手段，处罚种类适用的具体情形等进行明确规定，尽量减小警察裁量空间。如此可有效规避“警治”现象产生，腐败现象屡禁不止。

（三）内外结合，完备警察监督机制

警察腐败从实质而言是警察权力异化的结果，是现行警察监督机制不健全，监督乏力的恶果，并非“不治之症”，通过加强警察组织内部监督与外部监督相结合，完备现行警察监督机制，从而构筑起预防警察腐败滋生的坚实有力的制度防线，从体制机制层面促使警察“不能腐”。就内部监督而言，应当强化警务督察的力量，实现警务督察从理论层面走向可操作性层面，真正发挥监督到人、监督到位的效能。外部监督方面，应当重视民众监督的力量，强化媒体监督这一新型化监督方式，将警务工作情况实时上网，增强警务工作运行的透明度，充分接受民众的监督，实现警务工作在阳光下良好有序运行。

（四）健全惩处机制，加大追责力度

法律具有强大的威慑力，可从很大程度上震慑潜在犯罪分子蠢蠢欲动的意念，从而“不敢腐”。犯罪学中理性选择理论认为，犯罪人是否实施犯罪行为取决于犯罪人在犯罪前对犯罪成本进行的评估，犯罪成本越低，犯罪人实施犯罪行为的可能性就越大。 同理，当前警察腐败案件数量居高不下很大程度上是由于惩处力度不过硬所致。《人民警察法》规定警察承担着维护国家安全和社会治安秩序，预防、制止和惩治违法犯罪活动等艰巨任务，警察应当着力做好廉洁公正的表率。加大警察队伍反腐力度对保持警察队伍清正廉洁，促进法治政府、法治社会建设尤为重要。其一，应当健全警察腐败惩处机制，使得惩治警察腐败有章可循。其二，加大对警察腐败的惩处力度，增加警察腐败成本，使其远高于腐败所可能带来的利益，使理性腐败分子权衡利弊后“不敢腐”。其三，领导层应始终保持严惩警察腐败的高压态势，对警察腐败坚决秉持“零容忍”态度，做到发现一起严惩一起，实现警察队伍有腐必反，有贪必肃，不为腐败分子留有藏身之地。

（五）改革警察人事制度，用人权回归警察组织

如前所述，“条块结合，以块为主”的警察管理体制致使警察组织人权管理与事权划分相脱离，不利于从整体上提升警察队伍职业素养，应当对警察人事制度进行改革，将人事管理的权力回归警察组织手中，要求警察组织严把“用人关”，奉行严格的招录考试制度，不为“关系户”、投机取巧者留有制度空挡，提升警察组织准入门槛，保证品行优良、德才兼备人员得以重用，素质低下者或才能欠缺者坚决置于警察组织门槛之外。以从整体上提升警察队伍综合素质，规避腐败病毒在警察队伍的渗透蔓延。

注释：

张兆端.国外关于警察腐败与反腐败的理论.山东公安专科学校学报.2001（2）.

俞瑶、佘玉春.国外警察腐败控制与启示.广西警官高等专科学校学报.2016，29（5）.

徐镇强、何彩英.论警察腐败及其防治.政法论坛（中国政法大学学报）.2000（1）.

王晓东、李锡海.论犯罪人的理性思维——以犯罪预防为出发点.山东大学学报.2014（5）.