民间融资的内涵界定：权利视角

王学忠

（中共安徽省委党校法学部，安徽 合肥 230022）

民间融资的内涵界定：权利视角

王学忠

（中共安徽省委党校法学部，安徽 合肥 230022）

内涵界定是立法规范民间融资发展的前提。学界从不同的侧面对民间融资内涵进行了界定，都具有一定合理性但也存在一些不足。西方理论和实践中的相关经验为我们提供了有益借鉴，但需要结合我国实际加以改造。我国政策法规对各种民间融资形式的内涵界定与社会主义市场经济要求尚存在差距。在社会主义市场经济下，民间融资内涵可界定为：在统一的金融市场体系下，介于一般市场活动与商业银行之间、由法律分类监管的民间资金融通活动。这对于妥善处理商业银行与民间融资的关系、正确发挥国有金融在民间融资发展中的作用、规范民间融资权利与监管权力的行使具有重要意义。

民间融资 内涵 界定 权利

界定民间融资内涵的目的是使人们明确什么是民间融资本质，并在此基础上通过立法规范其发展。没有清晰的民间融资内涵界定，就难以在立法上明确规制什么和如何规制。当前，我国对民间融资内涵的认识尚不统一，因此在实践中出现一些不当的民间融资规制，有的民间融资如典当按非金融性质规制，有的民间融资如农村资金互助社参照银行业规制，有的民间融资如合会、职业放贷等尚无针对性规制。学界从所有制属性、合法性、金融监管控制、组织正规性等不同侧面对民间融资与其它融资活动进行了区分，具有一定合理性。但进一步考察我们会发现所有制、合法性、金融监管控制、金融组织性只能反映民间融资内涵的一个方面，甚至不是最本质的方面。民间融资是公民处分私人财产的行为，是财产权利的体现。其作为私权利，只要不损害他人、社会利益，就可不受约束地自由行使。从权利视角来看，规范民间融资发展首先要界定其是什么样的权利以及如何行使。民间融资内涵界定就应是明确其是一种什么样性质的行为，并接受什么样的法律规制。如此，民间融资活动就不是是否合法、是否需要金融监管、是否正规化问题，而是如何规范运行问题。从权利视角展开对民间融资内涵的研究，不仅有助于我们准确揭示民间融资本质，也有助于我们分析当前研究和制度安排的不足，并以此改进立法，更好地促进民间融资发展。

一、民间融资内涵研究述评

学界分别从不同角度对民间融资内涵展开了大量研究，取得了丰硕成果，为我们的进一步探讨奠定了坚实基础。

一是从所有制角度对民间融资内涵的界定。其代表性界定是 “国有金融体系之外所发生的在个人或非国有制企业之间的各种形式资金融通活动的总称”。[1]该界定指出了民间融资与国有金融体系的区别，明确了民间融资的资本性质，合理地把国有金融体系排除在民间融资之外。不足之处是存在将非国有金融全部归为民间融资之嫌，扩大了民间融资外延。商业银行不属于民间融资是共识。目前民营商业银行在我国虽然占比不高，但确实存在，它们既不属于国有金融体系，也不属于民间融资。所以，所有制不是民间融资的全部本质属性。

二是从合法性角度对民间融资内涵的界定。其代表性界定是“没有按照法定程序进行登记，没有取得经营某具体金融业务的法律授权，不直接受相关法律保护的一种自发的金融行为”。[2]该定义指出了民间融资“自发”的行为特征，体现了民间融资的民间属性，但把没有法律认可和保护的“不合法”作为民间融资本质属性不科学。一方面，不合法的融资活动并非都是民间融资。把不合法作为本质属性易把民间融资混同于非法融资，其实两者在是否符合市场需要并促进社会整体效益提高上存在根本不同。非法融资活动是以侵害他人或社会的正当权益来谋一己之利，最终减损社会整体效益的行为。民间融资则是价值与风险的集合体，在正常情况下能促进经济发展，但规制不当也可能引发经济风险。现实中有不少所谓的“不合法”融资活动对经济发展有促进作用，只是因为法律本身不合理而无合法地位，把之作为民间融资是合理的；而集资诈骗、非法经营银行业务等行为属于违法甚至犯罪活动，在各国都是受到严厉打击的对象，这些是非法融资而不是民间融资。另一方面，合法的融资活动也可以是民间融资。经过相关部门批准、按照法律条件设立的典当行、小额贷款公司、农村资金互助社等从事的业务显然应该是民间融资。

