我国卫生计生规划发展历程、存在问题与展望

严晓玲，毛阿燕，胡广宇，孟月莉，邱五七

(中国医学科学院医学信息研究所，北京 100020)

•卫生管理•

我国卫生计生规划发展历程、存在问题与展望

严晓玲，毛阿燕，胡广宇，孟月莉，邱五七

(中国医学科学院医学信息研究所，北京 100020)

通过梳理我国卫生计生规划发展的历程，阐述了卫生计生规划的特征，并对我国卫生计生五年发展改革规划中存在：制定技术缺陷、实施体制环境缺陷、管理能力不强以及缺乏有效监管等问题进行分析，对面临的机遇和展望进行探讨。

卫生计生；卫生规划；区域卫生规划

卫生规划是规划者通过评价特定地理区域内特定人群的卫生服务需要，来确定如何分配现存或预期可控资源，以一种最有效的方式去满足这些健康需要的过程[1]，也是国际社会普遍推崇的卫生发展管理思想和模式，是解决卫生资源布局及结构不合理、利用效率不高，促进卫生资源合理配置的有效手段[2]。实施卫生计生规划是适应我国经济体制改革的客观需要，是推动政府卫生计生行政职能转变的重要手段。在我国，卫生规划既是一个需要深入研究的理论问题，也是一个必须努力推进的实践问题。“十三五”时期的规划是我国实现全面小康社会的规划，国家及地方卫生计生部门都对“十三五”规划高度重视。笔者在梳理我国卫生计生规划发展历程及其特征的基础上，对当前我国卫生计生五年发展改革规划存在的问题、面临的机遇和未来展望进行分析探讨。

1 我国卫生计生规划发展历程

在计划经济体制下，我国卫生计生事业发展长期存在资源城乡及区域分布不均衡、基层和大医院资源配置不合理、条块分割、配置效率低等问题，卫生资源短缺和资源浪费共存的现象[3]。改革开放后，随着社会主义市场经济的转轨，区域卫生规划作为一种“新”的卫生资源配置方法，80年代末在浙江金华、江西九江、陕西宝鸡等三个地级市进行“综合性区域卫生发展项目”而引进我国[3]，此后国家发改委、卫生部和财政部随后出台的一系列政策，1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》将“区域卫生规划”作为今后一段时期深化卫生管理体制改革的重要内容和卫生发展的突破口[4]；1998年《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中又一次提出“制定和实施区域卫生服务规划，调整卫生机构布局，优化卫生资源配置”；而在1999年《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》中明确了规划工作的编制原则，内容和程序，对区域卫生规划工作给予了更为具体、深入的指导，进一步促进了全国区域卫生规划工作的开展；1999年7月《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》为区域卫生规划的开展营造了良好的政策环境[5，6]；2000年国务院发布《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，将全卫生行业化管理和实施区域卫生规划提升到了改革的高度；2009年出台的《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中再次强调了区域卫生规划的重要性，丰富了区域卫生规划的内容和含义，为区域卫生发展提出了明确的思路和方向[7]；20多年来，区域卫生规划作为我国卫生改革与发展的重大政策，从方法引入、理论研究、实施与监督、地区试点到全国推广，取得了一定的效果。2015年3月颁布的《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015—2020年)》是我国首次在国家层面制定的卫生服务体系规划，其主要目的是促进我国医疗卫生资源进一步优化配置，提高服务可及性、能力和资源利用效率，并指导各地科学、合理地制定实施评价区域卫生规划和医疗机构设置规划[8，9]。2016年10月，中共中央、国务院发布了《“健康中国2030”规划纲要》，这是建国以来首次在国家层面提出的健康领域中长期战略规划，是今后15年推进健康中国建设的行动纲领[10]。

计划生育服务管理是实施我国计划生育政策的主要手段，其工作性质和核心目标随政策的变化而改变。从上世纪70年代初，我国城乡开始普遍推行计划生育政策，大致经历了3个阶段。第一阶段是20世纪70年代初至1995年，这一时期执行以降低生育水平为目标的独生子女政策，计划生育服务管理工作性质为管理型，主要任务是对违反计划生育政策的家庭依法征收社会抚养费，对违反政策生育的党员、干部、公务员还要给予党纪、政绩处分；第二个阶段是1996年至2005年的稳定生育水平阶段，更多地开展了对生育家庭的各项优质服务。工作性质由“管理型”向“服务型”过渡；第三阶段是2006年以来的统筹解决人口问题阶段，这一阶段的计划生育服务与管理工作除了围绕稳定低生育率开展外，在提高出生人口素质和积极应对老龄化等方面做了大量工作，工作性质以“服务型”为主[11]。2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”[12～14]，2015年中国共产党十八届五中全会明确提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”[15]，2015年12月，全国人大常委会表决通过了人口与计划生育法修正案，全面二孩于2016年1月1日起正式实施。从“单独二孩”到“全面二孩”政策的实施，标志着以控制人口快速增长为目标的计划生育已结束，计划生育工作到了从“管理型”转型至“服务型”的重要时期[16]。

