厦门海绵城市建设的PPP模式探析

林丽玲

中国政法大学商学院

厦门海绵城市建设的PPP模式探析

林丽玲

中国政法大学商学院

建设海绵城市是党中央、国务院推进生态文明建设、倡导绿色发展的重大举措。厦门作为全国首批海绵城市建设试点城市之一，把海绵城市建设作为践行“绿色发展”理念的重要内容全力推进。但是据专家测算，海绵城市建设投资约为每平方公里1亿元-1.5亿元，在这一“天文数字”面前，中央财政补助力度显得杯水车薪，所以PPP模式将被鼓励运用和大力推广。本文将以厦门海绵城市建设为例，对海绵城市建设的PPP模式进行思考和探索，分析并提出PPP模式对我国海绵城市建设应用的几个建议。

海绵城市；PPP模式；建设

一、海绵城市建设的概念

海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿 地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。通俗地说，海绵城市建设就是要让城市变得像海绵一样，下大雨的时候，雨水能够很好地下渗、滞留、存蓄，留下的雨水还能够得到净化处理，需要时将蓄存的水“释 放”并加以利用，将自然途径与人工措施相结合，在确保城市排水防涝安全的前提下，最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，促进雨水资源的利用和生态环境保护。

二、厦门建设海绵城市的现状

(一)城市概况

厦门地处我国东南沿海--福建省东南部、九龙江入海处，濒临台湾海峡，面对金门诸岛，与台湾岛和澎湖列岛隔海相望是海峡西岸重要的中心城市和国际性海港风景旅游城市，也是全国首批实行对外开放的四个经济特区之一。厦门市域由厦门岛、鼓浪屿及内陆沿海地区组成，现辖思明、湖里、集美、海沧、同安和翔安6个行政区，全市现状土地面积1573.16km2，常住人口392万人。2016年，厦门地区生产总值为3784.25亿元，全年财政总收入1083.34亿元，人均GDP、人均财政居全国计划单列城市的前列。厦门目前正以“一带一路”和自贸区两大历史机遇为抓手，积极推进城市转型建设。

(二)厦门建设海绵型城市的意义

厦门肩负着海峡两岸交流融合的特殊使命，改革开放以来厦门市一直处于快速发展状态，目前城市人口已接近400万人(本岛人口密度达到2万人/平方公里)，规划2020年将达到500万人，预测2050年将超过800万人，城市发展需求极其旺盛。但另一方面，厦门市地域狭小，资源环境制约因素多，所以发展空间有限。要实现美丽厦门战略规划提出的发展目标，厦门必须走集约、低碳生态发展之路。而通过海绵城市的建设，一是能进一步保障厦门水资源安全；二是能够进一步加强厦门城市防洪排涝体系的建设；再者还能够进一步改善和提升厦门水生态环境质量。

(三)厦门海绵型城市建设的现状

厦门于2015年4月列入全国首批海绵城市建设试点城市。经过市委市政府的精密部署，加上市区两级纵向分工协作以及各部门横向联动整合，厦门的海绵城市试点工作在全市区域得以快速推进。作为全国首批海绵城市建设试点城市之一，厦门把海绵城市建设作为践行“绿色发展”理念的重要内容全力推进，并编制完成了《美丽厦门·共同缔造——厦门市海绵城市建设试点城市实施方案》，把“渗、滞、蓄、净、用、排”的关键建设理念融入城市规划、建设和管理中，以增强城市宜居度和承载力，初步建立海绵城市建设管控机制和指标体系，形成了可借鉴、可推广的海绵城市建设“厦门经验”。从2015年到2017年，厦门的海绵城市建设已投资61.27亿元，将建设透水路面改造、绿地改造、绿色屋顶、排洪设施改善以及农村植物等250个海绵城市项目。其中厦门马銮湾和翔安新城两个海绵城市试点区，2016年投入约47亿元，实施150个海绵改造项目。2017年，厦门计划要完成35.44平方公里的海绵城市建设试点区，到2020年，建成区海绵城市建成比例不低于20%。