三是从金融监管控制角度对民间融资内涵的界定。其代表性界定是“不受政府金融监管机构控制的民间资金融通活动的总和”。[3]这一界定明确了民间融资的“民间性”，也指出了部分民间融资不受政府金融监管的现实，如个人间的借贷、商务部主管的典当业务、一些地方在民政部门登记成立的农民资金互助社活动，等等。但受金融监管部门控制的也可能是民间融资，小额贷款公司、农村资金互助社等是经过金融监管部门批准设立并接受其控制的典型民间融资形式。相反，不受金融监管机构控制的也可能不是民间融资，如前述的集资诈骗、非法经营银行业务属于违法甚至犯罪行为就不是民间融资。可见，不受金融监管机构控制不是民间融资本质属性。

四是从组织正规性角度对民间融资内涵的界定。其代表性界定是“游离于国家正规金融机构之外的、以资金筹措为主的融资活动”。[4]该界定概括出了大量民间融资活动在国家正规金融机构之外进行的事实，如个人间借贷、企业定向集资、商务部主管的典当业务等因为是非金融组织的融资活动而可归为民间融资，但组织形式正规与否不是民间融资本质属性。首先，正规金融机构之外的融资活动并非都是民间融资，如非金融组织从事的集资诈骗、非法经营银行业务等。其次，正规金融机构的活动可能是民间融资。从广义上讲，按照金融监管规定的条件、程序设立的组织都应是正规金融机构。小额贷款公司由中央金融监管部门授权地方金融办批准设立，当属正规金融机构，但其无疑是民间融资组织。如果正规金融机构仅指狭义上的银行的话，被银监部门定位为银行业的农村资金互助社应是正规金融机构，但其也是民间融资组织。

总之，学者们从不同角度对民间融资内涵的界定都具有一定合理性，但因为主要是从否定的角度指出民间融资不是什么，对民间融资本质是什么缺少正面回答，因而未能准确界定民间融资内涵。这对融资权利的实现十分不利，进而阻碍民间融资规范发展。把非国有制作为本质属性，如果不能在平等基础上严格规制国有金融，片面强调国有金融优先，可能引起民间融资与国有金融对立，导致压制民间融资权利的后果。把不合法作为本质属性，可能陷入民间融资等同于非法融资误区，否定民间融资在金融体系中的合法地位和正当权益。把不受金融机构监管作为本质属性，可能模糊民间融资与地下金融的界线，认为民间融资不需要金融监管，不利于通过金融监管规范其发展。把非正规组织性作为本质属性可能导致民间融资难以通过组织化正规运营、对已经组织正规化的民间融资监管过度问题。为更好地通过立法规范、促进民间融资发展，需要对其内涵作出准确界定。

二、西方市场经济国家的民间融资内涵

西方国家的市场经济发育早，民间融资经历了较长时间发展并积累了较为丰富的规制理论和实践经验。虽然西方国家对民间融资内涵鲜有直接界定，但从其理论和实践来看，民间融资内涵又是明确的，民间融资权利得到了较好保障，其中经验可资我国借鉴。

