撸起袖子补生态环境短板

◎周宏春

撸起袖子补生态环境短板

◎周宏春

生态良好是全面小康社会的指标之一，环境污染严重的现实却与生态良好的预期目标相去甚远，补生态环境短板，任务艰巨，却是提高经济发展质量和效益的必然要求。由人口众多等基本国情和发展阶段基本特征决定，资源环境成为我国经济社会发展的硬约束；补生态环境短板任务艰巨，需要我们撸起袖子加油干。本文就生态环境质量的改善进展、补生态环境短板的重要性、思路和原则、重点任务和制度安排等进行讨论。

一、近年来我国的生态环境质量已有较大改观

生态环境问题是人类现代化进程中面临的一项重大挑战；优美的环境是人类的福祉，是美丽中国的重要内容，是中国梦的必然体现。党中央、国务院高度重视生态文明建设和环境保护工作。十八大以来，习近平总书记提出了一系列环境保护的新理念新思想新战略。李克强总理在今年政府工作报告中强调，要坚决打好蓝天保卫战。环境保护部按照党中央、国务院的决策部署，全力以赴地落实环境保护工作任务，近年来的环境质量改善呈现良好势头。

1．完善法规并加大执法力度

近两年来，我国生态文明建设和环境保护扎实推进，配套法规日趋完善，执法力度不断加大，宣传培训全面展开，并取得了积极进展，全社会环境守法态势正在形成。

第一，依法落实地方政府的环保责任，这是环保执法的重中之重。环保法总则第六条规定，地方各级人民政府应对本行政区域的环境质量负责。国家推进了三项环保工作：一是开展中央环保督察，落实党政同责和“一岗双责”，将环保工作上溯到发展和建设部门，形成各部门齐抓共管的局面。2016年，地方各省环保部门对205个市（区、县）政府开展了督查。二是对环境问题突出的33个市（县）政府进行公开约谈，通过揭短露丑起警示作用，形成高压态势。三是对工作任务不落实、问题突出的5个市县实施了环评的区域限批。

第二，推动法律法规制修订。2016年，核安全法和水污染防治法修订已经全国人大常委会一审，还启动了土壤污染防治法起草及一些条例的制修定。2016年5月28日，国务院印发《土壤污染防治行动计划》，基本思路是预防为主，保护优先，风险管控。换句话说，“土十条”强调了一是预防，二是风险管控，三是安全利用的“2233”工作部署。第一个“2”是两大基础。一是摸清家底，开展土壤污染详查。有关部门公布的土壤污染超标率，不代表土壤污染分布和状况。二是建立健全法规标准体系。全国人大已把土壤污染防治法列入了立法计划。第二个“2”是两大重点，一是农用地分类管理，二是建设用地准入管理。环保部发布了污染地块环境管理办法，明确了监管对象和各方责任，以加强全过程管理。三个3分别为，第一个“3”是三大任务，对未污染、正受污染和已污染的土壤实施防治和风险管控措施。第二个“3”是三大保障，加大科技研发力度、发挥政府主导作用和强化目标考核。第三个3是，建起了12个部门的联动机制，形成国家各部门和地方各省的工作方案。

第三，制定配套规章文件。环保部单独或会同有关部门出台配套文件35件，包括司法解释，为环保执法提供了法律依据和规范。出台《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》，把企业守法和企业信用结合起来。推动企业信息公开，按季度向社会公布严重超标的国家重点监控企业名单，让老百姓了解企业环境表现。加强对高架源，即烟囱高度超过45米的排放源监控；京津冀及传输通道上共有1239家、2370个高架源。通过信息公开和查处，高架源的超标率从2016年年初的31%下降到年底的3.8%，取得明显效果。

第四，从严查处企业的环境违法行为。《环保法》规定了对企业的处罚，一个是查封扣押，一个是停产限产，一个是按日连续处罚。2016年，这几类处罚分别为：查封扣押9976件，停产限产5673件，按日连续处罚1017件，分别比2015年增长138%、83%和42%。2016年，各级环保部门下达行政处罚决定12.4万余份，罚款66.3亿元。环境保护部挂牌督办27起重点环境违法案件，组织查处取缔“十小”企业2465家。从严查处成为遏制企业环境违法的重要手段。

