公共资源交易监管模式的分歧和趋势

徐天柱

（淮北师范大学 政法学院，安徽 淮北 235000）

引 言

公共资源系由法律法规授权政府组织、国有企业事业单位、人民团体所有或管理的，涉及公共利益的资源、资金和物品。[1]在现行法律体系下，主要包括国有建设用地使用权、采矿权、探矿权等自然资源，政府采购的财政资金，以及国有企业产权、特许经营权。公共资源本质上具有公共性，所谓公共性是指虽然在法律上公共资源的所有权或管理权属于政府、企事业单位或团体，但是在本源上公共资源属于全民所有，目的是为了实现公共利益。

公共资源交易实质上是通过市场化的方式对公共资源进行配置，以完成政府采购、财政投资项目的招投标、国有建设用地使用权、探矿权采矿权出让、国有企业产权、特许经营权等公共资源的交易。因为公共资源交易具有主体的特殊性、交易标的价值巨大，交易竞争行为的特殊性，为了规范公共资源交易的行为，实现公正而有效的监管，我国先后颁布了政府采购法、招标投标法等法律法规，初步构建起公共资源交易法律制度框架。[2]

经过若干年的实践，公共资源交易领域法治进程，虽然取得了一定的成绩，但是囿于公共资源交易的法律制度不完善，尤其是公共资源交易的监管制度不科学，导致公共资源交易主体之间存在大量的机会主义行为，监管人员自身也容易产生寻租问题，重要公共资源交易领域成为腐败问题高发区。公共资源交易监管制度存在严重的政府监管失灵问题。对于公共资源交易监管失灵的研究，有学者基于利益相关者理论分析公共资源交易领域利益冲突治理；[3]有学者从政治、经济、社会文化及个体因素四方面探析公共资源配置阶段腐败的形成机理；[4]还有学者认为利益集团干扰和公众缺乏博弈能力导致政府监管失灵。[5]

公共资源交易制度主要存在两个方面的根源性问题：一是各政府部门对公共资源在本部门内分散配置，二是各政府部门对公共资源交易进行自我监管。针对公共资源交易的分散配置问题，各地政府整合招投标、政府采购、产权交易等分散交易市场，建立公共资源交易中心实行集中交易。改革的效果初步显现，初步统计，全国约有集中的公共资源交易市场1203个，2017年年底在全国范围内基本形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。[6]应当看到，对于公共资源交易平台的改革虽然还有少量争议，[7]但是因为土地管理法、招投标法、政府采购法、市政公用事业特许经营管理办法等法律、法规，没有限定公共资源交易的有形市场的形式，因此各地建立统一集中的公共资源交易中心的改革措施，因其不存在法律障碍又具有良好的实效性，所以能够证成改革措施的正当性。2015年8月14日国务院办公厅发布整合建立统一的公共资源交易平台工作方案，使得公共资源统一集中交易平台的改革获得了中央政府的政策依据。

但是如何处理公共资源交易制度中的自我监管问题，现尚缺乏中央层面的法律和政策依据，各地进行公共资源交易监管制度的改革实践如火如荼，方式不一。各地在公共资源集中交易制度改革的同时推进公共资源交易监管制度的改革，是因为公共资源交易涉及重大利益分配，欲克服交易过程中的机会主义行为和权力寻租问题，离不开高效、公正和法治化的监管制度，因此，各地在推进公共资源集中交易制度改革时，普遍对公共资源交易监管也进行改革，形成了不同的监管模式，形成了复杂多样的局面。由此带来了关于有效性、公正性和合法性方面的争论。有学者从合法性角度提出为保持法律一致性，应当保持现行法律对公共资源交易监管权的分散性设置模式；[8]有公共资源交易监管部门官员从治理效果角度提出综合监管顺应了对集中交易的客观要求，对治理分散交易中的乱象发挥了积极的作用，在实践中起到了较好效果，受到市场各方主体的认可，形成主流趋势；[9]还有学者以推动我国公共资源交易法治化进程目标，提出应拓展我国公共资源交易统一立法，完善公共资源交易的规则体系。[10]面对公共资源交易领域良好治理的迫切需求，地方的改革实践多样性与法治统一性之间的巨大矛盾，有必要对公共资源交易的监管模式问题，从基础理论层面和法律制度层面进行研究，以利于探索公共资源交易的良好的监管制度。本文介绍三种主流的监管模式改革及学界争论，探讨独立专职的公共资源交易监管模式所具有的有效性、公正性，提出完善形式合法性的制度改革建议，最终实现实质合法性。

