浅析我国乡镇财政困境及对策

张大伟

山东省安丘市石埠子镇社区服务中心

浅析我国乡镇财政困境及对策

张大伟

山东省安丘市石埠子镇社区服务中心

目前我国各级财政中，乡镇财政最为薄弱，也最为困难。近年来，随着农村税费改革的推行，乡镇财政减收较大，收支矛盾日渐突出，各种问题不断显现，乡镇财政困难这一难题已日益成为社会普遍关注的问题，本文旨在通过对乡镇财政处于困境的调查研究，探讨解决乡镇财政困难的途径。

乡镇财政； 困难；成因；措施

一、当前乡镇面临的主要困难

(一)债务负担沉重

乡镇债务是目前困扰乡镇财政运行，制约乡镇经济发展的一个突出问题。乡镇负债一般包括显性债务和隐性债务。显性债务有农金会或其他基金贷款、统筹中借款等；隐性负债一般有欠发工资、签发公务费、欠付楼堂馆所等基建基金、欠付修路桥梁等公益项资金、财政担保和其他方面形成的债务。乡镇债务是多年形成的历史性债务。目前乡镇财政多是“吃饭财政”连维持运转都有些吃力，更无力偿债。

(二)乡镇财政收不抵支，赤字不断扩大

近年来，乡镇财政收入随着经济的发展不断地增长，但是与此同时，财政支出的压力也在不断地加大，这种情况的持续发展，必然产生两种结果。一是预算内收不抵支，财政赤字和债务规模不断扩张。二是预算内支出不能满足应付政府开支的正常需要，预算外资金不断膨胀。三国家近年出台的减收增支政策较多，超过了乡镇财政承受能力，各项改革措施无形中给乡镇财政带来了巨大压力。国家在发展，社会在进步，在满足了温饱问题之后，人们更关心精神上的满足，国家也大力进行精神文明建设，但是在财政收入低的地区，文教、体、卫经费需要自行解决，这进一步加大了财政负担。

(三)税源短缺严重，财政收入增长缓慢

乡镇财政收入主要来自乡镇工商税收，当前乡镇企业普遍增幅回落，经济效益滑坡，部分乡镇企业处于频临倒闭的境地，在很大程度上制约了乡镇财政收入的增长。

(四)乡镇财政无力提供农村最基本的公共服务

长期以来由于我国尚未建立起公共财政体制，财政资源配置倾向于城市和工业，乡镇政府提供公共产品和公共服务的能力本来就很薄弱，特别是随着农村税费改革的推进，农业税被取消，乡镇财政的收支矛盾更加突出。有些乡镇在“保工资”“保吃饭”都很困难的情况下，几乎丧失了为本地区农民提供公共产品和公共服务的能力。乡镇公共卫生设施投入不足，农村义务教育等重点事业经费不足，这些都进一步加剧了乡镇财政困难。

二、目前我国乡镇财政困难的成因

(一)经济发展水平低是乡镇财政困难的基础原因

我国相当一部分地区农村经济欠发达，市场化程度不高，农产品加工业尚属初级阶段，难以形成高附加值、高税利的农产品生产、加工系列，使乡镇政府难有充足的财源。目前，在全国乡镇中，农业经济占绝大多数，这些地区二三产业规模小，产业结构单一，劳动生产率低，产业水平不高，由此带来的财政收入较少。

(二)财政体制不合理，使乡镇财政陷入了困境

一层层集中的财政体制削弱了乡镇财政实力。1994年实行分税制以后，中央从地方增量分配中拿走了一块即县乡需要将75%的增值税和100%的消费税上交中央财政，只留25%增值税归地方。同时省、市、县也在通过各种方式向上集中财力，处于基层的乡镇财政成为层层集中的对象，在支出没有减少的情况下，乡镇财政实力受到极大地削弱，乡镇基本支出难以保证。二是地方税种少，税源分散，征收成本高。一些县在核实乡镇财政体制时，为确保县级利益，把地方税种中一些税源零散、税基不稳定、征收成本高的小税种划分乡镇，造成乡镇财政收入的不稳定。三是乡镇一级财权与事权相背离。1994年分税制改革是以1993年实际收入为依据核定了收入基数，但对支出基数没有核定，仍采用原有体制，而中央出台的一些增支政策，仍要靠地方自行化解，使地方财政支出责任加大。

(三)机构膨胀，工资刚性增长，乡镇财政不堪重负

近几年来，虽然党中央国务院和各级党委政府大力推行机构改革，精简人员，但乡镇“小政府，大机构”的状况，仍然没有得到根本改变，往往是减了机构不减人，因此乡镇财政支出规模过大，财政供养人员过多，直接导致了财政支出刚性增长，同时中央多次出台大幅度调资政策，也给乡镇财政带来了沉重的压力，即使中央对落实此项政策给予一定比例的补助，但超额部分仍需要乡镇自行承担，造成了乡镇财政更加“惨淡经营”。