第五，提高环境监管执法能力。一是推动环境监察执法和垂直管理体制改革，依法赋予环境执法机构实施现场检查行政处罚和行政强制的手段和条件，将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，解决了执法着装、用车和设备问题。二是能力建设。开展了为期三个月的全国环境执法大练兵，并推动执法的标准化建设工作。三是加强公安机关打击环境污染犯罪专业力量建设。公安部印发了《公安环境安全保卫部门装备配备标准（试行）》，推动各地环境污染犯罪侦查队伍建设和业务建设。北京、陕西等9省市也组建了环境警察队伍。

第六，更好运用刑事和民事等手段。环保部配合高法、高检出台《关于办理环境污染刑事案件适用法律问题若干问题的解释》，联合公安部、高检制定实施了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，改变了过去行政执法与刑事证据接不上的弊端。2016年，全国移送涉嫌环境污染犯罪案件6064件，比2015年增长37%。联合公安部组织开展全国打击涉危险废物的违法犯罪专项行动，共检查涉危险废物单位46397家，立案查处1539件，移送公安部门330件。

2．实施“共抓大保护”的长江经济带发展战略。

习近平总书记明确指出，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，共抓大保护，不搞大开发，不仅体现了党和国家对长江经济带生态环境保护的高度重视和严格要求，更蕴含了对长江经济带的绿色发展、生态文明建设的殷切期盼。环保部会同有关部门和11个省市，积极推动长江经济带的生态环境保护工作，开展了四个方面的工作。

第一，加强规划统筹，推动大保护战略。会同发改委、水利部共同编制《长江经济带生态环境保护规划》，制定了《2016-2017年长江经济带生态环境保护行动计划》，部署11个方面的工作措施，并加以推动落实。

第二，划定生态保护红线，把长江经济带重点生态功能区纳入生态保护红线。江苏等六个省市制定或实施了生态保护红线方案。强化战略规划环评，完成规划环评审批22项，避开环境敏感目标72个，减少规划岸线210公里，缩减围填海380多平方公里，对于不符合环保要求的4个项目不予审批，涉及投资220亿元。

第三，严厉打击环境违法行为。核心问题是解决长江的饮用水安全。2016年，环保部组织开展了专项行动，推动126个地级以上城市，完成全部319个集中式饮用水源保护区的划定，共发现六大类399个问题。对这些问题实行一个水源地一套整治方案，一抓到底。

第四，加强环境污染治理。依据《水十条》确定的943个国家考核断面及水质目标，层层进行分解。建设了52个省级断面水质自动站，对126个省界断面开展联合监测。划定了3.2万个禁养区，关闭搬迁16万个养殖场，黑臭水体一共排查了885条，在长江沿线完成和正在治理421条。281家省级以上的工业聚集区全部建成了污水处理设施。

长江经济带生态建设和环境保护工作取得明显进展。2016年，沿江11省市I到III类的水质断面比例为75.2%，提高了2.8个百分点。劣V类水质断面下降2.9个百分点。

3．积极推动公众参与，满足公众环境诉求

第一，强化制度保障。作为新环保法的配套措施，2015年环保部出台了《环境保护公众参与办法》，并对各地落实情况进行检查指导，还在全国建立了公众参与的示范试点。环境影响评价公众参与暂行办法正在修订中；试图通过明确建设单位的主体责任，优化公众的参与程序和方式，同步公开环评报告书和公众参与情况，严厉处罚建设单位公众参与弄虚作假等行为措施，以优化和规范建设项目的公众参与。

第二，加强环境宣传教育。环保部和中宣部、中央文明办等单位共同制定出台了《关于全国环境宣传教育工作纲要（2016-2020）》，对“十三五”工作做出整体安排，以调动社会各界参与环境保护的积极性。积极利用媒体平台，特别是新媒体大力宣传环保信息、工作举措和进展，包括“六五环境日”，中国生态文明奖、绿色中国年度人物评选等，激励更多的人参与到环保工作当中来。

