从“有困难找警察”到“有危难找警察”的理念转变——谈非警务活动占用警力资源的问题考察

王若蕾

（中国人民公安大学 研究生院， 北京 100038）

从“有困难找警察”到“有危难找警察”的理念转变
——谈非警务活动占用警力资源的问题考察

王若蕾

（中国人民公安大学 研究生院， 北京 100038）

90年代福建漳州 110提出的“有困难找警察”的口号，在很长一段时间内反响良好，得到了群众对公安机关工作的认可和支持。然而随着社会的发展和警察职能的日益扩大，警察每天在处理大量警务活动的同时，还会接到各种各样的个人求助，例如帮忙开锁、接孩子放学、修理下水道等。虽然并不属于人民警察职责范围，但是按照“有警必接”的要求，警察不得不腾出时间来处理这些非警务活动，使得自己常常处于疲于奔命的超负荷状态。非警务活动产生的根源很多，既有历史遗留问题，也有现实社会的原因，都对现有警力资源造成了极大的占用和浪费。在当下警务机制改革不断深化的阶段里，我们必须要对非警务活动进行仔细的分析和严格的划分，将警察从艰巨繁多的非警务活动任务中解放出来，确保公安机关依法履行职责，提高行政活动效率。

非警务活动；警力资源；理念转变

公安机关及人民警察为了达到维护国家安全、维护社会治安秩序、保护公民人身安全、人身自由和合法财产、保护公共财产、预防、制止和惩治违法犯罪活动等目的，依法从事各种警务活动是其职责所在。除此之外，那些不应由公安机关从事、承担的各种社会公务活动及群众个人求助等都属于非警务活动。这些活动不在《中华人民共和国人民警察法》和公安部《110接处警工作规则》规定的范围之列，理应不由公安机关负责。然而实践中，群众本着“有困难找警察”的原则，不管遇到什么事情第一时间报警，党委政府也极度依赖公安机关的强制力作用，时时、事事找警察，使得公安机关的正常执法有相当一部分被非警务活动占据，大大降低了行政效率，将公安机关陷入大包大揽的工作困境中。因此，正确处理非警务活动问题迫在眉睫。本文即研究如何将“有困难找警察”的理念转换为“有危难找警察”，剖析非警务活动产生的原因，寻找解决对策，以期有效减少非警务活动、真正为警察减负。

一、问题的提出

随着社会的转型和公民权利意识的提高，公安机关的职责在不断调整和扩大，人民警察执法的触角延伸得非常之广，几乎涉及到社会生活的方方面面。警察参与的一些活动表面看来是在执行公务、维护秩序、为群众排忧解难，实则属于非警务活动。具体来看，当前占据大量警力资源的非警务活动有如下几种：

（一）党委政府指派过多非警务活动

公安机关现行的“条块结合、以块为主”领导体制，使其工作分派、职务任免、经费保障等主要掌握在当地党委政府手中，因此地方党委政府经常出于各种原由向公安机关下达从事或参与非警务活动的指令。[1]这些指令涉及范围广泛、内容琐碎，给基层民警带来了很大的压力。

1.疏散上访群众。上访过程通常伴随着群众的过激行为，静坐、举横幅、游行示威等，轻则影响政府机关正常工作环境，重则扰乱社会秩序，产生恶劣影响。为了尽快平息事态，党委政府往往大规模调用警力，依靠警察出面劝阻或者强硬压制。尤其在每年两会的重要节点，各地政府会抽调大量警力在会场周围巡逻执勤，以拦截、疏散本地的上访群众。

2.参与征地拆迁、农村调地等。各地在进行征地拆迁、旧屋改造、农村调地时，当地政府、开发商与占地户、拆迁户之间常因补偿问题产生矛盾，协商不成最后大打出手。开发商为了谋求利润，当地政府为了追求业绩，不是进行耐心细致的解释、说理，做好群众工作努力解决矛盾，而是依靠警察的强制力，施以高压甚至威胁恐吓。[2]各地动用警方驱逐住户强制拆迁的案例屡见报端。

3.参与联合执法。为了提高执法权威、分散执法风险，很多政府行政部门经常借调甚至直接要求公安机关参与执法，甚至抽调若干警力常年驻守该部门。基层警察被安排支援市场整顿、企业改制、动工庆典、路网建设已经成为常态，耗费大量警力资源。

