我国农村社区治理的“破”与“立”——以山东省日照市社区自治经验为例

林瑜胜

（山东社会科学院 当代宗教研究所，山东 济南250002）

我国农村社区治理的“破”与“立”
——以山东省日照市社区自治经验为例

林瑜胜

（山东社会科学院 当代宗教研究所，山东 济南250002）

随着新型农村社区建设和城镇化进程加快，我国农村社区治理面临着新的问题。农村社区治理主体缺失、经济利益分化严重、村民自治能力培育不足、不良选举文化频繁入侵等问题广泛存在，严重干扰了农村社区村民自治的开展，损害了农村社区村民的合法权益，危害着农村社区的社会稳定和经济发展。山东省日照市作为全国唯一的农村社区管理和服务创新实验区，在农村社区组织架构、管理形式和目标追求上实现了“三破三立”，创新基层民主形式，推动基层民主进步，实现了农村社区的文明自治和稳定发展。当前推进农村社区治理，需要维护村民自治权利的主体地位，确保村民自治权利有充分的实现路径；需要厘清农村社区的自治任务与服务功能，以创新精神推动农村社区治理工作格局的变革。

社会治理；农村社区自治；村民自治权利；村民自治能力；基层民主形式

德国现代社会学的缔造者之一斐迪南·滕尼斯（FerdinandT nnies）提出，农村地区人们之间的共同体“要强大得多，更为生机勃勃”，“是持久的和真正的共同生活”[1]。我国农村社区不仅是农村居民的生活共同体，也是农村居民与基层组织交往的社会共同体，更是国家政治意志作用于基层社会的直接场域。不断推进和完善农村社区治理对于推进社会建设、全面建成小康社会具有不言自喻的重要意义。近年来，随着农村地区经济社会发展，特别是新型农村社区建设和城镇化进程的加快，农村社区的组织结构、人口规模和经济成分都发生了新的变化，农村社区治理面临的诸多问题使村民自治面临着新的挑战。

“自治”（autonomy；self-government）一词的基本含义是自行管理或处理，也就是自己有权处理自己的事务，其本质在于“自主”。1987年11月中国第一部关于农村村民自治的法律《中华人民共和国村民委员会组织法》经第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过并公布。该法于1988年6月1日起试行，1998年11月4日正式施行。2010年10月第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）进行了修订。《村民委员会组织法》第一条就明确规定：为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。由此可见，“由村民依法办理自己的事情”是农村村民自治的核心要义。在村民自治里，“村民”是权利主体，“自己的事情”是权利客体，“依法办理”是权利路径。只有真正维护村民的主体权利，让村民依法办理属于村民自己的事情，村民自治才能最终落到实处。所有使村民权利主体虚化、村民权利客体泛化和不依法办理的行为都会伤害到村民自治，既不利于农村基层民主发展，也不利于农村社区的长治久安。

一、当前我国农村社区治理面临的新问题

（一）治理面临“主体缺失”风险

社会治理相对于社会管理不仅仅是名词的改变，而是从发起主体到治理内容一系列的全方位变革。从主体而言，治理的发起者由过去的正式组织如政府等单一主体，变革为当今的自治组织、社会组织乃至公民个体等多元主体；从客体而言，治理内容由过去的以社会稳定和经济发展为主，变革为当今的政治、经济、文化、社会和生态建设的“五位一体”。在实现社会管理向社会治理的有效变革过程中，治理的发起者起着统领和主导的作用。在贯彻落实党的十八届五中全会构建全民共建共享的社会治理格局精神，以及新型农村社区建设不断推进的背景下，基层组织、社会组织和农村居民共同参与农村社区治理，突出农村居民的主体地位的需求进一步加大。但目前的现实状况是，国家意志和市场资本在农村社区治理中占据了更多的话语权和决策权，而农村社区居民的自主性、主动性和创造性，甚至偏离了社区作为人类生活共同体的文化和精神属性[2]，农村社区治理面临“主体缺失”的风险。

（二）经济利益分化严重

随着农业税的取消和系列惠农政策的实施，基层组织与农村社会和农民的关系已经更多地从管理变为服务关系。传统由基层组织掌握的公共资源和公共权力逐渐减少，长期以来农村社会紧张的干群关系得到缓解，但基层组织、自治组织、社会组织、农民个体之间仍然保有各自的利益，有着不同的利益诉求，特别是在土地资源分配和地租收益上仍然存在利益交叉和分化。基层组织仍然希望将土地调整和土地资源收益分配权力牢牢掌握在自己手中；自治组织一方面要执行基层组织的行政意志，一方面又要维护村集体组织自身和成员的利益，由此产生冲突和矛盾；植根于农村社会的部分社会组织也从行业和团体利益出发希望基层组织和自治组织重视和维护社会组织的基本权利；农民个体希望所有资源的收益和分配都进行公开公平公正的分配。不同主体间的利益诉求点和诉求重心不同，如果协调不好，将会成为农村社会矛盾的导火索。另外，部分农村地区的宗族势力仍然强大，在宗族利益维护方面存在小群体利益最大化倾向，较易引发宗族与基层组织之间的权威对抗。