（一）西方理论中的民间融资内涵考察

美国学者麦金农从“金融抑制”视角分析了发展中国家民间融资与银行分割的二元金融体制，其中银行信贷是为政府保护的企业、各种政府机构服务的，而其他经济部门的融资只能通过放债人、当铺老板和合作社的资金来满足。[5]后者指的即是民间融资。麦金农认为发展中国家的不合理金融管制导致金融资本无法在市场中自由流动，整个社会金融资源配置效率低下。他主张尊重融资权利，放宽金融管制，实行金融资源自由配置。在麦金农看来，发展中国家的民间融资是一种非银行的融资活动，是金融权利受抑制下的不合理产物。

发达国家也存在民间融资的事实说明，政府不合理金融管制并非民间融资产生的根本原因，金融抑制论对此没有作出解释。斯蒂格利茨等人认为，信息失灵是民间融资产生的根本原因。一方面，信息失灵导致银行与中小企业的脱节。斯蒂格利茨和温斯指出，因为银行对中小企业信息不了解，而要了解需要付出高昂成本。为避免信息失灵带来的违约风险，金融机构稳妥做法是只对他了解的中小企业贷款，“那些被拒之门外的潜在借款者即使愿意出比市场水平更高的利率水平，或者愿意提供比已经得到贷款的人更多的担保，仍然得不到贷款。”[6]另一方面，民间融资拥有比银行更贴近、了解中小企业的信息优势，容易建立信任关系，因而可以为中小企业提供融资。信息失灵是普遍的市场现象，只是存在轻重差异而已。虽然西方国家信贷市场比较完善，银行能够为市场提供大部分贷款，但信息失灵问题决定民间融资仍是满足特定群体资金需求的有效途径。从信息失灵理论来看，民间融资与银行是在统一权利规则下由市场作用分化的结果。值得注意的是，信息失灵在民间融资领域并未完全消失，尤其是在民间融资突破地缘、血缘、亲缘关系向陌生人社会发展后，信息失灵会加剧。信息失灵理论认为，民间融资市场失灵需要政府干预。从信息失灵理论角度来看，民间融资是在市场机制分化作用下，与银行相区别的、以私人信任为基础、需要政府干预的资金融通活动。

信息失灵理论指出了民间融资产生的必然性和政府规制民间融资信息失灵的必要性，但对政府规制的具体方式和条件缺乏分析。科斯的交易成本理论给出了方案。科斯认为，虽然政府可以低成本弥补市场失灵，但政府干预不一定能提高经济运行效率。基于这样的判断，科斯指出了政府应当通过降低交易成本方式促进市场更好运行；如果政府干预成本超过消除市场失灵带来的收益，则是不适当的。[7]科斯主张应当首先发挥市场作用，在市场能够促进私人了解、信任时，政府没有必要花费成本介入。其次，在市场无法发挥作用时，政府干预应以降低成本为目的。政府的干预不是限制融资权利，而是为了融资权利的更好地实现。不同民间融资形式的信息失灵情况不同，政府能够作用的空间和成效不同，因而需要采取不同的方法。比如私人间的借贷隐蔽性强，政府难以发挥作用，一般交由民法规制和司法机关处理；对涉众性的民间融资活动，法律可以强制信息优势方披露信息，政府加以监督；规模大、体系化的民间融资形式则因为社会影响大而采取准入、业务限制等。相对于信息失灵理论，交易成本理论更进一步指出了市场失灵并非政府干预的充分条件，政府干预以降低交易成本和促进权利实现为目的，较好地理顺了权利与权力关系。据此，民间融资内涵可以界定为:区别于银行的并需要法律（以区别于“政府”）分类规制的资金融通活动。

理论分析表明，民间融资自由是市场经济下的私人权利，权利先于权力而存在，权力为权利实现提供保障。民间融资内涵可概括为：在统一的金融市场规则下，以私人信任为基础并接受法律分类规制的非银行融资活动。理论毕竟比较抽象生涩，实践才是具体鲜活的，全面把握民间融资内涵还可从西方实践层面进行考察。

