如何监督监督者

王丽娜

纪委内部正推行的监督执纪权的规范和内控机制建设，意在有效解决对自身的监督

“我也不是没想过有危险，只是那时候麻木了，再一个也是觉得谁查中纪委啊？”中央纪委宣传部、中央电视台联合制作的电视专题片《打铁还需自身硬》于1月3日至5日在央视播出，该片中，中央纪委第四纪检监察室原主任魏健面对镜头说。

魏健是一名资深的纪检干部，曾参与查办薄熙来案、戴春宁案等大案要案，却利用手中的监督执纪权牟利，向其输送利益的人员达100多人，有官员、商人、同乡等。

在中央纪委内部，魏健不是个案。2016年12月底，中央纪委书记王岐山在部分省（区）纪委书记座谈会上透露，中共十八大以来，中央纪委机关谈话函询218人，组织调整21人，立案查处17人，全国纪检监察系统共谈话函询5000人次，组织处理2100余人，处分7500人。

承担反腐重任的纪委在反腐、惩腐的过程中，如何防治“灯下黑”，解决自身的腐败问题？

目前，纪委内部正推行的监督执纪权的规范和内控机制建设，意在有效解决对自身的监督。

自揭家丑

纪检干部自身腐败的案例并不少见，比如湖南省郴州市原纪委书记曾锦春因犯受贿罪、巨额财产来源不明罪，2010年获判死刑。其自述称，纪委对党内干部有随时监督的权力，“市委、市政府领导对我和市纪委都有惧怕心理”，“市纪委成了一个除上级纪委外无人敢管的特权部门”。

在纪检双重领导体制下，地方、基层纪检组织同时受上级纪委、同级党委的领导。自中共十八大以来，中国强力反腐，中央纪委成绩显著。不过，相应地也提出了谁来监督纪委的问题？

此次，中央纪委自揭家丑集中暴露内部腐败现象，在其内部被称为“刀刃向内”，显示其反腐决心和构建自我监督体系的勇气。

“中央纪委内部组织调整21人，立案查处17人，这超过了中央纪委自恢复重建以来查处的人数总和。”反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠对《财经》记者说。

李永忠认为，中央纪委内部出现的腐败的特点和整个腐败形势基本一致，被查处的中央纪委人员级别在提高，涉案金额攀升，腐败范围也在扩大。“纪检干部不是生活在真空里，这不是中央纪委及纪检监察机构自身的问题，其他中央部门也存在类似问题，这是权力结构的问题。”

作为监督者更需要被监督。中山大学党史党建研究所所长郭文亮，曾负责国家社科基金重点项目“构建科学有效制约权力运行的保障机制、防范机制和惩戒机制研究”。2014年，课题组就监督者是否需要监督等问题作出专题调查，发放给参加该校培训的500名厅局级及以下党政干部，其中参与问卷的247人是纪检干部。

问卷调查显示，在回答“现在某些纪检监察机构负责人出现贪腐现象，主要原因是什么”时，选择监督者不受监督的占57.11%，其中纪检干部选择此项的占48.2%。在回答“应该由谁来监督制约纪检监察机构”（多选题）时，选择同级党委的占46.31%，选择同级党代会的占30.94%，选择上级纪检监察机构的占61.26%，选择人大政协的占43.37%。其中，纪检干部同比选择的比例分别是46.6%、27.5%、46.2%、35.2%。

在回答“怎样才能有效防止纪检监察机构自身权力腐败现象”时，认为应建立健全决策、执行、监督三权相互监督制约机制的占90.73%，认为应建立独立于党政机构之外、针对纪检监察机构的监督制约机构的占71.67%。纪检干部对应的选择比例分别是92.3%和65.6%。

郭文亮稱，这凸显出完善对监督者的监督势在必行及思考如何有效监督的迫切。

纪委内控

腐败总是伴随权力而生。

郭文亮对《财经》记者分析，纪检干部的腐败除与目前中国整体腐败形势有关外，另一个因素是，纪委作为党内权力监督机构，地位和作用不断提升，因此反腐成效提高的同时，也发生了一些负责人腐败的现象。

纪委是党内专门监督机关，协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，其职责是监督执纪问责。

纪检机关领导体制经历了不同时期的变化。1977年的中共十一大党章及更早的党章规定，各级纪委“由同级党的委员会选举产生，并在同级党委的领导下”，负责检查党员和党员干部执行纪律的情况。

1980年，中央批准地方纪委改为受同级党委和上级纪委双重领导，但以同级党委领导为主。中共十二大党章规定，中央纪委在党的中央委员会领导下进行工作。地方纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作，不再沿用以同级党委领导为主的表述。

长期以来，纪委以同级党委领导为主，特别是人财物由地方同级党委主导。“过去纪委没有太多权力，甚至被认为是党委的一个工作部门，要不要处分一个党员、处分到什么程度，由党委决定。”郭文亮说。