第三，推动信息公开。环境保护部大力推动大气、水环境质量的信息公开；重点是推动排污企业的信息，推动环境影响评价，监管部门的环境信息，把政府和企业信息均放在阳光下接受公众的监督。畅通公众表达意愿的渠道。2016年10月，12369环保举报平台在全国上线使用，全国各省级环保部门、各地市级和各区县可以直接登录和对接，在同一个平台上举报受理。此外，设置了一些污水处理厂、垃圾处理厂（场）作为环境教育基地，使公众增强环境保护知识，提高环保意识。

第四，引导和支持非政府组织（NGO）健康有序地参加环保工作。建立了环保社会组织数据库，收录了708家NGO的情况，向近百家环保社会组织赠阅各种期刊和宣传资料。开展重点环保组织负责人的座谈培训，加强与环保社会组织的沟通，近百家环保组织130多人参加培训活动。通过一些项目资助或政府购买服务，支持公益组织开展相关环保活动，凝聚社会力量，最大限度地形成污染治理和保护环境的合力。使环保教育进学校、进社区，推行环境公益诉讼，去年共有40多件的公益诉讼案件。

4．环境质量有所改善，但面临的挑战仍不可忽视

近年来，我国的环境质量有所改善，从改善速度到改善程度都是难能可贵的，因为与发达国家不同，环境质量改善是分阶段取得的，而我国的环境质量改善是在产业结构偏重，能源结构以煤炭、化石燃料为主，生活方式不够绿色，汽车保有量迅速增长，单位面积上的人类活动强度极高的情况下取得的。

以空气质量改善为例。2016年，京津冀、长三角、珠三角等三个重点控制PM2.5的地区，平均浓度分别为71微克/立方米、46微克/立方米、32微克/立方米，比2013年分别下降了33.0%、31.3%、31.9%。74个重点城市的PM2.5平均浓度是50微克/立方米，比2013年下降30.6%。北京市PM2.5平均浓度为73微克/立方米，比2013年下降18%。且优良天数所占比例在上升，重污染天气发生的频次在明显降低。空气质量改善明显的是广东，连续两年年均浓度整体达标。

另一方面，冬季取暖期的大气污染依然严重。2016年，京津冀、长三角、珠三角三个重点地区和74个城市取暖季PM2.5平均浓度分别为122、61、47、76微克/立方米，与2013年相比分别下降了9.6%、36.5%、26.6%和20.8%。京津冀乃至全国的大气污染严重有主客观两方面的原因。2016年入冬后，全球出现普遍的气候异常，污染物扩散条件极为不利，从印度、伊朗等中东国家，到韩国等东亚国家，到英国、法国、德国等欧洲国家，都出现了严重的空气污染。2016年冬天，中国北方是暖冬，冷空气活动不活跃、强度弱，风速小，温度明显偏高，不利于污染物扩散，这也是我国大气污染治理的难点和弱点。

具体而言，我国环境保护面临的挑战主要有四个方面。

一是部分地方党委政府及有关部门环境保护的职责落实不到位，传导效果不佳。一些地方政府对环境保护法落实任务的分工不明确，而且越到基层越衰减。环保法规定的部门职责只有一半在环保部门手里，大气污染防治法中，环保部门的职责只占三分之一。

二是制度不健全，缺乏刚性约束手段。如一些规定操作层面上很难执行。例如，按日计罚。法律规定企业违法排污拒不改正的才能启动按日计罚。又如未批先建。虽然法律规定了责令停止建设、恢复原状等措施，但监管部门缺乏授权，难以及时制止此类违法行为；未批先建可予拘留，但违法建成并已投产的项目责任人，却不在拘留的适用范围。