（二）西方金融发展实践中的民间融资内涵考察

考察西方市场经济国家的金融发展历程，可以发现他们的民间融资内涵在银行产生前后不尽相同。西方国家实行私有制的市场经济制度，早期所有的金融活动都可称为民间融资，包括个人或企业间借贷、典当、职业放贷人、轮转基金等多种形式。随着市场经济的发展，在16世纪前后，银行业在各国渐次出现。银行业务因涉及广大存款户，极易发生挤兑而引发经济危机。为了保护存款人利益和防范经济风险，各国一般要求银行业遵守严格的经营规则，实行审慎监管。美国一开始对银行监管比较宽松，但最终也走向严格规制的道路。美国早期实行自由银行制度，只要符合条件即可设立银行。银行经营自由导致竞争过度，不少银行出现运行危机。1933年的《银行法》终结了美国自由银行制度。虽然西方国家的银行业也由民间经营，但因其受到专门的银行法严格规制，此时民间融资专指非银行的融资活动。

西方国家奉行自由主义经济理论，对民间融资活动初始多按一般市场活动由民法来规制，没有专门的法律和监管机构，自由发展空间较大；民间融资活动发展到一定程度后，则实行区别于银行的专门法律和机构监管。总体上，西方国家在依法规范其发展的同时，又给予其充分的市场自由，较好地保护了融资权利和促进金融创新。

西方国家对典当业实行许可准入制度，但条件比较宽松。英国1361年就有了典当行，但直到1564年议会才颁布法律规制典当行为，1785年通过立法要求典当行持照经营。政府公平贸易办公室主管典当行的准入审批，一般无商业诚信瑕疵即可获得执照。[8]日本《典当营业法》规定，都、道、府、县公安委员会监管典当业，典当准入条件很宽松，只在从业人员的资格、安全设施条件上提出了要求。美国没有统一的联邦典当法规，在各州立法中规定典当业实行准入许可制度，由各州消费信贷部门和治安部门行使监管职能。[9]

西方对放贷人规制更为宽松。职业放贷人在西方是一项古老的民间融资活动，初期由民法约束，后来才有了专门法律规制，但监管要求十分宽松。与存款类金融机构相比，美国对非吸储类放贷监管十分粗放，只有州管制而无联邦管制，最低资本金要求低；消费类放贷需要申请放贷牌照，商业性放贷则不需要。[10]新加坡《放贷人法案》规定，符合条件即可在注册管理局领取牌照，经营放贷业务。[11]1999年6月，南非贸工部长签发公告，在小额信贷监管委员会登记注册即可放贷，监管委员会成员来自行业、公众机构和消费者代表；委员会现场检查少，实行非审慎监管；相关法令中对放贷人最低资本金、公司治理结构、资产质量和所有权等均未作要求。[12]

西方国家对合作金融监管相对较严，但比银行宽松得多。合作金融在各国出现较晚，它是在银行逐渐服务于大企业后，中小企业、农场主为解决融资难问题而创新的一种融资模式。德国是合作金融发源地。初时，德国以民商法作为规范合作金融的依据，没有专门的法律规制。1889年5月1日颁布《合作社法》后，德国合作金融才有了专门法律。1949年的《合作银行法》为合作银行提供了区别于商业银行规制的法律依据。德国金融监察局对合作金融实行宽松的非现场监管，具体承担监管任务的是合作审计协会。[13]法国于1894年11月5日制定法律准许农业工会按照民商法律成立只对会员贷款的农业互助信贷银行，明确银行监管制度不适用于它。1920年8月5日立法决定成立公立公益机构——法国农业信贷署（1926年改为国家农业信贷金库，1947年改为农业信贷银行）管理全国的农业信贷银行。信贷署在中央层面归政府农业、经济部门管理。[14]美国于1933年颁布《农业信贷法》，成立由政府注资的合作银行负责对生产信贷协会贷款。联邦政府设立农场信贷管理局负责监管所有的农场信贷机构。[15]