三、关于厦门建设海绵型城市PPP模式的思考

(一)PPP模式的概念

政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership)简称PPP模式，主要是指政府和私人企业之间为提供公共产品和服务并以具体项目为载体而共同建立起来的一种合作融资模式或商业模式。通过对比分析，各国PPP模式的共同特点为：私人企业参与建设、投资、运行管理等工作，并向政府或最终使用者提供满足合同规定服务质量的公共服务；与此同时，私人企业通过政府付费或者使用者收费的方式获得合同中明确的相应回报。而从我国相关文件的描述和现实情况来看，与政府合作、代表商业力量的一方，不少是国企或混合所有制企业，因此在我国采用“政府与企业合作”的表述更为准确。

(二)厦门海绵城市建设采用PPP模式的动因

1、政府的推动。PPP模式通过市场的力量，将专业领域的事情交给最擅长的企业，把政府从不擅长的具体事务中解脱出来，较之于传统建设模式有诸多优势，这给全国大范围的海绵城市建设提供了新的思路。2014年，财政部发布《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，对采用PPP模式到一定比例的试点城区，将按照补助技术的10%作为奖励资金做了明确规定；2015年10月国务院办公厅又发布了《关于推进海绵城市建设的指导意见》，鼓励试点城市运用PPP模式参与海绵城市项目的投资、建设和运行管理。2016年4月，财政部发布《城市管网专项资金考核办法》，其中PPP模式的计分权重占70%-90%左右，进一步体现了国家对PPP模式的重视。

2、技术的需要。厦门作为全国首批海绵城市建设试点城市之一，在2015年至2017年的试点期间，海绵城市建设资金估算为72.1亿元。如此巨额的投资让PPP模式有了展示的舞台，如引入社会资本，创新市政公用设施投融资机制，打造多元化、可持续的资金保障能力等。值得一提的是，通过与具备技术实力的企业集团或联合体合作的PPP模式可以引入专业技术和人才，更好地推进海绵城市的建设与运营管理。

3、未来的趋势。“十三五”规划建议已于十八届五中全会通过，它提出：“要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，要创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资合作模式”，这对民营企业更多参与海绵城市建设，实现转型升级意义重大。所以说采用PPP模式是未来的一种趋势，它不仅转变了政府的职能，实现了政府和企业风险共担、共同合作、利益共享，更将提高社会服务水平和公共产品建设效率。而且在海绵城市的建设中大力推广PPP模式会让基础设施建设焕发出生机和活力。

(三)采用PPP模式海绵城市建设需解决的问题

1、政府与企业目标是否一致问题。PPP模式既是一种融资模式，同时也是一种管理模式。有些地方政府容易满目地夸大它的融资作用，造成判断失误。在PPP模式中，双方有可能因目标不一致而产生冲突。比如，政府想的是融资，降低自身财政风险，而私人组织则想的是利益最大化等。目前对于试点城市来说，虽然资金短缺可能是当前的第一难题，但也切忌因操之过急而盲目地选择合作对象。

2、收益模式与政府付费问题。海绵城市PPP模式要吸引社会资本和企业的积极参与必须要解决的一个关键就是收益模式的问题。财金[2014]76号文和发改投资[2014]2724号文均提出，PPP模式是通过“使用者付费”及“必要的政府付费”获得合理投资回报。而海绵城市PPP项目公益性强，且我国并没有建立强制性的雨水排放许可制度和雨水收费制度，目前尚不具备“使用者付费”的条件，因此政府“购买服务”仍然是主要付费方式，新的收费模式和增长点仍有待探索。现有付费模式下，地方政府的支付能力和信用将会成为海绵城市PPP项目极为重要的依靠和保障。可见，地方政府支付信用的风险也会导致PPP模式吸引力不足。