一、公共资源交易监管体制改革实践和争论

（一）现行公共资源交易监管制度的根源性问题

鉴于公共资源的公共性以及公共资源交易的特点，为了实现公共资源配置效益最大化和公平性，国家采用市场竞争方式配置公共资源，并颁布了一系列法律、法规对公共资源的交易行为和监管制度予以规范。根据现行法律制度，我国的公共资源监管制度核心特征可以概括为“部门分散配置，同体监督”。部门分散配置表现为，根据招投标法及国务院的规定，建筑、水利、交通等不同行业的公共资源交易分别由各个主管部门负责；根据政府采购法规定，政府集中采购由财政部门负责；根据土地管理法和国有土地使用权出让转让暂行条例规定，国有土地使用权出让由国土资源部门负责；根据矿产资源法规定，采矿权、探矿权出让由矿业主管部门负责；根据企业国有资产法规定，国有企业产权交易由国有资产管理部门负责；根据城市公用事业特许经营管理办法及出租车管理办法等规定，城市公用事业特许经营权、出租车经营权分别由各自负责部门管理。同体监督表现为，行政主管部门建设运营本部门范围内的公共资源交易有形市场，同时对公共资源交易实施监管，形成了交易办理和交易监管的主体融合，即同体监督。[11]

以部门分散配置，同体监督为特征的公共资源交易监管制度，实质上是管理决策权、交易办理权和交易监管权的混同，必然带来严重的后果，无法实现制度设计的目的。以腐败多发的交通建设领域为例，交通主管机关握有项目决策权，而掌握交易办理权和交易监管权的招投标机构和监管机构也隶属于交通主管机关。因此，当重大交通建设项目建设招投标时，各方主体各显神通，伺机在各关键环节进行不正当竞争，而分散配置，同体监督的公共资源交易监管体制无法对其进行有效监管，公平竞争和有效监管的效果受到严重影响。不仅交通建设领域存在此类问题，凡涉及行业重大公共资源交易，机会主义行为和权力寻租行为都会大量发生。

（二）公共资源交易监管三种模式的特点

公共资源交易监管制度变革的思路在于打破分散配置、分散监管和同体监督的监管制度的格局。改革的最初突破点在于建立统一集中的公共资源交易市场，打破分散配置，实现集中配置。凡符合条件的公共资源交易项目必须进入统一公共资源交易中心进行交易，将原行政主管部门掌握的交易办理权与交易监管权分离，交易的办理权属于公共资源交易中心，割断公共资源交易中心与原行政主管部门的隶属关系。交易办理权集中后，随之而来的问题是交易监管权如何设置？是进行改革，还是按照现行法律规定依然由各个主管部门对公共资源交易行为进行监管。如果是后者，在统一集中的公共资源交易平台上存在若干主管部门进行监管活动，效率性和公平性恐怕难以保障。因此，公共资源交易的监管模式问题，成为公共资源交易改革深入推进必须回答的重大问题。

各地在推进公共资源交易制度总体改革时，基于对监管模式的理论认识、外部环境和具体因素的差异性，探索实行自己认为适宜的监管模式，形成三种典型的监管模式：第一种，采用独立专职的监管模式，即为达到最佳监管效果，采取大刀阔斧的改革，将原行政部门的交易监管权统一划出，委托给新成立的专职交易监管机构；第二种，遵循现行法律的规定，继续采用原行政部门分散监管模式；第三种，采用折中的监管模式，既保留原行政部门对公共资源交易行为的监管权，又成立新的综合协调性机构参与监管。在改革依据方面，各地往往通过颁布规范性文件或者政府规章作为改革依据，部分城市出台了地方性法规，如2012年合肥市人大颁布了合肥市公共资源交易监管条例。