从西方金融发展实践来看，民间融资权利经历了从一般市场权利到特殊市场权利的过程，最终对民间融资实行的是比一般市场活动严格同时又比银行宽松的监管；不同民间融资形式采取不同的专门法律和机构监管。据此，民间融资内涵可归结为：介于商业银行和一般市场之间的、由法律分类规制的融资活动。

三、我国政策法规对民间融资具体形式的内涵界定分析

新中国成立伊始，政府即着手对民间融资进行社会主义改造，民间融资逐步完全退出市场。一直到改革开放之前，金融活动都是通过国有金融机构进行的，基本上不存在公开的民间融资活动。此时的民间融资就是非法的地下金融，是政府打击的对象。显然，这一时期的民间融资权利没有得到尊重。改革开放以后，党和政府逐步放宽民间融资市场，融资权利得到尊重，各种民间金融形式也就顺应而生。为鼓励、规范民间融资发展，相关部门出台了不少政策法规。虽然这些政策法规对于什么是民间融资几无直接、明确的定义，但对各具体民间融资形式内涵都有相关规定。从权利视角分析这些界定可以深化我们对民间融资的认识，为进一步界定民间融资内涵提供现实基础。

我国较早得到法律确认的民间融资形式是民间借贷。《民法通则》第90条规定，合法的借贷关系受法律保护。虽然其中的“借贷”含义比较广泛，既包括民间借贷，也包括银行信贷。所有的民间融资都与借贷相关，因此，虽然这条规定并非针对民间融资而言，但却适用。值得注意的是，该条规定要求借贷活动需要以“合法”为前提，但何为“合法”不清楚。如果是法律授权才可为，则该规定违背了民间融资私权利行使遵循的 “法无禁止即自由”原则。实践中我国的民间融资活动的确是先有政策法规确认才可进行，职业放贷人、标会、钱庄等因无法律确认而处于无法规制状态。

《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释[2015]18号）指出，民间借贷是指自然人、法人、其他组织之间及其相互之间进行资金融通的行为。同时该规定把金融监管部门批准设立的金融机构贷款业务排除在外。农村资金互助社、小额信贷公司恰是经金融监管部门批准设立的机构，因而不属于该规定界定的民间借贷范围。由此，该规定所指的民间借贷实际上是比较狭义的，仅包括个人或企业间的借贷、典当等。

《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发[2007]7号）规定，农村资金互助社是指经银监机构批准，由乡村农民和小企业自愿入股组成，为社员提供存贷款等业务的社区互助性银行业金融机构。该界定一方面把农村资金互助社定位为互助合作金融，另一方面又明确其为银行业性质，两者存在矛盾。实践中，银监部门参照商业银行对农村资金互助社的市场准入采取审批制，运行上采取审慎监管措施。虽与商业银行相比仍较宽松，但对合作性质的农村资金互助社而言是十分严格的。该界定的不利后果是过度监管农村资金互助社，抑制合作金融自由发展权利。

《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发[2008]23号)规定，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的公司。该界定虽然表明它具有公司性质，应按《公司法》成立，但该《意见》同时指出须先向省级金融办申请金融执照。据中国人民银行资料，截至2016年底，全国共设立8673家小额贷款公司，[16]如此庞大的数量显然有利于缓解中小企业融资难问题。这也说明民间资本设立小额贷款公司的权利得到了一定保障。但比较于国外放贷人制度，我国小额贷款公司的设立难度较大，各地对注册资本要求普遍较高，仍然存在一定程度上的数量限制，权利依然受到抑制。

