政府购买公共体育服务的困境与治理——基于制度供给的视角

□向复琴（西华师范大学四川南充637000）

政府购买公共体育服务的困境与治理
——基于制度供给的视角

□向复琴（西华师范大学四川南充637000）

以政府购买公共体育服务的困境为研究对象，从制度供给的视角，通过实践面向的分析，讨论我国政府购买公共体育服务中的现实困境，包括制度供给的脆弱性、有效性问题和动机问题，指出制度合法性不足为政府购买公共体育服务制度供给困境产生的根源。提出立法为先：由脆弱制度到法制保障；多方互动：营造制度供给的合法性社会环境的治理手段。

政府购买制度供给困境根源治理

前言

随着政府职能的转变，公共服务从政府固有职能中剥离，生产者和提供者相分离已成国际性态势。我国政府购买公共服务作为供给分离方式的其中之一，起源于二十世纪90年代的上海。继而，随着2015年1月4日《政府购买服务管理办法(暂行)》的应时出台，反映出了中央政府对地方政府购买服务改革探索的肯定，以及管理理念的更新与宏观政策的转向。购买公共体育服务作为我国政府购买公共服务的重要领域，随着购买公共服务的不断发展，也随之不断进步。然而不可否认的是我国政府购买在很大程度上还不成熟，政府购买作为一种供给手段的变革，要想在短时间内形成快速发展还存在着困境。因此本文根据E linor Ostrom的《公共事务治理之道Governing the C ommons》，以制度供给的视角分析政府购买公共体育服务实践中面临的困境，并提出我国政府购买公共体育服务过程中所面临制度供给困境的治理之道。

1、政府购买公共体育服务面临的困境

政府购买公共体育服务是指在现实条件的压力下，政府为更好的满足社会公众的体育需求，不得不改变原来低效率全包的供给方式，采用公私合作、合同承包等方式，与社会、市场合作进行公共体育服务建设。政府购买作为一种制度供给的革新，在实践过程中必然存在着不确定因素，这些不确定就造成政府购买的供给困境。供给困境在于公众对于新制度供给的怀疑而导致制度脆弱性、有效性问题和动机问题。结合长沙市政府购买游泳服务的实践案例，以此探析政府购买公共体育服务的制度供给困境、根源和治理路径，以期对我国政府购买公共体育服务提供一种新思路。

1.1、困境案例：长沙市政府向社会购买游泳服务（简称“购买游泳服务”）

长沙市政府根据《政府采购法》和《体育场馆管理条例》等文件，于2009年开始向社会购买游泳服务，开放时间为暑假实践每天的14:00-18:00，免费开放15家游泳馆，4家所属高校，2家所属政府部门，其余都属营利性质。在当时未对购买的服务做详细的标准制定，导致后来出现服务对象无法享受服务的现象。市政府与2010年完善政策制度，并以各种优惠政策鼓励游泳场馆与其合作，游泳馆数增加至39家，包括营利与非营利场馆，并对购买的服务做出具体要求。在服务被享受的过程中，有记者采访到营利性游泳场馆运用时间段人数集中的变通政策，拒绝服务。因为合作对象性质的多样化，政府采取的活性手段购买部分场馆的使用权利。根据人均面积2.5平方米限定游泳馆人数，政府购买的游泳服务从最开始2009年的15家游泳馆逐年增加至2015年42家，16年改变了购买内容，游泳场馆降至24家，增加了其他项目培训37家，为更好的为中小学生的体质服务。各定点游泳场馆要根据《湖南省公共游泳场所管理办法》规定，制订各项安全管理制度和应急预案，按要求配备安全救生人员，核定游泳人数，确保开放的游泳场馆水质、空气符合国家标准，相关设施设备完善。2014年出现网络预约方式，但是在实行过程中，在当地政府的采购网信息分享栏可以看到，所有的参与消费主体是以长沙市中小学生为主，他们以就近的方式享受服务，但以望城区、浏阳市、长沙县等地区的实践方式不同，当地学生要享受政府购买的游泳服务要遵从当地具体的政府通知。

为什么我们对政府购买的大量运行如此抱有信心？从“购买游泳服务”看出，政府购买公共体育服务作为新制度的供给还存在困境。

1.2、制度供给困境

（1）脆弱性问题。

“购买游泳服务”是以《政府采购法》为总依据，根据《公共体育文化设施条例》和《湖南省公共游泳场所管理办法》等条文购买公共游泳服务。而关于政府向社会组织购买游泳服务的政策，缺乏一致性的可靠法律文件，从而政府购买未形成体系化。国内目前还没有形成专门关于政府购买公共服务的全面性法律，使各级地方政府在开展政府购买的实践过程中缺乏法律依据。2003年的《中华人民共和国政府采购法》是唯一一部国家层面的法规。有些地方政府从本地区实际情况出发，自行制定、颁布了相关指导性意见、实施以及考核评估办法，但这些行政法规或条例往往在可操作性和科学合理性方面有所欠缺，效力低而且随意性较大。

