新公共治理视角下的行政审批服务改革研究——以J市为例

胡炎平，卢坤建

(1.五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529020；广东轻工职业技术学院 院长办公室，广东 广州 510300)

新公共治理视角下的行政审批服务改革研究
——以J市为例

胡炎平1，卢坤建2

(1.五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529020；广东轻工职业技术学院 院长办公室，广东 广州 510300)

新公共治理理论是推进行政审批制度科学化、系统化改革的新视角。基于新公共治理理论，行政审批服务改革应实现主体多元化、结构网络化、审批方式合作化和审批过程互动化。地方政府应进一步培育多元治理主体，逐步构建网络治理结构，加强拓展审批合作方式，继续优化审批服务的互动过程。

公共治理；行政审批；改革

一、问题的提出

我国新一届中央政府成立以来，把行政审批服务改革作为全面深化改革的“当头炮”。国务院整体谋划、分步推进，大刀阔斧取消、下放行政审批事项，并已提前实现本届政府减少1/3行政审批事项的目标。[1]中共十八大以来，我国进一步清晰界定“政府—市场—社会”的权力边界，增强审批改革牵头单位的独立性和协调性，并建立各级政府行政审批制度方面的权力清单，全方位推动行政审批服务改革。各级政府通过多轮改革，在行政审批事项的精简和下放、行政审批方式的优化、审批效能的提高、审批服务质量的提升等方面有了较大改善，但地方政府的行政审批服务改革各自为政，主观性、随意性、差异性较大，命令式、指标式、运动式色彩依然明显，改革的整体效果仍未达到理想状态。[2]其原因主要是行政审批服务改革的系统性、科学性不足。所以，如何科学系统地改革行政审批服务，是当前地方政府改革工作的重心。当然，推进行政审批服务改革是一个系统工程，亟需在科学系统的理论指导下提出善治良策。

二、理论视角：新公共治理理论

新公共治理，是由斯蒂芬·奥斯本等学者近十年来建立起来的一种理论和管理模式，它是多元主体在相互依赖、合作和信任的基础上，用一种更全面、系统和整合的方法来改进公共政策的执行和公共服务的提供的过程。[3]其主要特征是：

第一，治理主体多元化。新公共治理强调多组织、多元主义。治理主体涉及公共组织、市场主体和社会主体。各类主体在平等独立的基础上相互尊重，共同承担公共责任，共同治理公共事务。

第二，治理结构网络化。网络组织理论是新公共治理的理论基础之一。新公共治理是通过构建一个由各领域、各层次的组织联结成的立体组织网络结构实现的。这个组织网络分纵、横向两个维度：从中央到基层政府构成一个纵向网络；政府、社会组织和市场主体构成一个横向网络。两个网络相互交结，最终形成一个立体交叉、自主合作的组织网络体系。[4]79新公共治理就是一种复杂网络的管理，需要纵横向两个组织网络各司其职、相互配合、共同治理、共同生产和配置。[5]

第三，治理方式合作化。新公共治理以新合作主义为价值基础。合作是新公共治理的灵魂、本质和核心价值。新公共治理强调公共服务提供中的合作和共同生产。[3]它要求各平行参与主体之间建立各种合作伙伴关系，并就共同关切的公共事务彼此协商与合作，在公开、公平、开放的原则下参与和管理公共事务，以期达成共识。[6]新公共治理通过构筑多元主体间的强制与自愿、正式与非正式的合作治理机制，依靠合作网络的权威，来缓解政府和市场的失灵，实现和谐的社会关系。[4]21

第四，治理过程互动性。新公共治理认为，公共服务提供的最重要特征是共同生产。共同生产是服务组织与使用者在服务提供的节点上的互动过程，也是内部服务运作管理与外部服务提供的互动过程。[3]任何治理主体都难以独立解决一切问题，需要相互支持，故治理过程是一个持续的互动过程。各主体在互动中对话谈判、交换资源和利益，促使各方意见达到协同，走向利益整合，创新性地解决问题。[7]