《典当管理办法》（商务部、公安部令2005[8]号）规定，典当行是指依照本办法设立的专门从事典当活动的企业法人。《典当行业监管规定》（商流通发[2012]423号）又明确典当是特殊工商行业。起初，我国典当行是由中国人民银行严格管理的金融机构，由商务部负责典当业的监管后，在监管放宽的同时，典当性质也从“金融机构”变为“特殊工商行业”。淡化金融色彩不利于典当业的发展和监管。一方面，剥夺了典当行低成本拆借资金权利。同业拆借是金融机构之间的无担保资金融通行为。《同业拆借管理办法》允许汽车金融公司、企业集团财务公司、信托公司等非银行业金融机构进入同业拆借市场，典当行却因为不具有金融属性而被排除在外，这对其调剂资金余缺十分不利。另一方面，典当行可能将风险扩散到金融行业。把典当作为特殊工商行业，否定其金融属性，但其与金融行业的天然的、紧密联系却隔断不了。缺乏金融监管的典当行可能积累风险，在其与其它金融机构的合作中，可能将风险扩散到金融业。

《私募投资基金监督管理暂行办法》（证监会令2014[105]号）规定，私募投资基金是指以非公开方式向投资者募集资金设立的投资基金。该界定虽没有体现私募基金如何设立、运行，但该《办法》明确指出了不得设立行政审批，由基金业协会为私募基金管理人办理登记备案。应当说，该《办法》对私募投资基金监管比较宽松，是我国为数不多的、较好保障民间融资权利的法规。

《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（银监会令[2016]1号）规定，网络借贷信息中介机构是指依法设立，专门从事网络借贷信息中介业务活动的公司。从该《办法》内容可知，网络借贷信息中介机构先按《公司法》领取营业执照，然后向地方金融监管部门备案登记；由银监、公安、工信、地方政府分工协同监管。宽松的监管对保障融资权利，鼓励互联网金融创新是十分有利的。

2013年11月，浙江省人大制定《温州市民间融资管理条例》规定，民间融资是指自然人、非金融企业和其他组织之间，通过民间借贷、定向债券融资或者定向集合资金方式进行资金融通的行为。这可能是我国唯一对“民间融资”作出明确界定的法规。该《条例》规定对民间借贷、定向债券融资和定向集合资金实行备案登记制，为鼓励备案登记，还规定了一些激励措施。无疑，这些都是切实保障融资自由的地方金融立法创新。不足的是，该《条例》采取列举式限定民间融资只包括民间借贷、定向债券融资和定向集合资金三种形式，封闭性强，适用范围狭窄。

江苏省 《关于加强农民资金互助合作社规范管理的指导意见》（苏政办发[2015]112号）指出，农民资金互助合作社是提供社员间资金互助服务的经济合作组织。由该界定可知，农民资金互助社不具有金融性质，它实际上是经县级农业主管部门批准，在民政部门登记成立的非企业法人。应该肯定的是，江苏省这一做法是一种有益的地方金融创新。但由于缺少金融专业监管，存在风险隐患，农民资金互助权利得不到切实保障。事实上，该省曾发生多起农民资金互助社因运营不善而濒临倒闭事件。

上述政策法规关于民间融资各种形式的内涵界定都具有一定的合理性，但也存在一些不足。概括起来，一是先有政策法规才可开展融资活动的规制路径抑制了民间融资创新活力。民间融资形式的创新是适应市场、降低交易成本的表现，过早、严格规制会扼杀创新。监管应当在金融创新之后。只要诚实守信就是合法的，就应当得到法律认可和保障。二是监管机构没有完全专门化。我国多数民间融资由金融监管部门以外的机构监管，但也有例外，如农村资金互助社由银监部门监管，这不利于差别监管。三是设立程序宽严不一。私募基金、网络借贷信息中介的备案登记制有利于保障自主设立权利，而农村资金互助社和小额贷款公司的审批制则限制了设立自由权利。四是机构性质不一。多数政策法规明确了各融资形式的金融性质，但有的如典当和江苏农民资金互助社不具有金融性质，缺乏专业金融监管将导致其可持续发展困难；农村资金互助社虽然具有金融性质，但因归为银行业机构，合作权利被弱化。五是大多没有明确民间融资资本性质。各界定中的企业、法人等概念既可包括私营的，也可包括国有的。虽然国有企业参与融资活动不多，但也存在，如安徽省盐业总公司作为省属国企，先后成立了典当、小额贷款有限公司、网贷公司。从严谨角度看，民间融资显然不应当包括国有资本，在内涵上需要予以明确。从权利规范运行来看，国有资本与民间资本的属性不同，运行需要不同的法律规制。表面上看是由于民间融资内涵界定不清导致了政策法规对融资权利的抑制，实质上是因为对融资权利把握不够决定了内涵的界定不清，因此民间融资的内涵需要从权利视角重新界定。