3、运营监管与激励的问题。按照财政部要求，PPP项目签署的合同至少具有10年服务运营期，因此长期的运营维护管理及监管也是海绵城市PPP项目需解决的重要问题。即便方案设计合理、施工建设到位，若没有长期稳定的、良好的运营维护工作本身较为复杂，再加上各种综合因素影响，维护期内很容易产生非技术性的责任纠纷问题，甚至最终导致绩效考核方面的困难或纠纷。

4、实施PPP模式的经验不足。我国的PPP模式如果与发达国家相比，其实还处于初级发展阶段，且各项规章制度还很不大完善。PPP模式虽然在我国拥有很大发展空间，但其具有投资大、风险高、时间长、合同结构相对复杂等特点，存在政府信用风险、资金风险、法律法规风险、项目管理风险等，所以在海绵城市建设的问题上，还必须要加强对PPP项目的管控，通过必要的财政约束和财政承诺的控制来降低整个项目的总体风险。

四、关于厦门海绵城市PPP模式建设的几点建议

(一)创新机制，增强活力

PPP模式不仅转变了政府的职能，实现了政府和企业风险共担、利益共享、共同合作，更将提高公共产品的建设效率和社会服务水平。通过引入社会资本，创新市政公用设施投融资机制，打造多元化、可持续的资金保障能力，也为海绵城市建设注入新的活力。政府可通过竞争性磋商等市场机制选择技术能力、投融资能力、建设和运营能力等方面综合实力较强的最佳社会资本作为合作对象，让具备技术实力的企业集团或联合体，采用总承包方式承接海绵城市建设项目。

(二)尊重科学，规范运作

目前“海绵城市”项目扎堆启动，有专家指出，“海绵城市”的建设应该尊重科学、冷静思考，不应过分夸大或贬低绿色雨水基础设施的作用，不能一味地不看地质条件盲目投资。一是在通过公开招标、竞争性磋商等方式确定社会资本的前提下，统一合作模式，规范运作流程，比如由中标的社会资本与政府指定的部门或国有企业共同组建项目公司， 确定合适的社会资本与政府的出资比例以及合理的合作期(一般在15-20年左右，包括建设期和运营服务期)等。二是在海绵城市的投资建设和运营管理中，政府应该保证海绵型城市PPP模式建设的竞标流程公开、透明，企业间竞争要公平、诚实，选择最具实力的投资人，并对后期的施工、运营、维护做好监管核查，保证项目的质量。

(三)转变职能，强化监督

通过PPP模式建设海绵城市不仅可以引入专业的技术以及人才，为推进海绵城市的建设与运营管理增加筹码，还能成为推进城市治理体系和治理能力现代化的重要抓手。因此，政府部门在PPP项目实施过程中要注意实现职能转变，过去是当“运动员，”而现在要转变成“裁判员”。比如在项目开始前就制定详细的绩效评价体系，让社会资本一开始就能明白自己的“投资”。再者是要对PPP模式中合作双方进行严格的监管，规范项目进程的绩效评定，通过建立海绵城市绩效考核体系和奖惩办法，对海绵项目运营效果进行整体考核，实现双方利益最大化。

(四)权责明晰，利益共享

PPP模式是在公有制和私有制之间的合理折中，是提高经济效益和社会效益的有效途径。其最大价值在于借助社会资本实现提高、降低成本的目的。“双赢”甚至“多赢”的合作理念能够激发民间资本参与海绵型城市建设的热诚，政府应合理运用。再者PPP模式能为海绵型城市建设提供新鲜活力，所以政府作为PPP项目服务的购买者，还应制定明确、易计、可监测的考核指标，在建设后也应避免重建设、轻管理，重投入、轻运营的做法，可采用合适的投资回报机制，如政府可用性付费+绩效付费等方法，根据企业完成情况进行付费，确保政府的管理角色扮演不缺位、不越位，社会资本的投入保质量、保运营、保回收。

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林丽玲(1977-07) 性别：女 籍贯：福建，民族：汉，学历：博士在读，职称：经济师、高级政工师；学校：中国政法大学商学院2016级博士)研究方向：世界经济与国际金融。