2 我国卫生计生规划的特征

在我国，卫生计生规划既是一个需要深入研究的理论问题，也是一个必须努力推进的实践问题，当前我国的卫生计生规划具有以下特征：

第一，地市级行政区域是基本的卫生计生规划单位。在分析社会经济发展、居民健康和主要卫生计生问题、卫生资源状况等基础上，国家层面出台区域卫生计生规划指导意见，明确一段时期医疗卫生资源配置原则、方针、政策等方面的要求，各省级人民政府根据国家的指导原则制定省域内医疗卫生资源配置的基本标准，地市级人民政府据此进一步明确辖区内的医疗卫生资源配置标准[17]，制定本区域卫生规划目标、资源配置标准、主要任务和保障措施，并负责规划方案的实施。区域卫生规划的最终目的是要使区域内所有人群都能得到他们应该得到的健康需求，同时又要符合成本-效益原则。区域卫生计生规划的周期一般为5年。

第二，我国卫生计生规划的核心是优化配置资源。在过去20年中，我国卫生资源的配置逐渐暴露出各种弊端，沿海和内地、城市和农村、医疗和预防、各类卫生专业之间，资源配置呈现出畸轻畸重的态势，而在使用上变现为资源不足和资源浪费并存境况[18]。为此，卫生资源的再调整和布局已势在必行。在具体的卫生资源优化配置过程中，应以区域人口总量和结构、健康状况和医疗卫生资源状况等为基础，以人群医疗卫生服务需要为导向，坚持公平、效率和效果兼顾原则，管理居民健康需求，完善医疗卫生服务提供，并分担居民疾病经济风险。

第三，我国卫生计生规划涉及社会各个部门。卫生计生规划是在综合分析区域社会、经济、文化、卫生等因素，进行区域诊断的基础上编制的，是区域社会经济发展规划的重要组成部分。卫生计生规划编制和实施的全过程都要体现政府负责，部门配合，社会参与和法律保障的精神[19]。

第四，我国卫生计生规划属于战略性规划。区域卫生计生规划是对区域卫生计生事业发展的全局作出筹划和抉择，站在战略层面上考虑卫生计生事业的发展方向和发展重点。

第五，我国卫生计生规划的内容随着社会经济发展、卫生改革、行政体制改革和新的公共卫生事件的出现而变化。例如，2000年以来把社区卫生服务中心(站)和乡镇卫生院作为卫生资源的重点予以下沉；2003年SARS之后，规划则更多的将公共卫生作为改革重点；目前医改进入到深水区，公立医院管理体制和运行机制改革成为规划重点；在控制人口出生率的计划生育政策下，计生工作规划的核心内容是宣传落实政策内容，建立基层计生机构考核责任制，以完成政策任务，而在2006年以后，在统筹解决人口问题政策的导向下，计生规划重点从控制人口出生率过渡到提高出生人口素质，优化人口机构分布，推进计生公共卫生服务体系建设等方面，以适应新局势[11]。

3 我国卫生计生五年发展改革规划存在的问题

我国卫生计生规划相关基础理论及方法研究不充分，主要借鉴国外卫生规划理论与方法，在国内展开实证研究。在卫生计生规划编制、实施的理论和方法方面较为缺乏，目前主要开展了规划编制体系、技术规定方面的研究，集中在所要编制的规划类型、具体内容等规划的制定方面，这导致在卫生计生规划的实施、监督和评价上存在一系列问题，规划实施效果不尽如人意。

一是卫生计生规划制定的技术性缺陷。一方面，由于区域卫生规划引入我国的时间不长，缺乏专业的卫生计生规划人才对卫生与健康资源调整和优先卫生计生问题的深入研究，这导致卫生计生规划决策缺乏科学依据，多数区域卫生计生规划都是涉及面广、规模庞大的理想方案，战略重点不突出，也缺乏实现规划目标的具体行动计划和实施方案，更缺乏经费、政策等保障，使得规划的可操作性差；另一方面，“开门办规划”的参与和协调机制缺乏。卫生计生规划涉及到政府部门、医疗卫生机构、医药企业、社会公众等多个利益相关方，需要多方的参与、配合和协作。规划制定的多方参与和协调机制的缺乏甚至是缺失，使得规划的可行性差。

二是卫生计生规划实施的体制环境缺陷。我国现行的卫生计生管理体制涉及到卫生计生、人力资源与社会保障、民政、教育等多个部门，卫生计生全行业管理体制机制尚不健全。多部门办医、分级管理体制下，机构重叠，服务交叉，资源浪费与不足并存等问题日益凸显，体制障碍既是造成资源配置不合理的主要原因，又是区域卫生计生规划实施的难点，在直辖市和省会城市尤为突出[20，21]。

三是政府对卫生计生规划实施的管理能力不强。一方面，区域政府对区域卫生计生规划的重要性认识仍很不足，很大一部分仍停留在“规划规划，墙上挂挂”，缺乏对区域卫生规划执行情况的管理[22]，缺乏推动规划实施的配套政策和对规划实施的监督与评价，更缺乏规划未能落实和执行的问责机制。另一方面，政府缺乏配套的政策和高效的保障措施来引导规划中资源的合理配置和重点任务的顺利推进，卫生计生资源配置的盲目性依旧很大，规划的执行力不强。