（二）110接处警受理过多非警务活动

福建漳州警方提出的“有困难请打110”的口号，首次赋予了公安机关服务群众的功能。从那以后，公安部要求在全国推广漳州110模式，承诺“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”，于是“有困难找警察”的理念逐渐深入人心。无论男女老少，只要感觉自己有“麻烦”，第一时间想到的就是打110，影视作品里动不动就出现的“你再这样我就报警了”的镜头，在生活中也展现得淋漓尽致。事实上，110接到的报警有很大部分属于非警务活动，这些不相关的事情占用了宝贵的警力资源，也让警察疲于奔命。

1.调处各种纠纷。民间纠纷、经济纠纷、劳资纠纷、环境污染等，这些纠纷伴随着群众的日常生活。有的纠纷当属人民法院管辖，有的应由行政机关受理，并不属于公安机关的职责范围。然而群众常常因一些鸡毛蒜皮的小事报警甚至闹到派出所，警察不得不接待、调处。对于其中大部分的纠纷，警察并没有实际管辖权，在调解时缺乏法律依据，对于那些达不到治安处罚标准的，劝也劝不回的，总是使得调处工作陷入僵局，浪费双方的时间。

2.提供纯服务性工作。抓回上树的猫、找回失踪的狗、进门没带钥匙、厨房煤气要换……这些令人啼笑皆非的要求，却真实地发生在警察身边。“有困难找警察”理念的初衷，是为了更强有力地打击违法犯罪、提高警察的应急处理能力，解决群众的危难。不曾料到的是，群众竟因此滥用110，将警察当作“公共保姆”，[3]视警察为随叫随到的“保护神”。

二、非警务活动的现实危害

在当前基层警力不足、警察工作压力巨大的情况下，警察除了忙于本职工作，还不得已参与大量的非警务活动，既分散精力，又浪费资源，可谓苦不堪言。

（一）占用紧张的警力资源

目前世界上发达国家，例如美国警察与人口比例为 3.25‰，在大国中属于比较高的，而我国警察与人口比例仅为 1.3‰。[4]在城市，警力与城市人口的比例西方国家平均是 1：300，而我国一些地方是1：1250。我国警力不足并且长时间内无法得到解决，同时非警务活动过多，占用了大量警力资源，这样的双重矛盾给警察带来相当大的压力。很多地方的警察数量已经捉襟见肘，1名社区民警多则要管辖整个辖区上万个居民，还要有求必应地受理群众各种报警，极大地造成了警力资源的浪费。

（二）影响警民关系

群众在“有困难找警察”理念的指引下，将警察视为万能的“保护神”，大事小事都求助于警察。在这种过高的心理预期下，一旦警察无法解决群众的困难，无论是否属于警察的管辖范围，都容易影响警察在民众心中的形象。[5]与此同时，政府指派警察参与征地拆迁、农村调地、制止上访等与警察职能无关的活动，在群众情绪激动的时候动用警力强行压制，将警察推向警民矛盾的风口浪尖。另外，有些群众将110当作恶搞的对象，随意拨打、使得报警电话长时间占线，而那些真正处于危难需要向警察求救的电话却迟迟拨不通。例如2017年4月20日凌晨，杭州萧山一男子持续拨打255个110，接线员一次一次地耐心听其诉说，导致报警电话数小时内一直占线，直接影响了指挥中心正常的接报警工作。[6]以上情况都是警民关系矛盾、警察执法严肃性不足的表现。

（三）损害警察利益

基层民警很多都处于“5+2”、“白加黑”的高强度工作模式，数月不回家、以单位为家的现象十分普遍。跟进一些治安、刑事案件的战线很长、耗费精力很多，除此之外警察还要拿出时间来处理非警务活动，不得不加班加点工作，基本休息得不到保障。在这种巨大的压力下，警察的健康状况很差，患病的几率也很高。因过度劳累猝死在工作岗位已经成为警察因公牺牲的重要原因。据统计，2006年到2012年间，公安民警过劳死人数多达 1098人，占同期牺牲民警总数的49.8%，其中，2012年过劳死234人，占54.4%，为历年最高。从这五年情况看，因突发疾病猝死人数呈上升趋势。[7]笔者所实习过的北京市丰台分局，今年 2月一位交警在岗位突发心脏病去世，5月一位民警在工作检查时突然累倒去世。这些曾经与我们并肩作战的师傅突然去世，实在令众人痛心疾首。

三、非警务活动产生的原因分析

非警务活动产生的原因多元而复杂，既有历史遗留问题，也有现代社会发展中面临的新问题；既有群众认识错误原因，也有警察自身定位不正确的原因。尽管中央政法委、公安部三令五申，严厉禁止警察参与非警务活动，但迫于内外各种压力仍屡禁不止，有以下几点原因：

