义务教育均衡化发展改革的动因与路径

王 钢

(淮阴师范学院 研究生处, 江苏 淮安 223300)

义务教育均衡化建设政策是基于义务教育校际性、地区性发展滞后、教育资源分布不公平与不合理的现状而提出。为响应和执行国家推动义务教育优质均衡建设号召，各级地方政府根据国家教育法规、政策文件精神，结合各地实际情况纷纷研制颁布“义务教育学校标准化建设项目规划”“义务教育学校办学基本标准”等系列均衡化政策文件。通常在教育政策的实施过程中，教育政策会对教育实践产生较为直接性和导向性的影响结果，教育政策的目标达成度也较为明显。然而，基于义务教育权利平等的均衡化建设政策却在实践中频繁遭遇阻障，并且在解决义务教育差距问题过程中常常出现短期性、片面化的政策措施，这就需要对义务教育均衡化建设的政策供给侧进行改革，分析政策阻滞产生的动因并指出相应的变革路径。

1 义务教育均衡化发展政策

当今社会，义务教育无论对于个体还是社会发展都有着非凡的意义。一个国家的义务教育发展水平和质量直接决定了这个国家未来的劳动者素质和发展潜力，并间接影响到国家在国际竞争中能否占据优势和先发地位。新中国成立以来，尤其是改革开放近40年来，我国义务教育事业发展取得了令人瞩目的成就，国民整体教育水平迈上新的台阶，这离不开国家相关义务教育政策的贯彻推动。尽管如此，我国义务教育在其发展过程中仍然暴露出不少问题，有些甚至演变为严重的社会问题。其中，最受人们关注也是最为迫切的就是义务教育不平衡和不公平问题。这使得同一国家公民在受教育权利的享有上出现较大的差别，国民教育的发展成果并没有被均衡地分享。当前义务教育发展不均衡已经导致了较为严重的教育不公平，并通过文化资本的累积效应引发为新的社会不公正现象，造成社会成员群体之间的对立分化。

义务教育均衡发展是对教育公平、教育正义等教育政策基本价值的彰显与追求。公平与正义虽然通常作为政治哲学的概念范畴，但二者却是公共政策合法性的重要依据和前提。新世纪以来，教育公平和正义逐渐成为我国教育政策的价值基础和出发点，国家从政策层面愈发意识到只有在教育公平基础上，才能更好地追求效率和质量。教育公平不是牺牲一部分人的受教育权去满足另一部分人，不是将优质教育资源仅仅集中在部分人身上，而是让全体国民都能够享受到基本的教育保障和优质的教育资源[1]。

从国家层面来说，教育平等必然体现为公民入学机会和受教育条件的平等。国家应当确立一个相对统一的义务教育阶段学校办学标准，使一定区域内的每所中小学校都能拥有大体均衡的物资条件和师资队伍，从而在义务教育阶段形成一个相对公平的教育环境，实现义务教育的均衡发展与教育公平[2]。义务教育均衡化建设政策是解决当前义务教育发展差距的突破口和落脚点，其作为宏观教育与微观教育的政策联结点，代表义务教育发展的基本趋势，具有较强的现实紧迫性和可行性。在义务教育阶段构建一个较为完善的均衡化建设体系，是实现我国义务教育优质均衡发展目标的有效途径。

2 义务教育均衡化政策制约因素

我国义务教育发展的非均衡性问题由各种历史和现实因素共同产生，对当前义务教育均衡化建设政策带来相当阻滞作用，使得义务教育均衡化政策在一定程度上出现空转和失灵现象。非均衡发展的政策惯性使得我国义务教育整体上难以在短期内克服办学不平等。在新的时代背景下，这种非均衡发展不断暴露出愈发严重问题，如择校问题愈演愈烈，学校办学条件良莠不齐，教育质量差距明显拉大[3]。

2.1 重点学校教育政策取向

义务教育均衡化发展政策实施受到传统精英化教育政策的深刻影响，突出体现在从重点小学、重点中学一直到重点大学的重点学校政策。早在建国初期，为了更快更好地培养人才，国家实施了重点发展的宏观教育策略，在设备、经费、生源、师资等办学条件方面向重点建设学校倾斜，奠定了我国基础教育和高等教育阶段长期存在的重点学校政策。进入20世纪90年代之后，虽然重点学校政策已经不再出现在基础教育领域官方文件中，但是却又新生出重点学校的替换物——示范性学校。重点学校在今天是“名亡实存”，成为精英化教育政策的另一种表达形式，并对义务教育均衡化和标准化建设产生持久性影响。重点学校与示范性学校政策的提出有其特定的历史背景，这一政策现今虽然明文废止却实际大行其道，进一步加剧了重点学校与普通学校之间的差距和不平衡状态，也会成为义务教育均衡化建设的掣肘之力。

2.2 城市中心教育政策取向

我国义务阶段教育政策一直被框定在城乡二元体制下，教育政策出现明显的“城市中心”价值取向，进而造成不同地区尤其是城乡之间义务教育的失衡发展，对乡村地区义务教育学校建设产生不利影响。以城市为中心的教育政策与我国基本经济政策导向息息相关，城市作为国家和地方的政治经济与科学文化的中心，集中了现代化物质生产、技术和智力的优势，因此在教育上也使得城市学校获得资源优先享有权。在这种政策偏向下，国家对义务教育的经费投入主要用于城市地区学校建设，城乡学校实际执行不同的建设标准，进而导致城乡学校在义务教育初始阶段就出现发展差距不断加大的情况[4]。