三、现实观照：改革中的J市行政审批制度①

(一)多元主体正在培育但不理想

多轮改革证明，公共事务治理主体多元化对我国建立现代行政审批制度尤为重要。为培育多元治理主体，J市在发展社会组织方面做了大量工作。首先，积极支持社会组织承接政府转移职能。制定了“政府向社会组织转移职能事项目录”和“承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录”，建立健全了社会组织资质认定、等级评估等管理机制。其次，加大了社会组织扶持力度。目前，J市本级及下属市(区)均已设立了扶持发展社会组织专项资金、发展培育社会组织孵化基地建设资金，2016年市本级财政安排了此类资金290万元，同比增长25.5%；社会组织增长迅速，全市登记成立的社会组织达3862个，比2010年增加2.6倍。再次，推进了社会组织管理体制改革。该市引导行业协会商会自主办会、自我管理、自律发展，基本实现了自愿发起、自筹经费、自选会长、自聘人员、自主会务，有力促进了社会组织的自主发展。

但据调查发现，J市社会组织的发展存在三方面的问题：一是结构不合理，可承接领域不均衡。政府推动型组织多，民间自发型组织少；互助型多，公益性少；教育培训类多，公共服务和社会管理类少，有的领域甚至是空白。政府转移职能时难以找到合适的承接方。二是发育不健全，政府职能承接能力有限。J市大多数社会组织处于发展的初级阶段，发育不健全，参与承接政府职能的社会组织规模较小，自身发展能力薄弱，承接能力不强，有的缺乏相应的专业资质或者等级较低(目前具备资质的社会组织仅84家)，导致承接政府职能事项的难度大、空间少。三是管理不规范，公信力差。大多数社会组织办事程序不透明、收费不合理、管理不规范、社会影响力不大，公信力不强。政府推动型社会组织“去行政化”不彻底，基本由政府主管部门掌握实际管控权，社会组织变成了重收费、轻服务的“二政府”，且因承接主体具可选择性，市场竞争性差，一般由几家有实力或政府推动型社会组织垄断了可转移或委托的公共事务，不利于社会组织的健康稳步发展，也制约了相关社会组织的孵化培育。

(二)网络结构正在形成但不完善

形成公共治理网络结构，需要合理配置审批权力，充分发挥纵横向网络相关组织的积极性，提高各级各类组织的治理能力。J市在这方面加大了放、退、让，但力度仍显不足。

1．纵向放权力度不够。J市经三年多的清理改革，至2016年上半年，市本级下放审批事项163项，下属区市下放345项。但在审批权力下放时，存在“放小不放大、放责不放权、放事不放利、放虚不放实”的现象，下级行政机关只有初审权，上级把控终审权，下级责大权小，上级权大责小，权责不对称，导致下级初审不负责任，责任稀薄化，极大程度上影响了下级政府参与审批服务改革的积极性。

2．横向退出力度不够。(1)行政审批事项取消转移情况。至2016年上半年，J市共调整了审批事项3264项，精简比例达43%。其中市本级调整了599项，精简比例达45.7%，全市提前一年实现广东省目标。但据调查发现，高达49.7%的公众和66.7%的政府工作人员认为该市的审批事项仍然较多；精简的审批事项质量不高，且有些未落实到位；审批部门让权不足，不愿让权、虚假让权或不会让权。(2)政府购买服务情况。J市近几年正逐步加大政府购买服务力度。该市出台了向社会组织购买服务实施方案、操作指引、采购操作规程以及监督管理暂行办法等多份规范性文件，对政府购买服务提出了明确要求和具体措施。2016年市本级政府购买服务项目120项，比上年增长20%，安排资金5710万元，比上年增长24.1%。但是，有的政府部门不信任市场和社会力量，认为市场力量不够，社会组织少而弱，故不愿让权于市场和社会，甚至不愿转让自己干不了、干不好的职能，将大量的公共资源和社会资源掌控在自己手中。

