全流域治理中政府纠纷管理的制度设计

全流域治理中政府纠纷管理的制度设计

◎吕志奎

公正高效的政府间纠纷治理机制是法治社会极为重要的制度安排。推进全流域治理，要从制度化角度重构政府间关系，用法治思维和法治方式健全跨行政区流域水事纠纷治理机制，拓展政府间纠纷管理的制度化渠道。

全流域治理；政府间关系；制度设计

“共饮一江水”这一诗歌里的浪漫佳话，在资源日益短缺、生态环境严峻的今天，已成为流域政府间利益公平分配的命题。我国地域辽阔，大江大河往往跨越多个行政区域，全流域治理需要上下游政府间积极协作。目前我国实行流域管理与行政区域管理相结合的流域管理体制，其实质是“垂直分级负责，横向多头管理” 的条块分割体制，流域管理与行政区域管理在实践中产生冲突，加大了治理成本。由于地方政府追求本地利益最大化，常常出现流域上下游省之间、市之间和县之间的水事纠纷和矛盾。现有的流域跨界污染政府间纠纷管理机制运作效果并不理想。

国家“十三五”规划纲要引入全流域治理思维，提出“加强区域间、全流域的协调协作……推进全流域水资源保护和水污染治理”。新《环保法》第二十条：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”。《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）提出，“完善流域协作机制……流域上下游各级政府、各部门之间要加强协调配合、定期会商，实施联合监测、联合执法、应急联动、信息共享”。全流域治理中的政府间关系越来越具有协商、谈判和博弈等特性，迫切需要构建公平正义的纠纷管理制度框架，以规范和调节政府间合作的权利和义务的适当分配，破解流域水资源管理中的“公地悲剧”问题。推进全流域协作治理，要从制度化角度重构政府间关系，健全跨行政区流域水事纠纷治理机制，用法治思维和法治方式拓展政府间纠纷管理的制度化渠道。

政府间协议治理制度

作为政府协商的一种形式，政府间协议已经成为现代政府间协作管理的重要机制。它是若干个地方政府基于共同面临的公共治理问题，通过谈判、说服和交换达成一定的协议，以获得最大的经济效益和社会效益的活动。目前，我国区域协作中的政府间契约机制缺乏相应的法律制度保障。2013年11月福建省和广东省共同签署《闽粤两省跨界河流水污染联防联治协作框架协议》，建立定期召开流域联席会议制度，加强联合执法和联合监测等专项工作。通过跨地区流域政府间联动合作平台，福建汀江流域水质变化和违法排污企业查处情况得到一定程度的控制。然而，由于省际协议属于一种松散型契约，没有形成具体的法治框架和稳定的推进机制，契约的有效实施变得困难，使得政府间协议缺乏执行力和约束力[1]。政府间协议在具体操作实践中面临协议内容空洞、责任条款缺失、注重条条框框、效力不明确、缺乏具体执行手段和实施机制等问题，因而协议作用的有效发挥受到很大限制和约束。由于各级地方政府出于不同的利益考虑，政府间合作夹杂着竞争甚至冲突。法律应是政府间合作的基本保障。流域上下游政府间纠纷治理亟需法律制度顶层设计来摆脱制度空白、制度缺陷所导致的协作治理困境。保证全流域治理中政府间合作理性化发展，需要通过立法、执法和司法程序来规范和调节政府间权责利关系，避免不对称性和不稳定性。美国《联邦宪法》“协议”条款和州际协议机制为我国跨区域政府间协议的法治化提供了有益的经验借鉴。美国《联邦宪法》明确划分了州政府间自主协商、国会立法管辖以及最高法院司法管辖的权责边界，对抑制州际冲突发挥重要作用。我国也可以借鉴这种做法，在有关法律法规中加入“为促进区域经济社会协调发展，调控区域差距，除了与宪法、法律和行政法规相冲突、或者可能侵犯中央政府权威和损害国家利益等影响国家政治平衡的情形下，鼓励和促进不同地区间缔结行政协议”及“明确政府间协议的法律效力”等条款，以明确政府间协议的法治基础。同时从宪法层面探讨跨区域政府间协议与全国人大批准之间的关系。