三是企业环保的责任落实仍然不够，各种违法行为屡禁不止，偷排偷放时有发生。

四是环境执法能力不足。一些地区特别是在区县级环境监管人员严重不足，装备老化等问题十分突出，很难适应目前日益繁重的监管任务。

所有这些，均需要通过深化改革，以制度保障环境质量的改善。

二、补生态环境短板是全面建成小康社会的必然要求

1．补生态环境短板是供给侧改革的重要内容。

生态环境是生产要素。由于生产方式粗放、产业结构不合理、市场机制缺位，比价关系扭曲及地方政府的发展冲动，一些地方环境污染严重，引起公众强烈反响。另一方面，生态环境状况、有无排放指标等成为企业投资的考虑因素，生态环境已成为投资与经营必需高度重视的因素。我国城镇居民购买口罩、空气净化器等以爱护身体，揭示了清洁空气的稀缺性，以及稀缺物品有价的道理。推进供给侧改革的目的，就是要调整供给结构以满足不断变化着的需求。从需求侧角度看，投资、消费、出口是关注重点；而从供给侧角度看，土地、劳动力、资本和管理等是生产要素；技术创新、制度创新是提高劳动生产力的重要途径。在生产函数公式中，土地包含了其上分布的河流湖泊、森林植被以及生态系统，也包含了地下分布的砂石、铁矿、能源等不可再生资源。换言之，生态环境属于供给侧改革的重要内容。

2．补生态环境短板是提高发展质量和效益的应有之义。

我国生态环境形势严峻，是发展质量不高的表现。大气、水、土壤污染严重，供暖期雾霾天气频发，沙漠化、水土流失等生态系统退化，既有自然禀赋方面的原因，也是粗放发展的直接结果。我国资源禀赋并不优越，时空分布不均，利用效率低下，人口和经济分布在“胡焕庸线”东南侧，这些因素交织在一起，不仅加剧了资源约束，还增加了污染物排放。煤烟型污染与臭氧、PM2.5、挥发性有机物等新老环境问题并存，城市黑臭水体大量存在，虽然很差的水占比在下降，但好水比重也在减少；生产与生活、城市与农村、工业与交通污染相互交织。我国进入了环境风险的高发期，福建漳州古雷石化项目爆炸、天津港“8·12”特别重大火灾爆炸等事故相继发生，表明追求发展不顾环境的影响开始显现，一些地方还诱发了群体性事件。提高发展的质量和效益，迫切需要将生态环境保护作为投资重点，将节能、总量减排和污染治理培育成为新的经济增长点。

3．补生态环境短板是全面建成小康社会的根本要求。

“小康不小康，关键看老乡；小康全面不全面，生态环境是关键”。“生产发展、生活富裕、生态良好”是全面小康社会的目标；实现这一目标绝不能掉以轻心。新常态下我国经济增速由高速转向中高速，结构优化、绿色转型有利于降低单位产值的资源消耗和污染物排放强度，加快经济发展与资源环境的“脱钩”。另一方面，区域环境状况分化明显，部分东部地区环境质量在好转；西部是生态屏障和“水塔”，生态系统却十分脆弱，监管能力弱，压力大。我国工业化、城镇化的历史任务尚未完成，资源消耗和污染物排放总量仍将处于高位，实现生态良好的目标任务尤为艰巨。我国城镇人均生活能耗是农村人均的1.54倍；城镇化率提高1个百分点，将增加1200万吨生活垃圾和11.5亿吨生活污水。如果继续走粗放发展的城镇化道路，资源约束和环境污染矛盾将更加尖锐。因此，必须在发展中保护，在保护中发展，补生态环境短板，让天蓝地绿水清成为常态，这也是全面建成小康社会的关键。

4．补生态环境短板是供给侧改革成功与否的重要标志。

我国现阶段的生态环境问题，实质是供给侧的问题。供给创造需求，但忽略了生态环境与资源供给的有限性，供给与需求错配，必然导致产业、产品和技术的全面过剩。我国钢铁、水泥、建材、电解铝等行业产能利用率下降到70%以下；奢侈型和浪费型消费部分带动了经济的粗放发展和经营的过度竞争。一个粗放产业一旦形成，需要另一个同等粗放甚至更为粗放的产业配套；供给侧的粗放效应逐步放大形成了路径“依赖”和技术“锁定”。当需求变化后，供给结构很难在短期内自行调整到位，不可避免地带来供给侧效率的整体下滑，产能过剩是必然结果，新兴产业也概莫能外。相对于有限的国内外需求规模和需求增长速度，供给侧的过度扩张势必带来生态环境的巨大压力。提高全要素生产率的基本途径是推进制度变革、结构优化和要素升级。因此，补生态环境短板，成为供给侧改革成功与否的重要标志。