四、社会主义市场经济背景下的民间融资内涵界定及其法律意义

（一）社会主义市场经济背景下的民间融资内涵界定

应当说，我国政策法规对多数民间融资具体形式的内涵界定与市场经济要求尚有一定距离，这与我国民间融资市场起步晚，政府规制经验不足相关。当前需要做的是对其中与市场经济要求不相适应的地方进行改进。西方理论和实践中的相关经验可为我国提供有益借鉴，但我国是社会主义国家，公有制为主体、多种所有制共存的基本经济制度有别于西方私有制经济制度，对民间融资规制走的是由管制到放宽的道路也有别于西方的由放任到规制的路径。因此他们的经验不能拿来直接应用，需要结合我国实际国情加以改进。

在社会主义市场经济环境下，我们界定民间融资内涵应考虑以下因素。一是金融市场的统一性。前面的理论分析表明，压制金融权利可能导致商业银行与民间融资二元对立，是一种不效率的资源配置方式，不符合市场经济的权利平等要求。市场经济要求金融资本运行应当在统一的权利规则下运行，不应区别对待。即使在市场竞争中，民间融资与银行依然会产生分化，但这是市场选择的结果而非人为干预结果，是市场配置资源的正常现象。二是市场性和金融性的统一性。民间融资根本上也是市场活动，但又具有较强的金融性质。金融交易没有有形物的依托，比一般的市场交易更容易突破时空的限制，流动性强，金融风险传递速度快。基于金融安全的重要性，它的权利应当受到比一般市场活动更多的规制。相对于银行，民间融资具有基于个人信任而产生，主要依赖私人约束来运行的特征；民间融资的私人性决定银行的审慎监管措施难以在其中实施，这决定了民间融资与民营银行的区别，因此它比银行拥有更多的权利自由。不同的民间融资行为因风险不同而需要不同的法律规制。三是资本性质的民间性。这是把国有资本排除在民间融资之外。不少学者认为在市场经济条件下不必强调民间融资的所有制属性，认为这与市场经济的平等竞争要求不符，违反了权利平等保护的法理。笔者认为，权利平等虽是市场经济基本原则，但国有资本应更多着眼于社会整体利益，国有金融的运行应受到更为严格的法律约束以保证其公共目的实现是各国通行做法，因此区分资本的所有制属性是必要的。区分目的不是压制民间资本自由空间而是强调国有资本的规范运作，这与市场经济的主体地位平等不矛盾。

综合以上因素，我们可把民间融资内涵界定为：在统一的金融市场规制下，介于一般市场与商业银行之间的、由法律分类实施监管的民间资金融通活动。需要指出的是，本文的探讨虽是以民间融资与狭义的金融即银行的关系为中心展开，但结论应当同样适用于其与证券、保险行业的关系。

（二）民间融资内涵界定的法律意义

当前全国上下正在探索民间融资的有效发展路径，但由于没有形成统一的民间融资内涵认识，人们对如何发展、如何规制民间融资心存困惑。因此对民间融资的内涵作出界定不仅是总结民间融资规制经验的需要，也是建立科学法律制度促进民间融资发展的需要。本文的民间融资内涵界定意义在于以下几个方面。

