从社区工作窥探外国人在乌鲁木齐非法就业的管理

吴文新

乌鲁木齐市人才服务中心

从社区工作窥探外国人在乌鲁木齐非法就业的管理

吴文新

乌鲁木齐市人才服务中心

本文就乌鲁木齐市社区在外国人非法就业管理中的现状、存在问题及解决对策等方面进行探讨。

社区；外国人；就业管理

乌鲁木齐已成为新疆周边国家最具有吸引力的城市之一和中亚国家外商投资的首选城市。随着乌鲁木齐与周边国家国际间经济交流与合作日益密切，外国人来乌进行商贸、旅游、工作的数量不断增加，交流与服务的领域更加广泛，规模更大，人才资源的国际化流动也不断加快，对乌鲁木齐经济、社会产生了深远影响，每年在乌外国人呈递增的趋势，其就业管理工作日益得到重视和加强。入境的外国人绝大多数在乌鲁木齐合法工作、活动、生活，但也有部分外国人从事各种违法犯罪活动，包括非法入境、非法居留和非法就业(简称“三非”)以及吸毒、走私等，这些“三非”现象给我市的边境管控、社会稳定和长冶久安都造成了一定的影响，其负面作用不容小觑。

今年3月，根据工作安排，本人参加了市人社局驻西域轻工社区的 “访惠聚”工作任务，在深入基层社区开展工作的这段时间里，使我有机会接触与了解到辖区内相关外国人在乌非法就业的一些情况，结合本人曾经从事引进国外智力工作的相关经验，浅谈一下社区工作在发挥外国人在乌鲁木齐非法就业管理中的作用。

一、辖区外国人非法就业的管理现状

西域轻工社区成立于2012年7月，基本上是一个纯商业社区，辖区内最大的企业就是新疆西域轻工基地(集团)有限公司，基地主要以商业、贸易出口为主，系西北地区外贸出口货物吞吐量最大的国家二类口岸。

考虑到西域轻工基地外国人多，以商贸来往为主的特点和流动人口多，在管理上有别于其他社区，因其特殊性单独设立了西域轻工社区。辖区是商业基地，以外国人为主，西域轻工社区的工作职能明显与其它社区有很大区别，一项重要工作主要针对外国人的管理方面，特别是已将外国人非法就业管理工作纳入社区工作范围。根据《中国人民共和国外国人入境出境管理法》，《外国人在中国就业管理规定》，对外国人就业问题上作出了限制性，准入性规定，外国人一旦违反该类规定，即构成非法就业。当前，辖区外国客商大多数为临时性商贸人员，但也有少数人员在不持有外国人来华工作许可的情况下而进行非法工作的现象，辖区外国人居住地多为西域基地酒店一期及酒店三期的商住两用楼里，从业地多为辖区国际物流园、餐饮场所及商贸城等经营性场所，且辖区外国人非法就业集中的工作领域主要在商贸物流等服务行业，属于低端劳动力市场。

二、我市外国人非法就业管理的实践困境

(一)我市外国人就业管理的相关背景

2017年3月28 日，国家外专局、人社部、外交部、公安部等部门联合印发《关于全面实施外国人来华工作许可制度的通知》，对全面实施外国人来华工作许可作出统一部署。外国人来华工作许可制度实施后，将原施行的“外国人入境就业许可”和“外国专家来华工作许可”整合为“外国人来华工作许可”。“外国人来华工作许可”实行一人一码，终身不变，动态管理记录在华工作管理、服务、信用记录等情况。外国人来华工作由原申办外国专家证、外国人就业证改为统一申办外国人工作许可证。6月7日，新疆正式实施外国人来华工作许可制度，乌鲁木齐市“外国人来华工作许可”工作已与其它各地同步正式实施，受理及决定机构为授权的地方人民政府外国人工作管理部门。

根据《中华人民共和国出境入境管理法》规定，外国人在中国境内工作，应当按照规定取得工作许可和工作类居留证件，任何单位和个人不得聘用未取得工作许可和工作类居留证件的外国人。然而，我市原有法律法规对外国人来华就业的相关规定还不完善，法律的规定与外国人就业需要的脱节一定程度上造成了外国人非法就业现象的增加。