5．补生态环境短板是实现可持续发展的必然选择。

经济发展、社会发展和资源环境是可持续发展的三大支柱。可持续发展强调资源使用上的公平性，不以牺牲生态环境为代价去换取当前的发展，不以今天的发展损害明天的发展。我国资源环境形势严峻的根源在于缺少科学合理和规范刚性的制度安排，一些地方和部门重经济发展、轻环境保护，追求短期利益，重视“形象工程”，抓经济手硬、抓环保手软。破解不协调、不可持续难题，必须考虑资源环境的承载能力，兼顾当代人和后代人、全局利益和局部利益、长期愿景与短期安排，必须使经济活动更有效，单位经济增长消耗的能源和原材料更少，实现废物的最小化、资源化和无害化，对动物栖息地的破坏更少，走一条人口、经济、社会、资源环境相协调的发展道路。补齐生态环境短板，是建设节约资源型环境友好型社会、实现经济社会可持续发展的必然要求。

三、补生态环境短板的总体思考和原则

1．总体思考。

应梳理绿色发展的思路，明确方向，突出重点，形成长效机制。以改善生态环境质量为核心，实现以最小的资源环境代价发展经济、以最小的经济成本保护环境的目标；将生态文明建设融入“五位一体”战略布局，放在重要位置，形成在经济高速发展时多用环境措施“踩刹车”、在经济下行时多还污染“旧账”的管理思路；以完善制度为主线，实现气、水、土等环境要素分工管理，并加强集成、形成协同效应，从噪声、垃圾等局部性环境问题拓展到流域性、区域性和全球性环境，形成环境质量管理为核心，规划环评、排污许可证管理、监督执行的管理格局；以产业化治理为抓手，使结构减排、技术减排、工程减排和管理减排相协调；以社会化治理为改革方向，形成政府导向、企业主体、公众参与的长效机制。从战略全局出发，谋划重点任务，以提高管理效能、提供环境公共基本服务为出发点和落脚点，使青山常在、绿水长流，满足居民对宜居环境的新期待。

2．基本原则。

污染治理问题导向。以往“老板发财、群众受害、政府买单”的现象，暴露的是环境权益不平等。因此，必须加大治理力度，解决群众反映强烈、影响健康的突出问题，使环境治理成效与居民感受更贴近，让群众有明显的获得感，让群众公平享受发展成果而不是承担治理污染的额外成本。

质量改善目标导向。昔日“说起来重要、干起来不要”，显现的是将“发展是硬道理”扭曲为“GDP是硬道理”的偏执。在制定环境目标指标时，不仅要考虑公众诉求，还要考虑经济社会可承受程度，以及人口分布、产业布局、能源结构等实际，清晰的环境目标指标才能可行可达，群众直接感受到天变蓝、水变清、地变绿，人居环境更美好。

统计考核绩效导向。过去，“干得好不如说得好，说得好不如忽悠得好”，显示的是行政手段的“惯性”和地方政府部门的“懒政”。因此，应以资源消耗、环境损害和生态效益等指标，评价结构优化、产业准入、淘汰落后及地方党委政府的环境绩效，把生态环境保护作为经济转型升级的内在动力，探索形成绿色循环低碳发展新模式。

资源配置系统集成。按照“山水林田湖是一个生命共同体”的整体性、系统性及内在规律，加强部门协调，改变“九龙治水”模式；推动多规合一，推动环境治理的资源集成，形成能源-环境-气候变化应对的一体化，提高经济发展与环境保护的协调性，降低生态环境保护成本，实现经济社会发展与资源环境的良性循环。