2.3 县域统筹教育政策取向

我国义务教育阶段长期以来实行的是“以县为主”的教育管理政策，义务教育学校的发展目标、建设要求和具体措施主要取决于县域的经济和财政收支状况，不可避免地导致学校建设因地区差异而产生差距。我国作为最大的发展中国家，国土幅员辽阔，各个地区的经济社会发展不平衡，对于义务教育均衡化建设如果没有更高一级政府的宏观调控和积极的财政支持，更大范围的义务教育均衡化建设一方面会流于表面形式，另一方面会导致进展缓慢，甚至可能陷入低水平均衡状态[5]，在缺少省级统筹和国家统筹的前提下，县域地区之间义务教育难以实现均衡发展，并不断增加后期解决相关失衡问题的时间成本和政策风险。

3 义务教育均衡化政策供给侧改革路径

义务教育必须适应时代发展和社会进步的需要，走出地区性滞后的长期困境，走向均衡化与标准化之路。应当清醒地认识到，由于历史和现实的复杂因素交相作用，义务教育发展在学校、城乡和县域之间存在较为明显的差距，这既与构建全面小康与和谐社会相悖，也影响了国民教育事业可持续发展，必须从义务教育政策供给侧角度予以化解。义务教育政策供给侧改革就是要解决传统政策供给过程中形成的结构性、体制性阻障，这些阻障是教育与社会、教育与个体、历史与现实等复杂作用关系的结果。

有学者通过数据调查研究发现，办学条件改善是义务教育学校均衡建设的核心内容。虽然我国义务教育均衡化成效显著，办学条件得到大幅改善，但是义务教育均衡化建设仍然任务艰巨，在各项办学关键指标上，校际差距、城乡差距和区域差距依旧明显[5]。因此为了更大限度地发挥义务教育均衡化政策的效力，就需要从教育政策供给侧角度来解除各种内外部因素对政策效力的制约，更好释放教育政策的价值本意与实践功能。

3.1 完善落实义务教育政策的导向功能

义务教育均衡化建设政策目标能否优质高效地实现，在很大程度上取决于政府教育主管部门对当前义务教育资源的配置方式。我国传统的义务教育资源配置侧重重点学校、城市中心等，都是以效率为优先的价值理念来主导，必然导致政策实施过程中产生偏斜，义务教育非均衡发展也就在所难免。因此，义务教育均衡化政策供给侧改革首先必须树立以教育公平为旨归的价值导向，将公平正义作为现阶段义务教育政策的基本导向，并将这种导向完善落实到义务教育均衡化的政策制定和实施中。从公共教育政策角度来看，只有将这种政策导向贯穿整个政策供给侧，才能使义务教育均衡化建设政策获得强有力的现实可能性，否则必然产生政策空转而无法付诸实践。

3.2 采取合理有效的教育政策实施策略

义务教育均衡化建设是一项长期复杂的系统工程，在这一过程中既要落实均衡化教育政策的导向作用，同时还需要完善相关制度、机制建设，并且在实施过程中因时因地采取有效灵活的策略。政策一旦制定完毕，其关键就在实施策略。能否根据我们国家不同地区的义务教育发展现状和实际，选择较为合理有效的实施策略或方案，是义务教育均衡化建设政策能否落地的决定性因素。这就要求教育主管部门在政策供给端就需要考虑到政策实施过程中可能遇到的阻碍，在政策制定阶段就能够提前预见到相关问题的发生，并以此做好政策预案和防范，将义务教育均衡化政策需求侧问题前移至政策供给侧来解决。

3.3 建立系统化的教育政策评估机制

任何政策的制定实施都离不开一定的政策评估检验机制，需要通过反馈循环，来不断完善和改进政策供给侧问题。义务教育均衡化建设政策在我国长期得不到政策效果评估，我们就无法判断政策本身是否达到预定目标，政策的实现度和达成度是否符合预期。虽然我们可以通过经验来获得义务教育均衡化政策效果的直观感受，但这不能取代系统化政策评估机制的必要性。只有建立并完善一个系统的义务教育均衡化政策评估体系，我们才能从结果角度对政策供给的有效性作出衡量，发现义务教育均衡化政策的缺陷和漏洞，并且有针对性地在政策供给侧层面予以弥补。

总之，义务教育均衡化建设政策供给侧改革就是从提高教育政策供给质量出发，用系统办法推进教育政策结构调整，矫正教育政策要素的配置扭曲，扩大有效教育政策供给，提高教育政策供给结构对义务教育均衡化需求的适应性和灵活性，更好满足广大人民群众对义务教育优质均衡的需要。因此，推进义务教育均衡化建设政策供给侧改革需处理好扩大有效政策供给与提高政策供给品质、理顺政策调整目的与手段的关系，通过改善政策结构、完善政策顶层设计，破解义务教育结构失衡、供需错配的困局，进而实现我国义务教育长期稳定、持续均衡发展。

[1] 李宜江，朱家存. 均衡发展义务教育的理论内涵及实践意蕴[J]. 教育研究，2013(6): 59-64.

[2] 杨兆山，张海波. 标准化学校：教育均衡发展视角下农村义务教育的发展路径[J]. 东北师大学报：哲学社会科学版，2008(1): 24-29.

[3] 张绍荣，朱德全. 区域义务教育均衡发展的政策设计与路径选择[J]. 教育与经济，2015(1): 18-22.

[4] 彭泽平，姚琳. “分割”与“统筹”——城乡义务教育失衡的制度与政策根源及其重构[J]. 西南大学学报：社会科学版，2014(3): 64-71.

[5] 李鹏，朱德全. 义务教育学校标准化建设：进程、问题与反思——基于2010年—2014年全国义务教育办学条件数据的测度分析[J]. 清华大学教育研究，2016(1): 110-117.