独立专职监管模式的代表是安徽模式和湖南株洲模式。安徽模式起源于“合肥模式”，并经蚌埠市发展，最终安徽省的16个设区的市全部实现公共资源交易监管模式的统一。该监管模式的核心特点是，建立“一委一局一中心”监管组织架构，分别成立公共资源交易管理委员会（一委）、公共资源交易管理局（一局）、公共资源交易中心（一中心）。公共资源交易管理委员会由相关公共资源管理部门负责人组成，研究制定重大政策，协调监督公共资源交易制度运行。公共资源交易管理局专职负责公共资源交易环节的监管，接受公共资源交易管理委员会指导，直属市政府领导。公共资源交易中心负责提供公共资源交易的办理服务，并接受公共资源交易管理局的专职监管。独立专职的监管模式的特色在于，成立专职的公共资源交易管理机关，对公共资源交易环节进行统一监管，而原行政主管部门的交易监管权不再行使，彻底打破原监管模式存在的分散监管的弊端。该种模式受到广泛关注。[12]

分散监管模式以浙江、江西模式为代表。虽然浙江省较早开始推行建立统一的公共资源交易中心，要求符合条件的公共资源交易项目进入中心交易，而浙江省招标投标条例规定的监管体制是，由各级发改委负责公共资源交易的指导工作，行政主管部门依照各自职责分工，负责监管公共资源交易行为，受理投诉，查处违法行为。分散监管模式的特点在于，虽然在公共资源交易环节打破了分散配置，但是继续实现部门分散监管。公共资源交易项目决策权和交易监管权依然属于政府主管部门，监管的效率性和公正性方面依然存在难以克服的问题。江西省坚持各行业主管部门对本行业的公共资源交易业务的管理职能不变，在推进公共资源交易改革时，解除了相关部门担心职能被收走的后顾之忧。[13]

折中监管模式以青岛市、呼和浩特市等地为代表，是大多数地方采用的模式，其主要特点是混搭监管体制，进行一定程度改革。该模式的核心要点为，采用“一委一办一中心”组织架构，即在统一集中的公共资源交易中心基础上，建立公共资源交易监督管理委员会，并设立公共资源交易监督管理办公室，前者主要负责政策研究和协调，后者负责具体指导、协调和监管。该组织结构虽然与独立专职监管模式的“一委一局一中心”的组织机构相近，但存在实质性差异，即公共资源交易监督管理办公室虽然被赋予了监督职能，但往往有名无实，公共资源交易的监管权依然由各行政主管部门行使。折中的监管模式试图进行制度改革折中，不仅导致组织形式上叠床架屋，增加成本，也没有解决有效监管的根本性问题。

（三）公共资源交易监管模式争议及实质问题

概括上述三种监管模式，核心分歧点在于，是继续沿用行政主管部门分散的交易监管权，还是由独立专职的监管机构行使交易监管权？独立专职的监管模式争议主要体现在批评意见中：第一，多种类型的公共资源交易具有不同的特点、交易规则和政策目标。不同类型公共资源交易的专业性导致不同的交易规则和监管规则，强行统一，有效性存疑。反对意见最大的财政部门认为，政府采购除采用招投标方式之外，还有竞争性谈判等方式，在政策目标方面体现为公共财政支出管理和宏观调控。第二，独立专职的交易监管模式虽然打破了原行政主管部门分散配置、分散监管和同体监督的模式，但是会形成新的同体监管，权力难以得到制约，容易形成新的部门利益。此外，公共资源交易监管机关为进行监管需要享有一定的规则制定权，如果缺乏制约，出台的交易规则和监管规则差异过大，影响公平竞争；事实上，上述担心确有苗头。有些监管机关和交易平台在组织人事和经费方面还缺乏有效分离；有些监管机构在缺乏上位法依据的情况下，自行制定各种细化的规则，缺乏法制统一性，甚至有的交易平台借提供交易服务之际收取各种费用。第三，从合法性上看，公共资源交易监管应当符合依法行政要求，但目前并无其他法律对公共资源交易综合监管进行授权。从实证法的角度来看，各地成立的所谓综合监管机构，法律依据明显不足。[14]行政机关设置公共资源交易管理委员会、强制入场交易等不当制度设计，明显偏离法制轨道。[15]