政府市场两手发力。发挥政府在规划、政策、法规和标准等方面的作用，推动地方党委政府履行生态环境保护职责。形成有效的激励约束机制，弥补生态环境的“市场失灵”。加大执法力度，提高违法成本。发挥市场配置资源的决定性作用，发挥企业、公众和第三方的作用，提高污染治理的科学性、针对性和经济性，以免行政成本过高。

四、补生态环境短板的重点任务和制度保障

要顺应国际绿色发展潮流，从源头入手，划定生产、生活和生态空间，解决生态产品供给不足问题；完善政策法规，强化标准引导，探索环境行政执法与刑事司法的有效衔接，实现人与自然的和谐发展，早日迈进生态文明新时代。

1．突出治理重点，切实改善生态环境质量。

以绿色发展为引领，在注重供给侧结构性改革的同时，着力解决经济发展与环境保护不平衡、不协调、不可持续问题。以解决供暖期雾霾污染严重、城市水体黑臭和饮用水不安全以及土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；划定生态保护红线，依次解决噪声、垃圾围城、城市水体黑臭等局部性环境污染问题，雾霾、酸雨、水体富营养化、海洋污染、物种减少等流域性、区域性环境问题，以及气候变化等全球性环境问题。统筹结构优化、总量减排、达标排放、污染治理、生态修复等重点任务，优化解决方案，降低单位GDP的污染物减排强度，防控生态环境风险。

利用市场机制解决环境污染问题，本质是提高资金利用效率。由于多方面原因，我国早期实行的“谁污染谁治理”政策没有收到预期效果，一些地方甚至出现“光污染不治理”情形。实行“污染者付费原则”，可以更好地发挥市场作用，收到专业化和规模化治理污染效果。补生态环境短板，可以创造更多的投资需求。加强顶层设计，推动战略环评和规划环评落地，推进第三方治理，将环境污染、生态失衡、资源过度使用等纳入生产成本，排污收费水平不应低于社会治污成本，不仅让“第三方”能保本微利，也能改变“老板获得额外利润、社会承担治污成本”的不合理状况。鼓励社会资本进入生态环境领域，解决无序开发、无度开发、分散开发带来的生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。不仅要加快环保设施建设，更要优化能源结构，加大煤炭清洁利用设施建设投资。多措并举，加快节能减排降污降碳，实现生态环境质量改善的目标。

2．优化供给结构，促进生产生活各环节绿色化。

优化供给侧结构，不仅需要做减法、去产能，也需要做加法，鼓励节能环保产业、新能源可再生能源产业、生态环境保护等战略性新兴产业的发展。大力发展绿色产业，改变总供给与总需求不匹配、不平衡的问题。以资源集约利用和环境友好为导向，采用先进适用的节能低碳环保技术改造传统产业，加快发展节能环保低碳产业，推动建立绿色循环低碳产业发展体系。引入绿色供应链管理理念，通过清洁生产和全生命周期评价，推进资源开发、产品生产、流通、消费乃至最终处置的各环节和全过程绿色化。

“绿水青山就是金山银山”和绿色发展理念，是对现有工业化、城镇化和农业现代化模式的超越和扬弃，可以改变“经济腿长、环境腿短”的状况，引导企业采取绿色生产方式，使绿色产业发展成为经济持续增长的动力。只有把生态环境优势转化成发展优势，绿水青山才能不断转变为金山银山。生态产品供应理应得到收益。应完善对重点生态功能区的生态补偿政策，并通过中央和地方间、地区间的财政转移支付来实现。对生态产品受益明确的地方，应按照“谁受益谁补偿”的原则，推动地区之间的生态补偿；开展不同行业、河流上下游、流域之间的生态补偿试点，积累经验再行推广。只有让保护生态环境、提供生态产品的地区和个人不吃亏、有收益，我国的生态环境才能得到保护，生态环境质量也才能得到改善。围绕供给侧改革的去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务，形成绿色生产方式和消费模式，以环境质量的根本改善支撑供给侧改革目标的达成。