政府间利益补偿制度

1.流域生态资源的跨界性和外部性决定了需要建立上下游政府间利益补偿机制

流域上下游生态补偿机制不健全，日益成为目前我国流域治理中政府间争端和冲突的结构性问题，也是流域区际生态利益失衡的主要表现。《水污染防治法》第七条：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”。浙江最早在全国实施省内全流域生态补偿，由省级财政作为省域范围内生态补偿转移支付的主体，并在2005年与安徽就建立新安江跨省流域生态补偿机制试点进行协商。2011年11月，财政部、环保部制定《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，由中央财政和安徽、浙江两省共同设立总额为5亿元的新安江流域水环境补偿基金，正式启动全国首个跨省流域生态补偿机制试点。新安江上下游还建立了政府间协商机制和联合环境执法小组，共同预防与处置跨界环境污染纠纷。

2.对于流域上下游生态补偿纠纷问题，关键是构建一套激励约束机制

一是需要公正界定流域治理中保护者与受益者的权利义务，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的规则体系。二是探索按照市场原则实施生态补偿，推进地区间、流域间、流域上下游水权交易，扩大排污权有偿使用和交易试点。三是推进流域生态补偿立法，出台《生态补偿法》，推进生态保护补偿的法治化和常态化，健全“纵向横向结合、直接间接互补”的多样性补偿制度，鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训和共建园区等方式建立横向补偿关系。四是跨地区环保机构可以成为跨界流域生态补偿的监管部门。国家“十三五”规划纲要提出“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，探索建立跨地区环保机构，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式”。

政府间产权交易制度

流域水权是一种客观存在的权利义务关系，只要有流域水资源的治理和开发利用，就必然存在水权问题。

1.水权是在水资源稀缺条件下，围绕一定数量水资源用益的财产权利

根据水利部2005年1月11日发布的《关于水权转让的若干意见》，水权转让即水资源使用权转让。目前我国跨界流域水资源在不同地区间分配不均衡，源于缺乏一个健全成熟的流域水权交易制度框架。这使得大量流域水资源无法进行跨区域水权交易，对保护流域生态的省份无法提供激励，这是引发流域上下游责任和利益分配纠纷的重要因素。2011年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》提出：“建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源”。水权交易主要包括三种形式[2]：一是区域水权交易，就是以县级以上地方人民政府或其授权的部门、单位为主体，饮用水总量控制指标和江河水量分配指标范围内结余水量为标的，在位于同一流域，或者位于不同流域但具备调水条件的行政区之间开展的水权交易。二是取水权交易，也就是获得取水权的单位或个人通过调整产品和产业结构，改革工艺、节水等措施节约水资源，在取水许可有效期和取水限额内，向符合条件的其他单位或个人有偿转让相应取水权的水权交易。三是灌溉用水户水权交易，明确用水权益的灌溉用水户或用水组织之间的水权交易。2000年浙江义乌与东阳两市的政府间水权交易协议，开创了我国水权制度改革的先河。2014年水利部在宁夏、湖北和江西等省区开始开展水资源使用权确权和水权交易试点。2016年6月国家级水权交易平台——中国水权交易所在北京正式挂牌运营。水权交易是水资源管理领域的重大变革，将驱动传统的科层治水结构转型。