(三)合作方式正在拓展但不到位

行政审批服务的合作，主要涉及公共治理主体之间的合作和政府内部职能部门、上下级之间的合作。政府与其他主体的合作方式主要有：审批服务外包、与非政府组织联合审批等等；政府内部的合作方式有：职能部门合作审批、上下级政府间的合作审批、共享资源信息等等。

J市正在大力推进政府与其他主体的合作。在推行审批服务外包方面，至2016年上半年，市本级委托行政审批事项29项，下属区市委托446项，同时建立了农村、城市社区审批服务代办点，推进审批事项延伸到社区(村)办理；在政府与非政府组织联合审批方面，该市规定凡需非政府组织做出评估的项目，都须提供第三方评估意见，政府再决定审批结果。当然，这些合作还处于初级阶段，还有很大的拓展空间。

在政府的内部合作方面，J市正在拓展合作方式。首先，推进网上办事大厅建设。目前，该市正在加强硬件设施建设，推动内部办事网络的互联互通，现已实现了省、市、区(市)、镇(街)四级网上办事大厅的联通，但村(居)网上办事自助服务还尚未升级为政务网络服务点，未实现联通到“底”。其次，推行并联审批。该市已按“许可报告、一门受理、网上专版、同步审批、限时办结、监控测评、事后跟踪”的原则实施并联审批，但由于尚未实现审批部门、事项全部进驻行政审批服务中心，尚未实现审批窗口授权、人员进驻全部到位，导致并联审批效率不高，效果不理想。

(四)互动过程正在优化但不深入

行政审批服务过程互动包括治理主体间的互动和政府内部互动。主体间互动主要包括政民互动和政社互动，其中政民互动涉及审批前的互动咨询、审批时的互动配合、审批后的互动反馈；政社互动涉及审批的社会监督、审批事项设定和审批标准制定中的社会参与。政府内部互动包括纵向、横向互动，其中纵向互动指上级政府及其职能部门与下级政府及其职能部门之间的互动；横向互动包括各级政府横向职能部门之间、审批科室与非审批科室之间、审批职能部门与审批服务中心之间的互动。

在政民互动方面，J市加大了互动网络系统建设但互动性不强。目前该市正在推进政府部门业务系统与网上办事大厅并网对接，配套推进本市电子证照系统建设、企业专属网页建设和市民个人网页优化升级工作，大大方便了公众办事，提高了审批效率。至2016年上半年，该市进驻网上办事大厅的审批事项共有4777项，网上全流程办理率达84.7%。但是，由于政务网络的互联互通和软件建设还处于优化之中，审批的信息化程度仍不高；且部分公众水平有限，不懂网络技术，审批网络的推广应用受限，审批网络的政民互动性仍然不强，网上审批全流程办结率较低。

在政社互动方面，社会主体已参与互动但收效不大。首先，在审批的社会监督方面，各社会主体虽可通过行政服务中心、市投诉中心、市人大、市政协、新闻媒体、监察机关等渠道反馈监督审批行为，但监督范围有限，监督力度不尽人意，社会监督效果不理想。其次，在审批标准规范制定方面，缺乏社会参与，缺乏听证和社会公示等民主程序，对于技术性和专业性较强的审批标准，其技术咨询、专家论证和评估基本流于形式。

在政府审批的内部互动方面，J市政府的横向部门、科室之间和纵向的上下级政府之间，都可利用行政审批政务网络平台进行实时交流互动。但在互动过程中，往往由于有些部门借口部门机密或考虑自身部门利益问题，导致互动交流不够深入而影响审批进程。

四、应对策略：行政审批制度的改革完善

J市的实践，是我国政府自上而下的行政审批服务改革的写照，对地方政府行政审批制度的改革与完善，有重要启示。

(一)进一步培育多元治理主体

做到治理主体多元，政府须转变职能，简政放权，让权给市场和社会，削减政府权力，压缩审批事项，增加市场空间，发展社会组织，支持各类社会组织的孵化、成长和发展，将合适的行政审批职能转移给相关主体，为这些主体承接政府转移职能和委托事项提供有力支撑。[8]