（一）“有困难找警察”理念的错误指引

人民警察的宗旨是为人民服务，群众路线是警务工作的基本原则。但是这种“服务”是指法律范围内的职责，重点在打击犯罪、除暴安良，而非群众所理解的“提供服务”。从1991年福建漳州110提出“市民有困难，需要警察帮助的均可拨打 110”的诺言，到 1996年公安部在全国推广“四有四必”承诺，全国民警大力宣传“有困难找警察”，学习漳州110先进经验，“有困难找警察”这句口号传遍祖国的大江南北。该理念设计的初衷是为了使警察更好地执法，不少群众却因此矫枉过正，将一切自己解决不了的事情都归为“困难”，于是顺理成章地向警察寻求帮助。报警求送早饭、求送厕纸、求到阴沟里捞东西，这些奇葩的要求层出不穷，令警察哭笑不得，却又因为“有警必接”的要求不得不去处理。在这种“有困难找警察”理念的错误指引下，非警务活动占据了警察工作的大部分时间，严重降低了行政效率。

（二）警察角色的定位偏差

《人民警察法》将警察定位为“国家的治安行政力量和刑事司法力量”，这表明警察的服务职能首先要建立在自身职责基础之上，而不是什么群众求助、社会难题都能解决的。但是在实践中，警察对自己的地位、身份、职责认识产生偏差，使得警察职能泛化，管理和执法扩大化的趋势明显。警察说自己是半军事化管理的武装性质的治安力量，人民群众则认为是“有求必应”、“随叫随到”的服务部门；党委、政府认为是刀把子、枪杆子，人大代表则认为是执法机关，且要经常评议。正是由于有如此多重的身份，对于警察的职责和定位，别人拎不清，自己吃不准。因此，警察的处境总是非常尴尬。中国人民公安大学治安系教授王太元在接受《晾望东方周刊》时曾说：“对警察角色定位、行为评价体系的偏差，使警察不适当地成为了社会矛盾的聚焦点、社会压力的集中处”。

（三）政府对警察的过度依赖

地方党政习惯性地借用警察力量去处理大量本应当由自己部门解决的事情，迫使警察过多地参与到与自身职能无关的非警务活动中。部分党委领导在处理问题时，不愿意或者不善于沟通、协调、平息事态，而是一味地借助公安机关的强制后盾力量，将警察“推出去”，与相对人进行正面交锋，自己却“退回去”，坐享公安机关处理事件的成果。美国社会学家贝克尔说，“政府不能滥施警察权，让政府的权力完全被在大庭广众面前的着制服的警察表现出来，否则，就会增加人们潜在的攻击因素，使社会秩序更加难以控制，甚至会发生大规模的动乱”。[8]政府这种对警察的过度依赖，将警察推到警民矛盾的风口浪尖，引发政府与公众的对立，不利于社会的和谐和稳定。

四、减少公安机关参与非警务活动的对策

警察过多地参与非警务活动，已经严重影响了其正常开展警务活动，浪费了大量人力、物力、财力，使警察队伍长期处于疲惫状态。如何减少非警务活动对公安工作的影响，保证警察能把有限的精力全部投入到警务活动中去，是一件迫在眉睫的事情。

（一）纠正“有困难找警察”的错误口号，宣传“有危难找警察”理念

《汉语词典》解释“困难”为：处境艰难、生活穷困，亦指事情复杂、阻碍多。对“危难”的解释为：危险和灾难。可见，生活中可能处处有“困难”，但“危难”一定是紧急情况下才会出现的，并且程度严重，需要得到外界的支持和救助。即使仅从字面意思分析，在群众有“危难”时出手相助，也才更符合人民警察的职业特征，也是《人民警察法》规定的警察职责所在。90年代末火遍大街小巷的“有困难找警察”的口号，初衷是好的，实际上，该标语的精髓偏离了警察职能，将公众带入警察包打天下的误区。按照对这句口号的理解，群众将警察视为无所不能的“保护神”，大事小事希望通过报警解决，也在情理之中。所以说，减少非警务活动应当从源头改变公安机关的宣传口号，将“有困难找警察”的错误理念转变为“有危难找警察”，指引民众正确认识警察的本职工作和职能所在，逐步改变警察在群众心中的偏重于服务的地位，将警察从大量的非警务活动中脱身。但是，“有困难找警察”的理念早已根植于人心，要想顺利转变为“有危难找警察”，一定会是一段漫长而艰辛的过程。