(四)乡镇财政缺乏监督，管理混乱，支出控制不严，浪费严重

现行干部考核制度过分注重干部的政绩，却忽视了离任审计的制约；同时乡镇达标和“一票否决”活动层出不穷。为了得到升迁和保住乌纱帽，常常不顾本地条件，超越财政承受能力，寅吃卯粮，大兴土木，搞一些所谓的“政绩工程”“形象工程”，以致债台高筑，使财政背上了沉重的包袱。一些乡镇政府和财政所岗位职责不清，财务管理松散，支出缺乏预算约束，多头审批，随意性强，各种费用过多过滥，少数干部挥霍腐化，人为加重了乡镇债务负担。

三、解决我国乡镇财政困难的途径

(一)大力发展乡镇经济，强化财源建设，增加乡镇财政收入

出现乡镇财政困难的主要表现就是乡镇财政无钱可支，这就要求乡镇领导必须加强乡镇财政收入，增强造血功能，拓宽税源渠道，增强财政发展后劲，充分发挥乡镇自身的优势，大力发展乡镇经济，加快乡镇经济产业结构调整，开展招商引资工作，发展高效农业，大力发展乡镇民营企业，努力发展第三产业。壮大乡镇民营企业是加培植新的经济增长点，是增加税源的重要举措。乡镇民营企业的发展，不仅可以转移农村剩余劳动力，增加农民收入，而且可以带动相关产业的发展。引导和促进农业产业结构的调整，为乡镇财政创造更多的收入来源，这是乡镇财政工作的重中之重，也是乡镇财政工作走出困境的重要出路。

(二)改革财政管理体制，保证财政收入稳步增长

一是进一步完善中央与地方各级尤其是县对乡镇财政体制，重新明确和划分各级政府的事权。二是调整共享税分成比例，一方面帮助乡镇克服目前的困难，另一方面增强乡镇经济的造血功能。三是区分不同经济发展地区实行不同的分税财政体制，让欠发达地区和困难地区获得发展的财力支持。大量资料表明，我国县域经济差别很大，县域之间无论是财政收入还是可支配财力都有很大差距，反映在乡镇财政方面，这种差距则更为明显。财力雄厚的乡镇每年财政收入可达上千万甚至过亿，而财政收入少的乡镇每年只有几百万甚至几十万，连吃饭的问题都解决不了，何谈后续财源。区域经济发展的不平衡不仅影响区域经济总体目标的实现，而且影响社会稳定。因此中央应按地区差异来平衡税收上解比例，对共享税分成比例进行科学的调整，帮助困难乡镇渡过难关。

(三)采取综合措施，化解乡镇债务

一是建立偿债减债机制。对乡镇债务，要认真清理，分清性质，分清界限，分清责任，不能让所有债务都由乡镇偿还。对于因“普九”农村义务教育形成的债务，上级财政每年应从预算中安排一定比列资金帮助经济不发达乡镇减轻债务。对于其他乡镇债务，要拟订偿债计划，财力允许的乡镇，在确保人员工资和必要的行政运转经费的前提下，可安排一定资金用于偿还债务。二是加大清欠催欠力度，对账内的债务要通过积极组织收入，以及利用包括法律手段在内的各种措施抓紧催收债务，主动予以清偿；对账外的隐性债务部分，则要本着谁受益，谁负担，谁使用谁归还的原则，清理落实债务责任人等，主动地科学地清理财政债权与债务。三落实清偿责任，建立严格的偿债减债奖惩制度。对完成减债任务好的乡镇，要大力奖励。对完不成减债任务的乡镇，可采取扣减转移支付奖金等办法督促完成。

(四)完善县以下的转移支付制度

目前在分税制财政体制下，中央省市都建立了转移支付制度，但大多只落实到了县，并未全部落实到乡镇。县级财政要积极优化财政支出结构，压缩本级财政支出和责任拨款等方式，调剂出一些财力，详细测算乡镇的标准收入和标准支出，切实帮助乡镇解决财政困难；同时，要建立对乡镇的财政激励约束机制，对乡镇财政收支和管理实施动态综合考核，根据考核情况，调节对乡镇的财政转移支付系数，从机制上调动乡镇增收节支，自求平衡的积极性。

(五)提高风险意识，建立预警机制，防范化解财政风险

乡镇政府和财政部门特别是乡镇领导，必须充分认识乡镇财政经济中一些深层次矛盾和比较突出的问题，提高警惕，增强敏锐性，树立风险意识和忧患意识，针对当地实际，加紧研制和组织实施减少收支矛盾和隐性赤字的有效办法，消除风险隐患，同时建立起财政经济运行的预警机制，对财政进行动态监控，及时发现问题，并采取有效措施加以解决，保证乡镇财政经济稳健运行。

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