(二)造成我市外国人非法就业的现实困境的具体原因

首先，我市在外国人来华工作实践管理过程中，限于历史、人员编制等原因，归口管理部门往往只重视许可、发证，却不能追踪关注和严格执行外国人在华的管理工作，特别是在发给外国人颁发相应工作许可证件以后，由于种种原因，却忽视对外国人的日常管理与监督工作，一些外国人平时干了什么，到哪里去了，一概不知。通过入户登记工作，发现这种现象在西域轻工辖区内经常出现。例如：一些公司在聘请外国人并办理工作许可后，由于没有严格管理制度，所聘请的外国员工私自在公司外从事一些与自己身份不相符的活动，如在一些娱乐经营性场所兼职。又如一些大学对外国留学生管理不严，对留学生在校外工作、从事非法授课活动或视而不见，或听之任之，有的甚至鼓励校外搞“勤工俭学”，因而造成学生在外非法就业，从事非法教学活动泛滥的情况，与此同时，这些外国留学生在校外租住房子，给租住地辖区外国人管理造成不良影响。

其次，由于原有申办《外国人来华工作许可》对用人单位的基本条件，申请人基本条件、申请材料、申请程序，办理方式、办结时限等规定和制度所确定的外国人合法就业的手续繁琐，通过中介机构，或者以规避法律，采取其它迂回的方式来聘请外国来华务工人员的情况屡见不鲜。例如：许多外国务工人员以旅游、商务、探亲、学习的方式合法取得多年多次签证，再以非法的形式在辖区内“打黑工”，由于所持签证在华停留期的时间仅有30天，他们往往采取在停留期到期前出境，在国外短期停留后再次入境乌鲁木齐并继续非法工作的办法，即便如此周折，许多外国务工人员还是乐此不疲。

除此之外，以下几种情况也增加了外国人非法就业的可能：一是外国人在华就业管理不同于国外仅仅由一个移民部门管理，而是由公安、外专等部门共同管理，由于公安、外专等部门的信息沟通不畅，导致信息无法及时对接和共享。二是对外国人非法就业的处置力度偏轻，目前，按照现行《外国人在中国就业管理规定》、《关于处理涉外案件若干问题的规定》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及其实施细则，对私自谋职的外国人，中止期任职或就业的同时，仅处以1000元以下罚款，情节严重的限期出境。对比发达国家的惩罚标准，我国的罚款数额过少，达不到惩戒和威慑目的，处罚力度明显偏弱。

三、改进我市外国人非法就业管理的对策

(一)建立外国人就业管理的协调机制

目前，外国人来乌工作的具体流程为：一是外专局负责《外国人工作许可通知》的申请及办理；二是外国人凭《外国人工作许可通知》及其他所需材料到我国驻外使、领馆申请Z字签证；三是外国人员人凭有效签证入境后15日内，用人单位在线申领《外国人工作许可证》，并至所在地外国人工作管理部门领取证件；四是外国人凭有效签证入境后30日内，需至用人单位所在地公安机关出入境管机构办理工作类居留证件。

由此可见，外国人来华工作管理是一项复杂的系统工程，包含“决策、执行、管理、监督”等多环节内容，涉及人社、公安、外交等多部门信息共享和协同配合。外国人在华“金字塔”式就业管理模式，环环相扣，互相影响，而处于最后一道关的基层公安机关在外国人管理工作中至关重要，特别是外国人住宿登记管理工作是基层公安机关对外国人管理的一项重要基础性工作。通过其日常管理工作，能够及时发现“三非”(非法入境、非法居留、非法就业)现象的外国人，并积极配合上级公安机关进行涉外案(事)件的查处工作。

(二)强化社区在外国人就业管理中的作用

外国人住宿登记是基层公安机关的一项重要基础工作，通过开展此项工作可以增强公安机关发现和查处外国人非法就业的职责和能力，充分发挥公安机关作用，把外国人管理纳入派出所实有人口管理的工作重心上，建立健全一整套强化基层基础工作的保障制度。

然而，在实践层面，其可操作性具有一定的局限性，据我所知，我所服务的社区内只配有一个社区民警，然而辖区内需要进行登记的外国人成百上千，仅靠民警一已之力，完全不可能胜任此项工作。若想深入基层和社区，真真切切地把此项工作开展好，必须依靠社区包户干部的协同配合做好以下几方面的工作：一是按照属地管辖原则，将辖区内的外国人纳入实有人口管理，充分发挥辖区公共管理的职能作用，将集中整治与日常管理相结合，切实掌握外国人来华身份、落脚点和主要活动情况，做到对外国人“来能发现、行知其踪、走明去向”，准确掌握常住外国人的有关情况，有效预防和减少非法就业等各类涉外案(事)件的发生；二是为便于加强外国人日常管理，实现“底数清、管得住、服务好”的目标，社区民警可以带领社区包户干部定期对辖区内外国人进行入户登记、夜间清查或安全检查，全面了解与把握外国人非法就业的基本情况。三是强化情报信息意识，充分发挥社区民警、社区包户干部及相关辅助人员熟人、熟地、及时有效地收集掌握外国人的动态信息，实行动态管控，发现问题及时处置。