一是强调金融市场的统一性有利于澄清商业银行与民间融资的法律关系。金融发展理论告诉我们，商业银行与民间融资的分化应是市场选择而非制度压制结果，否则将导致整个金融市场效率低下；商业银行与民间融资应当在统一的自由市场下发展，并依据交易成本规律服务于不同的对象。这对于我们在法律上正确处理商业银行与民间融资关系，妥善解决民间融资问题具有重要意义。过去，我们往往就民间融资问题谈民间融资问题，忽视商业银行与民间融资间的有机联系，难免出现“头痛医头、脚痛医脚”的结果。发达国家虽然也存在民间融资活动，但因为其金融市场的统一性，竞争性的银行信贷体系满足了大部分融资需求，对民间融资依赖程度不高，民间融资因规模较小而易于规制。我国民间融资泛滥，一定程度上是不当金融管制导致金融市场二元分割。仅仅着眼于民间融资问题本身，而不建立统一的金融市场体系，银行与非公中小微企业依然不能有效衔接，民间融资市场将承担过多压力；加之民间融资交易私密性、分散性强和融资主体的非理性决策，政府无法面面俱到发挥作用，风险难免爆发。民间融资问题需要在统一的金融市场下才能彻底解决，这就要求建立统一的金融自由法律制度，健全融资体系。一方面，健全竞争性的商业银行法律体系，设立一批中小民营商业银行，促进银行市场合理竞争，分流民间融资市场压力，为规范民间融资发展奠立基础。另一方面，健全民间融资法律制度，保障民间融资权利实现，促进民间融资规范发展。统一的金融市场体系建立后，在相应的政策激励下，民间融资组织可以成为商业银行和中小企业、农民的中介，实现两者的有效衔接。

二是强调民间融资兼具市场性和金融性有利于准确把握融资权利与监管权力的法律关系。民间融资这一特性决定了其在自由发展的同时，也要接受政府适当规制。法律对融资权利自由和政府权力规制应进行恰当的平衡。首先是允许民间融资自由发展。民间融资自由是市场经济中的权利，法律应当予以肯定和保障。其次是适度监管。民间融资不像银行那样对经济影响那么大，政府对之监管应当相对宽松，法律上应当建立严于一般市场、宽于银行监管的市场准入、业务经营制度，以及不同于银行的监管主体制度。不同的民间融资形式需要实行分类监管，既要对当前存在的各类民间融资形式进行适当监管，也要为将来出现的新的融资形式预留空间，鼓励民间融资创新。当前需要对一些限制民间融资权利的不合理规定进行清理。

三是强调资本性质的民间性有利于重新定位国有金融与民间融资法律关系。强调资本性质的民间性是为了把国有金融排除在民间融资之外，但这不否定国有金融在民间融资发展中的作用。理论分析表明，民间融资与商业银行主要不是竞争关系且存在合作可能，其与国有金融关系也是如此。从更好发挥政府作用角度看，政府应利用国有金融对金融市场的控制力和影响力引导扶持民间融资组织发展，使民间融资组织成为金融市场与非公中小微企业、农户间的衔接桥梁。如前述美国在1933年通过立法成立由政府注资的银行负责对合作金融组织贷款，合作金融组织再对会员企业贷款。在日本、印度、菲律宾、斯里兰卡等国家也有这样的实践，如印度国家农业农村发展银行与乡村自助小组联结的小额贷款模式，就是政府将合作金融组织融入信贷体系的尝试。[17]国有金融显然需要按照法定职责和程序运作。国有金融如何运作涉及其重新定位、改革等宏大话题，本文无法详述。

本文从权利视角对民间融资内涵的界定强调了民间融资的活动自由。需要明确的是，如果没有健全的市场诚信体系、发达的社会自律和高效廉洁的法治政府作为支撑，过度放开管制，不仅不会取得满意结果，甚至会走向民间融资更加无序的反面。因此，民间融资自由必须结合实际市场条件、社会组织发育程度和政府监管能力等具体情况循序渐进地推进。

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本文为国家社科基金项目“民间融资的市场治理与风险防范的法律问题研究”（14BFX090）阶段性成果。

王学忠，中共安徽省委党校法学部副教授，法学博士，研究方向为金融法。

〔责任编辑：梅 林〕