上述批评所依据的判断标准，实质上是公共资源交易监管制度三项基本要求，即有效性、公正性和形式合法性。换言之，公共资源交易监管制度模式必须满足上述三项要求，方能证成其制度改革的充分理由和实质合法性。此处实质合法性的概念是借鉴了王锡锌针对行政决策行为研究的理论创见，即行政决策行为必须满足专业理性、参与民主性和形式合法性，追求总体上的实质合法性。[16]公共资源交易监管制度属于政府规制制度，与属于准立法性质的行政决策制度不同，要求不同，但两种制度都追求实质合法性的目标，将实质合法性的标准引入政府规制制度分析框架中，提供了行政法学研究政府规制制度的全面视角和标准。为实现政府规制制度的良好效果，本文认为政府规制制度的实质合法性应当基本满足如下三项基本底线，第一，保证制度运行的有效性，即实现制度预设目标，尤其是现代政府规制制度往往涉及专业领域，其制度设计应当满足专业性的要求，符合规制对象特点、外部环境的要求和事务发展的规律；第二，行政权力行使的公正性，既要对规制机关充分授权，又能防止权力滥用，目的是保证制度长期运行后，监管权力不会扭曲和变异；第三，应当具有法律、法规的依据，即符合依法行政的形式要求。

根据上文的分析，问题转化为，如论证独立专职的公共资源监管模式的实质合法性，就必须解决如下问题：与部门分散的监管模式相比较，独立专职的监管模式在监管多种类型公共资源交易行为时，是否能够实现有效性？能否保障监管权力行使的公正性？如果上述回答是肯定的，那么，现行法律应当如何修改，符合形式合法化要求。

二、独立专职的公共资源监管模式的优势证成

在本部分将论证，独立专职的监管模式比其他两种监管模式具有的优势，有利于提高监管有效性和监管公正性，能够保障监管权力得到有效制约。第三部分将提出如何改革现行公共资源监管法律制度，能够解决形式合法性问题。

（一）独立专职的公共资源监管模式的优势

独立专职公共资源交易监管模式初步展现出来的四项特性，分别是专业性、统一性、独立性和可问责性。所谓专业性是指该种监管模式专司对公共资源交易环节的监管权，不行使公共资源交易的决策权、公共资源的交易行为办理权、公共资源交易后续履行过程的管理权，而且监管人员具备专业知识技能，能够满足专业监管的需求；所谓统一性是指纳入公共资源交易中心的各种公共资源交易统一监管，其他行政主管部门不再进行分散监管。所谓独立性是指公共资源交易监管机关依据法律法规进行监管，只对法律负责，不受其他行政主管部门的干扰和影响，且在组织机构、经费保障、人员任命方面具有充分保障；所谓可问责性是指监管机关的权力必须依法行使，权力受到制约，监管机关和监管人员超越法律授权的范围违法行为和不当行为能够得到制止并承担法律责任。

监管机构是市场经济体制下，政府为解决和矫正市场失灵问题而设立的一种特殊行政组织，以独立、专业、透明、可信和可问责为特征。[17]独立专职公共资源交易监管模式所展现出来的专业性、统一性、独立性和可问责性特点，能够实现公共资源交易监管的有效性和公正性要求，具体而言：