1．营造多元治理主体的良好培育环境。政府可通过政策杠杆来调节和促进社会组织发展。各级政府应在职权范围内做好社会组织发展的顶层设计，中央须制定、完善和探索有利于社会组织规范发展的法律、法规、规章，地方政府则应制定相关的制度和政策；政府应构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽与社会组织的协商渠道；鼓励社会组织发展，重点培育和优先发展行业协会商会类、公共治理类和公共服务类社会组织；调动有利于社会组织发展的一切社会资源，将政府主导的政策支持与社会主导的孵化培育结合起来，营造有利于社会组织发展的社会环境。总之，作为监管者的政府要有所为有所不为，要由控制发展的监管者向促进发展的监管者进行角色转化。[9]

2．推进官办社会组织去行政化。首先，规范枢纽型官办社会组织的管理，确保其运作科学透明，要保持其桥梁纽带作用，在业务上成为承接行政审批事项、参与公共治理的社会组织龙头模范。其次，对其余官办社会组织实行彻底的去行政化改革，与行政审批相关的行业协会、中介机构要和政府彻底脱钩，还原其非政府属性，确保其依法、独立、公正地开展活动，让其与其他社会组织平等地开展良性竞争，为社会组织健康持续发展创造一个公平的环境。[10]

3.合理监管审批承接主体的运作。承接审批事项的社会组织和市场主体的运作，要规制明确，监管有度。它们承接的审批事项有哪些、怎么操作，规制要公开透明，让各方知晓；地方政府应加强规范和引导，完善这些主体的管理体制机制，促进其健康发展；要制定行为规范和活动准则，健全这些主体的等级评估制度；建立相关主体的信用档案，加强诚信体系建设，完善自律保障机制、失信惩戒和退出机制，逐步形成自我约束的内在机制，严格监管违法违规行为，让其在有序环境中按规制操作，逐步提高它们的社会公信力。

(二)进一步构建网络治理结构

1．各级政府合理配置行政审批权，做到权责一致。在科学界定各级政府职能的基础上分解行政审批权，赋予各级政府行政审批机构相应的审批权限，给予下级审批机构相对独立性，给予其日常性审批事务的审批权，做到上下级审批机构权责一致；审批事项下放不能搞审批“搬家”，承接的地方政府应从内容、方式、流程等方面对下放的审批项目进行改革创新。[11]对重大事务的审批，下级机关需经上级批准才可决定时，要考虑审批行为的对外名义和体现意见表达的主体，明确各自的责任。[12]

2．合理取消转移审批事项，进一步让权于市场和社会。地方政府应树立“有限政府”理念，强化让权意识，有计划地退出相关监管领域，从而为市场添活力，为企业加助力，为政府提效力。凡是企业能自主决策，市场竞争机制能有效调节的事项，政府一律不再审批，主要通过指导、管理和服务来弥补市场缺失[8]；凡是公民或社会组织能自主决定、自律管理的事项，政府应取消相应审批，让权于社会，给社会自由发展、自主成长的空间。政府要不断推进社会组织承接行政审批职能，强化社会组织在规范行政审批中的作用，充分发挥市场和社会在整个治理体系中的作用[13]，逐步实现由“划桨”到“掌舵”的转变。

3．加大政府购买社会服务力度，与社会主体协同发展。社会组织是重要的审批事项承接者，要不断拓展政府购买社会组织服务的领域，扩大购买规模，促进购买流程的社会化、公平性、竞争性，为社会组织的稳步发展提供足够的资金支持。

(三)进一步拓展合作治理方式

1．推进信息交流平台的互联互通。立足全流程改革审批机制，加快搭建省、市、区(市)、镇(街)、村(居)五级网上办事平台及其各部门统一联网的、政民共享的公共信息平台，为政民、政社之间提供更便捷的交流平台。

2．拓展公众、社会组织、政府之间的合作渠道。建立健全本地中介组织库、评标专家库，对涉及审批事项的前置中介服务事务，当事人可自行选择中介机构代理完成，也可委托审批机关采用招标选择中介组织通过缔结合同来完成。审批机关可在考核其完成质量、时限、收费等合同预定的标准基础上，给予奖励、补贴或减免税收。[14]