近年来，纪委的权力和地位逐渐加强。1997年印发的《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》规定，凡属地方和部门主要领导干部的提拔任用，党的组织部门在提请党委（党组）讨论决定前，应征求同级纪委（纪检组）的意见。2002年的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，领导班子换届，民主推荐由党委成员、政府党组成员或者全体领导成员、纪委领导成员等参加。

中共十八大后，纪委的权力进一步有所增强。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》称，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。一些地方明确，纪委书记（纪检组长）在党委（党组）中的排位，不论资历先后，都排在副书记之后、其他常委（党组成员）之前。

纪委权力提升，增强了纪委监督执纪权的权威性，反腐效果加强，相应内部腐败问题也较此前显现。

从目前公开的纪检干部腐败案例看，腐败行为主要表现在两方面，一是在监督执纪中以案谋私外泄信息；二是利用职务影响力为商人和官员牵线搭桥、帮助其亲友在工程项目中谋利等。

专题片《打铁还需自身硬》中，中央纪委第六纪检监察室原副局级纪律检查员罗凯在落马后称，纪委的工作有一个特点，各个部门它都能联系到，面宽，又是个监督单位，因此“见官大三级”。魏健案中，他作为厅局级干部，直接给省部级干部打电话，提及请托事项，利用的就是中央纪委干部的职务影响力。

反腐学者、北京航空航天大学公共管理学院教授任建明称，这些案例暴露中央纪委内部也存在权力配置集中的现象，比如接到线索后如何处置、处置到什么程度，纪检监察室可以决定，各纪检监察室长期对口联系一些片区容易滋生腐败等。

中央纪委进行的内部改革，就是对线索收集处置流程作出规定，设置案件监督管理室、纪检监察干部监督室等，这些都是设置内部制约机制，加强内控。

2017年1月8日，中央纪委七次全會审议通过《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》。规则明确请示报告、线索处置、初步核实、立案审查等工作规程；规定执纪审查的审批权限等，加强对监督执纪工作的管理和监督。

监察改革是破题契机

反腐观察者认为，以上这些内控机制的完善，也将应用到即将成立的监察委。

国家监察体制改革在进行中。2017年1月6日，中央纪委书记王岐山在中央纪委七次全会上称，抓紧筹备组建国家监察委员会，编制“三定”规定，为十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员，做好组织机构、干部人事、法律法规准备。全国人大常委会根据党中央决策已经作出改革试点有关决定，试点地区要整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，先完成检察机关相关部门的转隶，确保今年3月底完成省级监察委员会组建工作，6月底完成市、县两级监察委员会组建工作。

刚召开的北京市人代会、山西省和浙江省人代会已选举出北京市监察委员会主任和两省省级监察委主任。

国家监察委将实现对公职人员监察全覆盖，可以采取讯问、查询、留置等12项措施。监察委在未来反腐中被赋予更多权限，但如何对监察委监督是关键。目前公开的信息对此表述比较笼统，称监察委对本级人大及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。

任建明建议，对监察委的监督应有一套具体、精细的设计。在外部监督中，将人大的监督具体化，在人大设置专门的委员会组成专门的、经常性的监督，受理对监察委人员的举报，并由专门的人员负责调查。比如，可借鉴香港廉政公署的经验，设置独立的咨询委员会等对廉署实施监督；其次，监察委只拥有调查权，对腐败犯罪的起诉和审判权继续保留在检察院的公诉机关和法院；第三，加强社会监督和舆论监督，应使其有获取信息的渠道，以发挥监督作用；另外，应在国家监察委内部设置明确的内部监督和内控机制。“唯有如此，才能使反腐败机构成为廉洁的模范，保障其担当反腐大任。”

在监察体制改革中，监察委将和纪委合署办公。监察委对本级人大及其常委会负责，而根据中共章程规定，纪委由党的代表大会选举产生并对其负责，两者该如何衔接？

对此，任建明称，对监委会的外部监督设计能否有效，取决于能否有效设计对纪委的外部监督。目前对纪委的外部监督比较模糊，还是要回到党内监督上，如何落实《中国共产党党内监督条例》，及党委（党组）在党内监督中负主体责任，党代表大会对纪委的监督怎么实体化和具体化，都需要具体设计。

郭文亮认为，只有建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构与运行机制，通过权威的顶层设计明确规定党代会和党委会对纪委的监督制约主体地位和责任，才能真正解决谁来监督监督者的问题。

郭文亮具体建议党代会实体化，设置自己的常设机构，目前党代会五年开一次，一次会期仅几天，同时，应落实好《中国共产党问责条例》。

该条例于去年7月起施行，旨在推进全面从严治党、解决没有人负责的问题。“现在问责刚刚开始，比如最近在对民政部的巡视中，发现派驻民政部纪检组原负责人曲淑辉因发现问题不报告不处置，受到责任追究。”