四是卫生计生规划缺乏有效的监督和科学的过程、效果评价。我国区域卫生计生规划尚未建立起监督评价体系，缺乏内部与外部的监督、过程与效果评价和应有的激励约束机制，不能对规划的实施进行有效的控制和反馈，规划实施工作有可能流于形式。

4 新形势下我国卫生计生规划面临的机遇和展望

首先，联合国可持续发展目标的议程为用经济、社会和环境目标等综合的方式考虑卫生与健康问题提供了一个关键的机会。中国政府郑重承诺落实2015年后发展议程，首次将健康中国纳入国家战略层面，成为落实联合国后千年发展议程尤其是卫生相关目标的战略选择。

其次，国家层面的卫生与健康规划的陆续颁布凸显了党和国家对中长期卫生与健康规划的高度重视，也为区域卫生与健康规划的制定提供指导。2015年以来，《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015-2020)》、《“健康中国2030”规划纲要》、《“十三五”卫生与健康规划》、《“十三五”全国计划生育事业发展规划》等一系列中长期发展规划陆续发布，明确了今后5至15年卫生与健康事业发展目标和总体战略，明确了卫生资源总量标准以及结构布局，明确了卫生计生事业发展的重点任务，为区域卫生规划带来了新的机遇[23]。

此外，计划生育工作转型对区域卫生计生规划提出新的要求。未来15年我国人口发展进入深度转型阶段，计划生育工作将顺应时势的要求，抓住机构合并和新生育政策的历史机遇，完成计划生育管理向计划生育服务转型。这就要求有效整合计生与妇幼体系，统筹计生和妇幼资源，提供避孕节育、优生优育、生殖健康、围产期保健、妇幼保健、计划免疫、生产发育监测等体现以人为本的整合型服务。

展望未来，我国区域卫生计生规划要立足当前卫生计生事业发展和改革需要，加强规划编制、实施、评估等环节的科学研究、民主决策，以问题为导向，以目标为导向，着力解决卫生计生资源配置、医药卫生体制机制中面临的突出矛盾和问题，强化规划的权威性、指导性和约束性。同时着眼长远，瞄准人民群众未来5年乃至更长远的卫生计生需求，统筹谋划，为卫生计生事业发展绘制出协调均衡持续发展的蓝图[23，24]。

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Discussionondevelopment，problemsandoutlookofhealthandfamilyplanninginChina

YAN Xiao-ling，MAO A-yan，HU Guang-yu，MENG Yue-li，QIU Wu-qi

(MedicalInformationResearchInstituteofChineseAcademyofMedicalSciences，Beijing100020，China)

This article reviews the history of the development plan for health and family planning，states the characteristics of health and family plan，and analyzes the problems such as technology defect of formulation，systematic environment defect of implement，weak management ability，lack of effective superintendence and so on in future five-year development reform plan.It discusses the opportunity and outlook in China.

health and family planning，health plan，regional health plan

2017- 10- 12

10.3969/j.issn.1003-2800.2017.12.001

北京市卫生计生委委托项目：《北京市卫生计生“十二五”规划终期评估和“十三五”规划编制研究》

严晓玲(1987-)，女，福建龙岩人，助理研究员，硕士，主要从事卫生规划与评价、卫生筹资与支付方面的研究。

邱五七(1974-)，男，安徽人，博士，助理研究员，主要从事公共卫生与风险沟通方面的研究。

R-1

A

1003-2800(2017)12-0040-04

(本文编辑：邹钰)

华东卫生经济研究协作会第33次年会在合肥市举行

本刊讯(通讯员焕庭合肥报道) 华东卫生经济研究协作会第33次年会于2017年12月1日在安徽省合肥市举行。会议由安徽省卫生计生委财务处处长杨旭斌主持，来自山东、安徽、江苏、福建、江西、浙江和上海“六省一市”卫生经济学(协)会的八十多位代表参加了会议。《卫生经济研究》和《卫生软科学》杂志派员出席会议。

杨旭斌处长首先对各省(市)卫生经济学(协)会代表的到来表示热烈欢迎。王天胜、田文华、陈新平、肖云昌、陶宏滨、徐盛鑫先后介绍了各自学(协)会的工作开展情况和当地医改进展。《卫生经济研究》杂志编辑部主任叶向明报告了2017年度杂志各项工作。

会上，安徽省立医院总会计师操礼庆作了题为《公立医院收支结构调整：压力与突破》专题报告。上海市卫生和健康发展研究中心助理张晓溪、浙江省义乌市康复医院张文斌院长、江苏省扬州市卫计委陈东升处长、山东省泰安市中心医院王兴玲总会计师、江西省中医药大学李亚男、福建省厦门市妇幼保健医院李淑梅高级会计师、安徽省魏世彬先后作了论文交流。

《卫生软科学》杂志主编助理兼编辑部副主任胡焕庭发表感言并对华东六省一市卫生经济研究成果表示祝贺，对长期以来对本刊的支持表示感谢，对今后的继续支持表示期待。