3．深化政府审批部门间的合作。对尚未进驻行政服务中心的审批部门进一步做好耐心细致的协调沟通工作，对尚未进驻的审批事项进行认真细致的清理，尽可能实现全部进驻；各审批部门成立审批服务科(室)，集中行使部门审批职能，由审批服务科进驻行政审批服务中心，以提高并联审批效率；也可设置行政审批局，全面整合本级政府的行政审批职能，实现“一颗印章管审批”，大幅提高行政审批效率。

(四)进一步优化治理的互动过程

1．强化各级政府之间的上下联动工作。上下能否有效衔接联动，直接影响审批效率。各级政府须做好上下衔接工作，尤其是上级政府下放审批事项的承接协调和下放给下级政府审批事项的交接沟通；做好联动审批工作，除了做好市、区上下联动审批的协调工作外，还须重视需报省以上政府联动审批的协调工作。

2．推进公众和社会组织参与行政审批的监督与改革。加大行政审批相关制度和审批过程中的信息公开力度，尤其与公众利益相关的审批标准规范，必须听证和社会公示，充分保障公众和社会组织的知情权和监督权；必须拓宽公众和社会组织参与审批服务改革相关过程的渠道和方式，让其充分享受民主参与权和建议权。

注释：

① 本文所使用的案例材料主要来自于J市政府办、机构编制委、行政服务中心、民政局等相关部门2016年上半年的总结报告和相关材料，以及J市人大常委会的《J市行政审批制度改革的调研报告》。

[1] 陈学慧．宁可政府“疼”，换来市场“爽”[N]．经济日报，2015-03-20(09)．

[2] 日照市审改办．行政审批制度改革的误区与对策[J]．机构与行政，2015(01)：17-19．

[3] 竺乾威．新公共治理：新的治理模式？[J]．中国行政管理，2016(07)：132-139．

[4] 麻宝斌，等．公共治理理论与实践[M]．北京：社会科学文献出版社，2013．

[5] OSBORNE S P. The New Public Governance：a Suitable Case for Treatment?[M]//The New Public Governance?.London: Routledge，2010：6-7.

[6] 尤根·哈贝马斯．公域的结构性变化[M]//邓正来，J．C．亚历山大．国家与市民社会.童世骏，译．北京：中央编译出版社，2002．121-172．

[7] 朱新力，石肖雪．程序理性视角下的行政审批制度改革[J]．中国行政管理，2013(05)：31-35．

[8] 叶正国．我国行政审批改革的组织悖论及其法律规制[J]．云南社会科学，2014(05)：128-132．

[9] 谭志福．公益孵化器：正确的诊断与错误的药方——兼论地方政府在社会组织培育中的角色[J]．中国行政管理，2014(08)：62-66．

[10] 杨雄，程福财．当前我国社会组织培育和监管的问题与对策[J]．毛泽东邓小平理论研究，2014(04)：20-26.

[11] 王澜明．深化行政审批制度改革应“减”“放”“改”“管”一起做[J]．中国行政管理，2014(01)：6-8．

[12] 王青斌．论需批准行政行为的主体认定[J]．华东政法大学学报，2011(04)：11-18．

[13] 张定安．全面推进地方政府简政放权和行政审批制度改革的对策建议[J]．中国行政管理，2014(08)：16-21．

[14] 王建华．深化行政审批制度改革的困境与出路——以四川为例[J]．西南民族大学学报(人文社会科学版)，2013(12)：84-89．

[责任编辑 文 俊]

2017-03-04 基金项目：本文为2012年度广东省哲学社会科学规划项目“地方行政审批服务的整合机制研究”(批准号：GD12XZZ06)、2013年度教育部人文社科青年基金项目“地方政务服务中心的运作机制研究”(批准号：13YJC810016)的部分成果。

胡炎平(1974—)，男，湖南双峰人，硕士，讲师，主要从事地方治理研究。

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1009-1513(2017)03-0052-05