第一，专业性和统一性有利于提高交易监管的效率。专业性直接提高了监管制度的运行效率和查处违规行为的概率，因为专业性，监管机构能够有效地查处复杂交易中的不正当交易行为和交易办理人员的违规行为，能够及时出台具体的风险控制规则予以应对，能够更专业地处理纠纷投诉。而统一性降低了多头监管导致的制度运行成本，因为统一监管避免了公共资源交易平台面临多头监管的规则不统一和命令的多样性导致的低效和争执。批评意见认为，部门分散监管具有专业性优势，且各类公共资源交易的特点不同因而交易规则不同，无法实现交易规则的统一，因此不仅集中统一交易平台难以提供统一规范的服务和交易办理，而且统一监管也难以有效进行。此批评意见对于公共资源交易监管制度改革具有重要影响，因为统一的监管建立在交易规则的统一性基础上。从理论和实际情况看，公共资源交易的专业性与统一性之间并不存在无法解决的矛盾。首先，虽然各种公共资源交易方式存在具体差异，但是其交易原理、交易关键环节具有共同性，可以提炼共同交易规则。理由之一，交易原理方面具有共同性，交易主要是一个合同订立的要约与承诺过程，各类公共资源交易最终都需要通过订立合同来确定双方的权利义务，而合同的订立必须满足合同法关于合同成立的基本原理。理由之二，交易环节具有共同性，如各类公共资源交易都需要进行类似招标投标交易方式中的招标、投标、评标、中标等主要环节，更可以细化提炼为共同的次级交易环节。2012年12月18日，安徽省发布全国首个公共资源交易市场服务标准体系（DB34/T1744-2012），将公共资源交易分类制定了十八步的交易环节，并细化了不同项目的交易共性和个性规则，适用于包括招投标、竞争性谈判等主要公共资源交易形式。之所以以招标投标为例进行规则提炼，是因为招标投标是各种公共资源交易中的最严格的交易方式，其他各项公共资源交易方式，尤其是政府采购中的除招标投标之外的其他几项交易方式，难度和复杂性均不超过招投标方式，因此根据招标投标为基础，可以实现公共资源交易的规则整合。其次，交易中各方主体为破坏公平竞争而实施机会主义行为具有规律性，机会主义风险节点和风险行为可以被有效识别和归类，能够建立统一性的监管规则。比如在招标投标过程中的一个典型的机会主义行为的风险环节和风险行为是，在项目业主编制招标文件环节，在招标文件中设置潜在不合理条件，为特定主体中标创造条件；另一个典型的机会主义行为的风险环节和风险行为是，在评标阶段，市场竞争主体买通评标专家使其中标。而这些风险环节和风险行为，均可以通过统一的标书制定规则和评标专家管理制度进行克服。关于专业性，主要靠人员的专业性来实现，因此，只要具备了足够合格的专业人员，交易办理和监管的专业性就可以保障。专业人员是可以流动和培养的，通过改变原政府主管部门专业监管人员隶属关系，并录用培训新进入专业人员，能够满足监管专业性要求。因此专业性优势不是必然属于政府主管部门。

第二，监管的独立性和监管的可问责性，从正反两个方面有利于实现权力行使的公正性。因为独立性，监管机关的权力只限于交易监管环节，不负责具体交易的办理，不对公共资源交易项目进行管理决策，实现了交易项目决策权、交易办理权和交易环节监管权分离。独立的监管机构是足球比赛的裁判员，主要判断队员是否违规并处罚，而不是大赛组委会，无法决定足球赛安排涉及的重大事项。从理论上来说，在利益方面具有单纯性。监管机构依法独立监督市场主体的交易行为是否合法合规，人员组织和经费预算得到法律保障，避免受到其他权力部门的干预。因为可问责性，在完成职责方面，依法明确监管机构的法定职责，监管机构必须满足考核的要求；如果导致交易秩序混乱和交易公正性受损，要承担责任。在程序方面，坚持程序制约原则，保障信息公开透明，把监管机关的权力行使暴露在阳光下。在权利救济方面，坚持权利救济原则，充分保障交易的主体权利，交易主体公平竞争权被侵害，有权依法提起行政诉讼，有权向监察机关举报。即监管机关必须对自身的行为负责。

（二）独立专职的公共资源监管模式的边界

独立专职的监管模式虽然具有优势，但是必须明确该种监管模式在公共资源整体法律制度中的边界，以便制衡并与公共资源交易的整体制度形成合力。

在权力行使的横向方面，公共资源交易涉及不同的种类，交易前的决策审批、交易行为办理，交易监管、交易后履约检查涉及不同的政府部门，需要明确不同的权力划分，并明确职权，以实现有效配合与制约。公共资源交易项目决策权因涉及到公共资源交易和政府采购的公共政策，应当由项目业主单位报行业主管部门负责决定，公共资源交易监管部门不应当参与；公共资源交易的办理应当由公共资源交易中心依照交易的法律法规和规范性文件办理，公共资源交易监管部门只能监督，不能改变交易的规则、程序和标准；公共资源交易的履约管理和监督，应当由项目业主单位负责履约控制，公共资源交易监管部门不再负责。需要注意的是，实际上，由于政府管理对象的复杂性，即使最明确的分工、最合理的职权划分，也不可能完全避免部门间的职责交叉问题。因此，要提高公共管理的绩效，必须成功地实施跨越部门边界的管理，建立有效的协调机制，增加政府部门的协调作用。[18]上述部门之间需要一定程度的协作，如通过不同部门之间的联动信息机制调整制度或反馈履约，但应当依法依规进行，防止公共资源交易监管部门超越权力的边界。