（2）有效性问题。

购买游泳服务中，呈现出供给内容的单一化，供给非均衡性的问题。不可否认，游泳服务在暑假确实为中小学生身体锻炼所需要，但中小学生身体锻炼的手段并不仅仅只有通过游泳获得，在服务内容的选择上较为单一，直至16年才正式开放其他体育服务。在参与人群中，参与对象是长沙城区的中小学生，参与主体单一化，但望城区、浏阳市、长沙县等地区的服务权利与长沙市其他市区参与主体所享受的权利却不相同，体现出非均等化。这种在供给内容、主体、区域等当面的不均衡会影响政府购买制度供给的有效性。

（3）动机问题。

政府购买制度所提供的物品是集体物品，理性人寻求的是免费的服务或是尽可能的利益诉求，这种经济理性在实践中，存在着导致制度供给失败的可能性。在购买游泳服务中，政府作为购买者的出发点是为了提供更好的游泳服务，游泳馆的消费者包括中小学生、学生家长以及自费游泳者，消费者的参与动机是如何“舒适”的享受游泳服务，游泳场馆的性质决定游泳馆的立足点是尽可能的吸引人群消费，但不包括中小学生免费的消费者，由此出现了拒绝服务的现象。

2、政府购买公共体育服务困境根源及治理手段

2.1、政府购买公共体育服务制度供给困境的根源

人们对于制度的关心，使得政府购买制度供给的困境根源显现，针对困境的研究分析，认为政府购买是基于理性行为的选择，而根源在于制度的政府购买公共体育服务的合法性不足。

我们传统的观念模式是：政府从事公共工作，企业从事私人部门的工作，慈善的非营利机构则填充二者间的空白，各人自扫门前雪。而政府购买公共体育服务作为政府固有职能（inherently government functions）的剥离，与传统观念相背离，在很大程度上会造成合法性的流失。值得我们注意的是，目前的政府购买只是基于政府自上而下的改革，并不是基于公民自下而上的诉求。面对日益突出的公共体育服务的矛盾，政府不得不被迫改变供给方式，这使得政府购买具有相当程度的自上而下的权威，权威虽好，也存在着弊端：政府购买是应政府之需，而不是公众之需。总的来说我国的政府购买呈现出上下脱节的局面，政府购买并不具有“众所周知”的合法性。

2.2、政府购买公共体育服务制度供给困境的治理手段

《体育发展“十三五”规划》提出“全面提升体育治理体系与治理能力现代化水平”为我们解决政府购买公共体育服务的困境找到了理论依据。治理意味着多方互动，我国政府购买公共体育服务中对于制度供给的治理要做到：

（1）立法为先：由制度脆弱到法制保障。

治理的权威工具主要表现形式是法律，政府购买的合法性不足导致制度的脆弱性显现。David B eetham将合法性分为三个维度：合法、共同价值观、同意。首先，立法，立法是公共意志的表达。美国的政府购买最开始就以立法形式确定合法性。我国政府购买需要以法律形式自上而下的向公众阐述合法性，并对实行法制化的治理，法制化的治理要围绕整个购买周期。购买周期包括：购买合法性→购买开始之前对购买内容和评价标准的硬性规定→购买期间各个实行步骤的法律监督→后期服务监督与评价→下一次的政府购买。美国以《联邦政府采办法案》和《联邦政府采购条例》为主，专门性的采购法规以及与其直接或间接相关的法律法规有500余部，相关条款4000余个，涉及政府购买公共服务的组织管理、购买程序等环节。再次，以公共利益为导向的共享价值观，政府购买必须和社会公共价值相一致，只有直接从价值中产生出来的法律才能被认为是合法的。最后，多数人同意。运用法律手段保证参与者的知情权，促进公平决策，得到支持。

（2）多方互动：营造制度供给的合法性社会环境。

政府购买公共体育服务不仅是自上而下的改革更应是自下而上的诉求，这是一个多方参与的过程，需要相互连接合作，形成政府购买社会认可的大环境。政府部门坚持以公共服务为导向，着重公共体育服务“公共性”的特点，注重公众参与、公私合作，公共选择和集体决策；社会组织以积极参与为导向，核心职责在于积极参与政府购买公共服务；社会公众以权利认知为导向，树立合理的公共体育服务消费观。根据国家实际情形，提出政府在国家层面上承认制度供给的合法性并加强基层宣传，营造社会公众“众所周知”的文化环境，实现制度脆弱性到法制保障，实行法制化的治理。

综上，政府在购买公共体育服务的实践中，治理成为新路径。尽管制度供给面还存在着困境，但困境是可以被治理的。治理并不是结果而是过程，以法律权威形式确立政府购买公共体育服务的合法性，颁布相关法律法规支撑政府购买体系，在购买过程中多方互动，强调政府与社会的合作，主体的共同参与，以期实现政府购买的良性发展。

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1006-8902-（2017）-08-ZQ

向复琴（1993-）,女,汉族,湖北恩施人,研究生,研究方向：体育教育训练。