(三)对违法行为进行细化，加大惩戒力度

处置涉外案(事)件，应当严格按照我国法律、法规、规章的规定，做到事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律正确，程序规范合法，法律手续完备。发现外国人“三非”案件线索的能力，发现后应迅速查明违法人员身份及案件基本情况，及时上报公安机关进行查处。应逐步加大非法就业的处罚力度，可对非法就业的外国人采用高额罚款或拘留或判处有期徒刑，并处驱逐出境，同时，对用人单位聘用责任人也给以严厉处罚，或对用人单位采取吊销其营业执照、查封或停业整顿等措施。

(四)做好涉外法律法规的宣传工作，引导外国人自律，加强监督管理

通过多种形式，广泛宣传有关涉外法律、法规，加强安全防范，提高涉外法制意识，努力营造良好的涉外治安环境。一方面，应当引导来华的外国人自律，严格遵守我国的法律法规的规定，发挥法律的教育和威慑作用，尤其是要明确法律的处罚性措施，形成一种外国人对法律的敬畏和自觉遵守。另一方面，充分利用媒介，宣传涉外法律法规，让中国公民，尤其是让具有聘请资质的中国公司了解我国对外国人就业管理的规定，避免出现聘请外国人非法就业现象的发生。

作为外国人就业的监督与管理部门，要履行好对外国就业人员引进相关事务的指导、管理和监督。建立起外国人就业管理的协调机构，加强相关部门的沟通、协调，整合管理职能，提高管理和服务水平，有效解决外国就业人员遇到的有关现实问题，并为在乌就业的外国人提供帮助。

(五)加强国际合作，打击非法就业

外国人在乌非法就业问题的解决不仅要依靠当地外国人管理机关的努力，还应加强与新疆周边国家国际间的合作，外国人非法就业问题本身就是跨国形态的活动，更得需要国际社会的协同合作来解决。第一，加强与新疆周边国家的国际合作，签订国家间、地区之间的双边或多边反非法出入境集团活动，避免与新疆周边国家之间的正常关系和良好的国际社会秩序遭到破坏。第二，加强与新疆周边国家国际间的情报信息和技术的交流和共享，利用高科技手段打击非法出入境活动。第三，与新疆周边国家共同建立起一个包含跨国刑事取证、刑事法律文书的相互承认和传递以及引渡制度等方面的完整体系。

(六)加强基层公安机关及社区干部外语人才库的建设

为满足日益增多的外国人“三非”案件侦办的需要，有效应对外国人非法工作管理所面临的挑战，提升基层涉外警务工作人员及社区工作人员的能力和水平，除对现有工作人员加强培训外，应在基层公安机关建立外语人才库，其主要为涉外案(事)件的查处侦办、涉外警务工作、外国人非法就业与管理及与境外警方的警务交流合作提供翻。入库人员包括基层公安系统内部人员和系统外部社区工作人员及社会志愿者。系统外部外语人员主要从辖区社区工作人员中选拔，也可招募一定数量的社会志愿者，可从当地高校中选拔，且入库前需经严格的考核和政审。所有入库外语人员除需具备较强的政治素质外，还需具备一定的涉外警务登记与管理的工作能力，能熟练掌握英、俄等其中一门外语。基层公安机关外语人才库的建立，将有效突破基层公安机关及社区缺少外语人才的瓶颈，既是应对外国人管理，强化基层公安机关与辖区居住地停留外籍人员的沟通，大幅推进涉外案件的侦办进程，更标志着基层公安机关及社区在涉外警务工作中日趋规范化，专业化与国际化。

[1]《派出所外国人管理工作模式新探》，胡张炜，《公安学刊》(浙江警察学院学报)，2011年04期。

[2]《区域经济环境下在华外国人就业管理研究》，潘虹，《上海外国语大学学刊》，2013年 08期。