（二）立法明确非警务活动界限，打造专业化警察队伍

“法无授权即禁止”，对于法律没有规定的执法行为，公安机关坚决不可为。但是这种对警务活动的“授权”具体是什么内容，警务活动与非警务活动二者的界限在哪里，立法上存在一定的空白。一方面，要完善立法，对非警务活动的界限进行清晰地划分，明确警务活动紧急事件处理的权限和条件、大规模调用警力的审批、备案程序、内外监督制度，以及违规滥用警力造成严重后果的追责制度。可以将以上内容制作成《警察执法手册》，以便警察在执法过程中快速搜索确定哪些行为可为、哪些行为不应为。另一方面，对于已经过时的、不再适用的法律、法规、文件，要及时更新、清理，为公安机关提供最新的法律规范和正确指引，使警察队伍更加专业化、警务工作更加职业化。只有在有力打击违法犯罪、维护社会治安秩序的基础上，才能更好地履行为人民服务的宗旨。

（三）转变政府领导观念，科学合理用警

各级党委政府领导应当正确认识公安机关的职能作用，合法、合理、科学地使用警力。社会治安是整个社会各种因素的综合反映，它需要全社会各行各业齐抓共管才能奏效，单靠公安一家是管不了、也管不好的。警察应当遵从法律规定执行公务、开展警务活动，并且只对法律负责，任何人不能有超越法律的特权，让警察从事非警务活动，如有违反，应对其加以惩处。

其实，关于禁止警察参与非警务活动的文件、通知不是没有，但在实践中很难落实。例如吉林省人民政府办公厅在2003年10月28日发布的《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》中明确规定：[9]在房屋拆迁中采取强制执行措施,应由人民法院和其他有关行政管理部门按照法定程序进行,各级公安机关不得以任何形式介入和参与任何形式的非警务活动。海南省公安厅要求，对于违反规定非法使用警力，或者不正确使用警力，进而造成严重后果的，一经查实，严格依照有关规定追究相关领导的责任。既然法律文件也有、通知也下发了，但警察依然被非警务活动缠身，所以必须加强文件要求的执行力度，对于禁止警察参与的非警务活动要严格杜绝，保证合理安排用警，提高警务活动处置效率。

[1]李恩来．关于非警务活动占用警力问题的调研报告[J]．机构与行政，2014（6）:21-23．

[2]刘 畅．警察的非警务活动研究[D]．山东大学 2006年硕士学位论文．

[3]毛 磊．让警察远离非警务活动[N]．人民日报，2003年12月3日第14版．

[4]参见http://world.people.com. cn/n/2014/0128 /c157278-24249457.html，2017年5月1日访问．

[5]周 玲．论非警务活动对公安机关形象的影响[J]．贵州警官职业学院学报，2008(6)：107-114．

[6]男子连打255个110边哭边说 接警员内心崩溃．参见http://www.bjnews.com.cn/video/2017/04/ 27/441464.html，2017年5月1日访问．

[7]公安民警因公伤亡基本情况及主要特点．参见http://special.cpd.com.cn/n16316399/c1640080 7/content.html，2017年5月2日访问．

[8](美)贝克尔著，刘植荣译．世界警察概览[M]．太原：山西人民出版社，1991年。

[9]程美东，侯松涛．改革开放以来中共处置城市群体性突发事件的经验[J]．中共党史研究，2012（4）：61-69．

（责任编辑：王 虹）

From “Turn to Police When in Trouble” to “Turn to police When in Distress"—Research on taking up police resources in non-police activities

WANG Ruo-lei
(Graduate Division, People’s Public Security University of China, Beijing 100038, China)

In the 90s, the 110 of Zhangzhou Fujian proposed the slogan “Turn to police When in Trouble”, which

a good response in a very long period of time, and received the recognition and support of the p ublic security organs work from the masses. However, with the development of society and the increasing of police function, police are dealing with a large number of police activities every day at the same time, also received a v ariety of personal appealing, such as unlock doors, pick up the kids from school, and repair drains. Although those do not belong to the scope of the people’s police duties, but in ac cordance with requirement, the po lice had to make t ime t o de al with these non-police ac tivities, which make them often in overloaded state on the run. There are both historical and social reasons for non-police activi ties, which take up an d u se up po lice resources. In t he p resent d eepening stage o f policing mechanism reform, we must carefully analyze, strictly distinguish non-police activities, and free police from various arduous task of non-police activities, to ensure that the pu blic security organs shall perform their duties according to law, and improve the administrative efficiency.

non-police activities; police resources; concept change

D613.13

：A

2096-0727(2017)05-0058-05

2017-05-29

王若蕾（1992-），女，江苏南通人，硕士研究生。研究方向：治安管理、安全防范。