在权力行使的纵向方面，公共资源交易监管机关，必须在立法机关制定的公共资源交易法律制度规则下行使权力，虽然有权制定一定的具体监管规则，但是这些监管规则必须有上位法依据，且属于执行性的规则，防止其超越权限，利用规则不正当行使权力。同时，应保证公共资源交易监管机关接受政府的监督和考核，并将其纳入监察机关和审计机关依法监督的范围内。

三、独立专职的监管模式的法律制度构建

制度是由人类设计的用以安排政治、经济与社会交往的约束。制度提供了一个激励结构，这种结构决定了经济变革的方向是趋于增长、停滞还是衰退。[19]政府监管制度的目标是提供一个对行为主体产生正当激励的约束性结构，核心在于监管机构的设置和监管权力配置。独立专职的公共资源交易监管模式虽然具备有效性和公正性，但是必须解决形式合法性问题，应当考虑通过立法或修改既有法律构建具体的制度。

（一）明确监管机关的法律地位并进行授权

为保证监管机关的独立性和统一性，应当通过立法明确监管机关的法律地位，并根据监管需要进行法律授权。公共资源交易监管机关应当定位于对公共资源交易实施过程依法实行独立监管的行政机关，负责独立监管公共资源交易全过程，包括交易项目的申报、公告、交易方式确定、交易主体资格、交易准备、交易专家选任、交易评选、交易结果确定、交易成交文件发放、交易合同备案等交易办理阶段。依法授权范围包括交易行为的监督检查权、行政处罚权、行政强制权、行政确认权、交易争议投诉调查处理权和一定范围内的监管操作性细则的制定权。为此，需要全国人大常委会颁布法律修正案，调整现行政府采购法、招投标法、土地管理法、国有资源管理法等法律、法规关于公共资源交易监管权的规定，将原先各行政主管部门对公共资源交易环节的监管权、行政处罚权和行政强制权等权力移交公共资源交易监管部门行使。应当看到中央政府层面在此方面的修法努力，2012年12月20日国务院颁布的政府采购法实施条例，其中第4条第2、3款规定：“县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。”该规定实质上是认可各地公共资源交易改革的成果，赋予现有公共资源交易监管机关对采用招标投标交易的监管权。但是政府采购法实施条例属于行政法规，按照法律优位原则，其无权变更财政部门依据政府采购法对政府采购的监管权，也无法变更其他法律授予行政主管部门交易的监管权，因此有必要调整公共资源交易所涉及有关法律制度，明确规定公共资源交易监管权由政府依法设立的公共资源交易监管机关负责，同时详细规定交易监管权的内容，以及交易监管权与交易决策权、交易办理权、交易履约检查权之间的关系。

（二）合理规定监管机关的组织形式、法律地位、人员经费

从公共资源交易改革的实践来看，一委一办一中心权力结构运行实效良好；但各地在改革过程中，具体做法不同，有必要进行立法统一规范。可以考虑，一委为公共资源交易管理委员会，由政府及公共资源管理部门负责人组成，研究公共资源交易重大政策，以政府规章或地方性立法方式通过，赋予法律效力；一局为公共资源交易管理局，为政府组织部门，负责人由政府提名人大任命，接受政府领导，并接受公共资源交易管理委员会业务指导；一中心为公共资源交易中心，负责提供公共资源交易服务，为公共资源交易监管提供平台，服务行为、交易办理以及工作人员接受公共资源交易管理局监管，同时明确公共资源交易监管机关的内部机构和职责，实现机关和内部机构的合法化。