3．增加制度供应，倒逼供给侧结构优化升级。

环境绩效和社会行为是制度安排的结果。党中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》等，以及《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《环境保护法》、《大气污染防治法》等的修订实施，环境保护督察、党政领导干部生态环境损害责任追究等六份配套文件相继实施，是当前和今后一个时期生态文明建设的顶层设计图和路线图，迫切需要细化为具体的施工图，并以制度形式固定下来。

加强基础性能力建设。建立环境监测、污染源监控、信息公开等统一平台，提高生态环境大数据系统的建设和应用水平；推进规划环评，建立全国环评监管平台，所有环评文件均须上传到这个平台并公开发布，从源头避免污染产生，强化约束力。推动资源环境领域科技创新，加强污染治理、生态修复等绿色技术的推广应用。建立横向到边、纵向到底的监管体系，以及执法严明、多方参与的环境治理体系，解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致等问题。

发挥环评的“源头预防”作用。加强战略和规划环评，划定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单，并用之强化对国土空间开发的强约束。对项目环评要定准规则：明确排放污染物的项目可以排放的强度、总量以及环境风险的防范措施。加大事中事后监管，利用大数据对环评进行监管。重视与排污许可证制度的有机衔接。可以将环评要求的每一项环保措施落实在排污许可证上，作为企业投产运行和环境执法的依据。通过事中事后监管，切实发挥环评的预防作用。

形成环境“倒逼”机制。加快环境标准制修订步伐，将环境标准和“生态红线”作为新增产业准入、高能耗重污染产业淘汰的“标尺”，形成国家标准是“底线”、地方标准高于国家标准、企业标准高于地方标准的标准体系。国家标准应起淘汰落后的“切尾巴”作用，企业标准逐步发挥行业的“领跑者”作用，并不断升级为地方标准乃至国家标准。

推进排污许可制度“一证到底”。企业或组织为社会提供必需的产品或服务，可以免费或付费获得排污权（排污许可证由各级政府发放，没有生产或服务没有排污权）。随着经济发展水平的提高获得排污许可证的费用会增加，毕竟经济发展水平低的地方环境容量大，拿出资金保护环境的空间也小。在经济发展到一定水平后，生态环境成为稀缺资源；稀缺资源的价值会逐步得到显现，企业和公众也有了付费能力。企业排放量小于排放许可的剩余部分可以出售，不足部分应当购买，从而产生了排污权交易市场。如果没有排放许可就排放属于偷排；偷排应当受到惩罚，严重者应当受到法律制裁，这在《环境保护法》中已明确规定。

4．完善治理体系，形成绿色发展的长效机制。

政府应创造一个“公正公平公开”的市场环境。提高政府环境决策和管理系统化、科学化、智能化、精细化、法治化水平，保障公众享有基本环境服务。把“党政同责”、“一岗双责”落实到位，牵住党委政府对环境质量负责这个“牛鼻子”，并加以督促和考核。应将突发事件、“邻避运动”、群众上访等的变化纳入对环境保护主管部门的评价考核。实行统一规划、联合监测、信息共享、联动应急，推进区域联防联控、流域共治；简政放权要考虑基层能否接得住、管得了，以免出现“无人问事、集体不作为”的局面。

打破部门分割和行业壁垒，推动跨部门协同合作，让环境保护目标融入社会经济发展规划。不仅要“多规合一”，环境保护规划也要与发改委、工信、交通、住建、水务、农委等委办局加强沟通，实现从末端治理向源头治理的转变。推动部门、行业、群体、系统间的数据信息共享、业务协同和智能服务，解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题，为推进绿色发展、建设美丽中国提供持久动力。

加强环境保护教育，提高公众参与环境保护的能力和水平；发挥公众参与和监督作用，提高事中事后监管水平。健全环境信息公开制度，促进公众监督企业的环境行为，让每个人都成为保护环境的参与者、建设者、监督者。推进绿色消费革命，引导公众向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式转变，形成节约资源、保护环境的社会风尚。

从我做起，从现在做起，只要大家共同努力，就会更好、更快地建成天蓝、水清、地净的美丽中国。

（责任编辑 张亮）

● 周宏春，国务院发展研究中心研究员。