2.流域下游地区购买上游地区水权实质上是下游政府对上游政府保护水资源的生态补偿，属于上下游政府间利益纠纷的市场化解决机制

通过引入自然资源资产产权制度，流域上下游政府间产权交易提供了公平分配权利和义务的新机制，当各方达成互惠性的产权交易协议时，有助于更加公平公正地确定全流域协作治理的利益和负担的适当分配。目前，流域上下游水权交易还面临多重障碍：一是区域水权交易市场不够成熟，二是水权交易市场中的制度和规则不健全，三是水权交易的争端解决和评估机制缺乏。顺利实现流域水资源产权交易，首先，需要建立政府间平等合作的契约关系，形成符合水资源产权流转交易特点的市场形式、交易规则、服务方式和监管办法，将政府间水权交易纳入规范化、程序化和法治化轨道，最大限度地降低水权交易成本。其次，建立健全用水权初始分配制度，制订河流水量分配方案，鼓励和引导地区间、流域上下游、行业间和用水户间通过自主协商，开展水量监测和水权交易。

政府间司法调节制度

1.跨行政区域政府间司法调节制度缺位是我国地方政府间关系协调的短板，有必要诉诸司法程序化解辖区间利益纠纷

在我国单一制背景下，现有关于流域跨界污染政府间纠纷的调处机制仅局限在行政体系内部，排斥法律手段，这源于政府之间不可诉。单纯依靠中央的红头文件和宏观调控来解决跨区域利益纠纷，往往可能拖延或搁置对纠纷的解决，更无法有效补救这种纠纷对辖区公众或者企业造成的利益损失。由于横向地方政府间不存在上下级关系，因而，不存在行政上的直接监督和制约，因此有必要诉诸司法程序化解辖区间利益纠纷。《水污染防治法》第八十六条：“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。”我国现行的《行政诉讼法》虽未明确规定府际争议可通过行政诉讼解决，但不排除在未来修改《行政诉讼法》时，将府际争议的解决纳入其中[3]。许多反对地方保护主义的措施不能依赖上级政府对下级政府的纠正，而需要政府之间通过诉讼来发现和确立解决纠纷的具体规则。这种政府之间的诉讼不涉及脸面问题或者政治问题，而是解决地方保护主义问题的技术途径[4]。

2.建设法治政府，需要构建平等主义的政府间利益关系司法调控机制，推动跨行政区域政府间争议司法化解决

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件……探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。由最高人民法院设立跨省级行政区划的司法机关协调处理跨行政区划乃至跨境利益争端案件，有利于保障司法机关及时、独立、公正审理地区间纠纷案件。设立最高人民法院巡回法庭，有助于依法治理跨行政区域利益纠纷。上海市、北京市已在全国率先设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。此举有利于构建普通环境案件在行政区划法院审理，特殊重大的环境案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

秋去烟霞 陈宝林/摄

3.对于流域上游辖区内的行政违法行为或者不作为使国家和社会公共利益受到侵害，导致流域生态环境恶化和资源损害的，可以通过检察机关提起环境公益诉讼，即诉诸司法程序来监督控制政府间协议的履行

公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关或组织向人民法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼案件的被告是违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规和规章授权的组织。这与民事公益诉讼案件的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或其他组织存在主要区别。检察机关提起的行政公益诉讼使行政诉讼“民告官”的传统结构出现了“官告官”情形。政府间诉讼制度要求当事主体具有平等的地位，确立地方政府的公法人地位和依据平等公正原则、合法合理程序来解决政府间争议，即流域上下游有关政府通过法律手段要求撤销或终止流域内的有关违法行政行为。这有助于弥补中央红头文件和政治权威在解决政府间纠纷问题上的不足。

★本文系福建省2011计划《厦门大学公共政策与地方治理协同创新中心》项目的阶段性成果。

[1]吕志奎. 区域治理中政府间协作的法律制度.中国社会科学出版社，2015：254.

[2]乔金亮. 国家级水权交易正式开闸. 经济日报，2016-6-29.

[3]薛刚凌. 论府际关系的法律调整. 中国法学，2005，（5）.

[4]张千帆，[美]葛维宝. 中央与地方关系的法治化. 译林出版社，2009：237。

（作者单位：厦门大学公共政策研究院）

编辑：云霞

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.03.011