在实践中，因为缺乏法律法规依据，各地对公共资源交易监管部门的法律性质和经费保障、人员身份的规定多种多样：有的地方将其定位为政府工作部门，有的是事业单位；关于经费问题，有的地方是财政全额拨款，有的是差额拨款，有的是自行收费自我解决；关于人员身份，有的地方规定为政府公务员，有的是事业编制，有的定位为合同聘用人员。应当通过立法明确公共资源交易监管部门的行政主体身份，履行法律赋予的监管职能，在经费方面实行财政拨款，同时实行收支分离，并确保监管执法人员的公务员身份，保障其享受公务员的薪酬待遇。

（三）实现监管机关的权力制约，保障权利救济

政府依据法律法规实施监管，权力结构缺乏制衡，也发生政府监管失灵。[20]为防止权力滥用，应当明确规定公共资源交易的决策权、办理权和监管权的权力分离原则，实现权力制约，公共资源交易的决策机关、交易办理平台、交易过程监管机关、交易后履约监督机关之间权力分离。特别需要注意的是，部分地方公共资源交易监管机关与交易平台之间在组织、财力和人事方面混同，可能造成新的同体监督的问题，因此，应通过立法明确规定交易平台与监管部门之间实行组织、人事和财务分离，防止监管机构的权力过大。各地在实践过程中，引入纪检监察部门常驻交易中心实行纪检监察，并引入审计监督，效果较好，应当在公共资源交易立法中予以明确。此外，市场机制本身存在的信息不对称问题，容易引发公共资源交易当事人实施机会主义行为，以及公共资源交易中心的工作人员、中介机构和专家的违法违规行为，因此，需要在权力运行末梢大量发生、事关交易风险的环节，以立法形式制定针对性操作规则，完善监管制度。

同时应明确权利救济原则，细化交易程序规则，明确交易当事人的实体权利和义务，规定交易主体对交易程序的知情权，赋予交易主体提出对交易中违规的程序和实体结果的质疑和投诉权。保障交易当事人获得法定的救济权利，对行政决定涉及交易当事人和其他行政相对人的，明确规定有权依据行政复议法和行政诉讼法，提起行政复议和行政诉讼。总体上实现权利对权力的制约作用。

（四）明确规定公共资源交易的监管规则

政府采购、出让国有土地使用权、采矿权、国有企业产权交易、特许经营权出让等公共资源交易具有高度的技术性，监管部门专业稍有欠缺必然无法查处各种违规行为，因此，必须通过立法的形式制定严密监管规则，对交易环节进行依法监管。同时，严格的监管规则也是对公共资源交易监管机关的约束，也是公共交易当事人评价监管行为是否合法的标准，起到对交易监管机关的制约作用。根据招标投标法及其实施条例、政府采购法、国有土地使用权出让转让暂行条例，公共资源交易的监管规则已经基本具备，但需要根据公共资源交易服务的共同点予以归纳提炼，并根据不同种类的公共资源交易特点进行细化。就总体监管规则来看，应当涵盖公共资源交易业务基本流程，具体包括：项目受理登记监管、确定代理机构监管、确定交易方式监管、项目编制监管、确定交易服务责任人监管、确定项目交易需求监管、交易公告编制交易文件编制监管、交易公告交易文件审核备案监管、交易文件发布监管、交易文件发放监管、抽取交易评价专家监管、交易评价监管、发布交易评价结果公示监管、发放交易成交通知书监管、交易合同签订监管、交易合同备案监管、合同变更审查监管、受理质疑投诉监管。从交易监管的种类来看，一般确定为六大类别的监管细则，分别是工程建设招标投标监管细则、政府采购监管细则、产权转让监管细则、国有土地使用权、采矿权探矿权出让监管细则、特许经营权出让监管细则、政府购买公共服务监管细则。

结 论

鉴于原行政主管部门对公共资源交易监管存在的权力过分集中问题，公共资源交易制度自下而上地进行改革，其中监管制度的改革成为核心，而独立专职的公共资源交易监管模式具有有效性、公正性，通过立法或修改现行法律，使其获得形式合法性，进而将创新的具有趋势性的公共资源交易监管制度纳入法治化轨道，消弭现有的分歧，使具有实质合法性。

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