天然气行业监管的中英比较研究

吕 青

北京工商大学马克思主义学院

天然气行业监管的中英比较研究

吕 青

北京工商大学马克思主义学院

本文从我国当前天然气行业监管存在的问题入手，对比了英国天然气行业监管的成熟经验，在此基础上得出完善我国天然气监管的政策建议，即发展天然气工业应法制先行、建立相对独立的监管机构、在天然气快速发展期要依法对管网等基础设施建设统筹规划、政府的政策目标和监管方式必须与天然气工业发展阶段相适应。

天然气；监管；英国

作为最为清洁的化石能源，天然气在治理环境污染和防止生态恶化方面的作用愈来愈大。据统计，2016年我国天然气产量1371亿立方米，同比增长1.5%；天然气进口量721亿立方米，同比增长17.4%；天然气消费量2058亿立方米，同比增长6.6%。虽然天然气的产量和消费量较往年稳步提升，但天然气的行业监管仍然存在一系列问题，与英国等发达国家相比，提升和改善的空间还很大。

一、我国天然气行业监管存在的问题

(一)缺乏打破垄断模式的法律机制

目前，我国没有一部专门规范天然气行业的法律，缺乏对天然气行业垄断性的约束。现行的法律法规、市场准入机制、定价机制难以适应天然气行业发展的要求。特别是天然气中游管输领域，除了部门条例和地方性法规外，还没有专门的对该领域实施监管的法律。

(二)缺乏有效的监督机制

目前我国还没有一个明确的天然气管理机构，缺乏一个统一的监管主体。国家发改委能源局(国家石油储备办公室)只是政策的制定者，而非行业监管机构。目前，我国涉及天然气行业监管的部门太多，范围太广，涵盖了资源保护、价格和进出口管制、行业准入、投资审批以及环境、质量安全等领域的内容，容易造成政出多门、职能分散的情况，不利于监管效率的提高。

(三)缺乏高效运营的管理机制

在天然气政策执行上，各级政府调控措施不能同步到位，缺乏有效的管理协调机制。目前我国天然气政策的执行状况是城市天然气调价总滞后于门站调价，价格调节机制不同步。一方面，我国天然气门站价实行指导价管理，政府制定中准价，生产企业可在一定幅度内自由浮动，而下游城市燃气供应实行的是政府定价，供气企业不能自由浮动，必须等待调价政策；另一方面，从定价程序看，上游价格的调整，国家发改委发出通知即可到位，而由于下游城市燃气价格的调整处于时间和空间的缺位，价格调整难以同步到达。

二、英国天然气行业监管制度综述

由于英国具有天然气资源比较丰富的特点，所以在发展初期，上游气源市场就呈现出开放的格局，垄断主要集中在中、下游的输配送环节。1986年以前，英国天然气中下游产业是由英国国有天然气公司(BG)垄断。1986年，英国通过了《天然气法案》，BG被私有化，成为了英国唯一一家纵向一体化的私有公司。

英国政府从1948年起四次修改了“天然气法案”(这还不包括“大陆架法”、“竞争法”、“公用事业法”等与之相关的非专门法的修改)，每一个新的“天然气法案”都成为政府指导改革进程、主管部门和监管机构制定具体的改革政策和方案、企业调整经营方式的依据，从而使整个行业的改革在法律设定的框架内有序进行。

英国贸工部是英国的石油天然气主管部门，主要负责制定石油天然气工业的发展战略、国家石油安全战略、油气资源的开发和利用政策，制定石油市场规则。在设立了石油天然气主管部门外，还设立了相对独立的行业管制机构，即英国天然气和电力办公室，负责对天然气业务活动实施管制。

英国实行政府最高限价，通过企业的零售价格指数(RPI)和合理的通货膨胀率制定出产品的最高价格水平。这项政策的好处是，政府不直接控制企业的利润，企业可以通过优化生产要素组合、技术创新等手段降低成本，获得额外的更多利益。

三、完善我国天然气行业监管的政策建议

目前我国天然气工业的市场化发展还处于初级阶段，还缺乏独立、统一、公正且高效的现代行业监管框架。根据对英国天然气工业监管模式的研究，得出以下几点政策建议：

一是发展天然气工业应法制先行；二是建立相对独立的监管机构；三是在天然气快速发展期要依法对管网等基础设施建设统筹规划；四是政府的政策目标和监管方式必须与天然气工业发展阶段相适应。

这其中，最为重要的是尽快形成适用于我国天然气产业的监管法律体系。天然气产业从气田开发、管网到终端用户三者是一条联合产业链，上中下游具有各自不同的特点，因此，需要出台一系列针对天然气产业的综合性的法律法规。主要内容应包括：阐明国家对天然气行业发展的总体方针和政府管制该行业的原则和政策，指明该行业市场开放的一些鼓励和约束政策；规定进入行业的一些基本条件和程序、天然气市场的开发程度和运输管道建设的要求；规定天然气价格的制定原则和监督程序，建立与天然气市场目标模式相适应的科学合理的价格形成机制，形成由出厂价、管输价、城市燃气终端价构成的天然气价格体系，建立与天然气市场管理协调融洽的高效、有力的价格监管体系，形成对天然气价格水平的调整和定价方法，并及时修正，以反映供求关系；详细规定天然气的产品质量和服务质量水平，保护消费者利益；成立独立的监管机构，对监管机构的权力、职责等进行详细说明。此外，还应包括天然气和替代能源政策之间的关系、管道第三方使用权管理的基本原则等方面的内容。立法内容应既能保证天然气行业本身协调发展，又能保证社会分配公平。

[1]张俊勇，张玉梅.英国石油天然气行业发展现状[J].中国石油和化工经济分析，2016，(12)

[2]邓郁松.英国天然气市场重构历程与启示[J].国际石油经济，2017(2)