（三）村民自治能力培育不足

小农经济是中国农村社会的突出特征，虽然政治参与和村庄自治在村委会层面有了制度化的设计和实践，但村民自治意识的培育和政治参与能力的培养方面一直未能有很好的改观。造成如此局面，一方面与国家政治层面的消极推动有关，一方面也与农民“小富即安”、“老婆孩子热炕头”的以自给自足为特征的小农意识有关。虽然《村民委员会组织法》颁布实施已经近30年，农村居民也多次参与村委会的换届选举，但多数农村居民对村委会的选举程序仍不熟悉，甚至不甚关心。对于村务公开、财务公开、农村低保等涉及村民切身利益的公共事务由于监督和参与意识淡薄也缺乏足够的关注。所有这些都与农村尚缺乏一定的公共参与和表达机制从而使得村民参与治理的渠道不足有关[3]。

（四）不良选举文化频繁入侵

随着农村经济的发展，当前我国农村地区的经济实力逐年提高，村集体资产不仅经营范围快速扩大而且收益能力也逐渐提高，有效地增加了集体经济的总量。这些重要的资源容易成为部分农村社区干部腐败的牟利对象[4]。为了获取巨大集体资源的支配权，一些别有用心的人希望通过非正常手段以选举方式进入村“两委”（村委会和村党委）班子，这种企图在村集体资源丰厚的农村社区尤其多见。研究发现，村庄资源越丰富，派系力量对比越均衡，选举的竞争性就会越强，派系精英即竞选者越有可能利用制度上的某些缺陷通过贿选方式操纵选举从而掌握村级权力，实现派系利益目标[5]。毫无疑问，农村基层自治组织中的贿选现象是农村基层民主建设的“毒瘤”，不仅败坏农村社会风气，而且妨碍农村优秀人才脱颖而出[6]，阻碍农村社区民主进程和村民自治的真正落实。

二、形成农村社区治理困境的原因分析

（一）“村小事多”的现实矛盾

长期以来，农村社区治理困难的原因之一就是传统行政村规模小，多数行政村村级集体经济收入少，但村级事务繁多。集体经济匮乏和村级事务繁多的不对称导致部分行政村“两委”成员面临事权与财权的不匹配局面，相对剥夺感较为强烈，在村民自治组织和村民会议或村民代表会议监督不力的情况下容易滋生腐败，失去村民的信任。缺乏互信环境下的选举结果往往是农村社区自治权力的利益交换。如果利益交换不均，还会导致村民自治组织难产，致使农村社区自治工作陷入停顿。“有能力的人不愿意干，没能力的人干不了”，这样一种农村社区村民自治环境的恶性循环严重阻碍了农村社区经济社会的健康发展。

（二）“为民做主”意识的过度扩张

《村民委员会组织法》虽然规定了村民委员会实行村务公开制度，但并没有对公开的形式做出规定。多年来，农村社区的村务公开存在诸多问题，导致村务公开中“不公开、假公开、半公开”的情况一直存在。出现上述现象的原因有很多，但根本原因在于村民的自治权利主体地位在自治实践中被村民自治组织和村民自己有意无意地虚化了。《村民委员会组织法》规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，但同时规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。正是这种“协助”使村民委员会的自治属性染上了政府色彩。因此，在长时期里，村委会这个农村社区村民自己的自治组织被相当多的村民当作了一级政府机构，而对政府权威的服从传统又大大削弱了农村村民的自治权利意识，阻碍了其自治能力的提高，村委会实施的自治行为也被当作了政府行为。出于对这种自治现实的洞悉，部分村委会也以政府机构角色自居，追求“为民做主”。在“为民做主”意识下，农村社区村民的权利主体地位虽然是法律赋予的，却不恰当地沦为从属地位，被视为村委会“给予”，虚化严重；村民自治组织成员权力本应由全体村民赋予，却被不恰当地视为政府“下放”，膨胀过大；村务公开本是法律规定之义务却被不恰当地理解为村委会之“廉洁”，空洞模糊，公而不开。

（三）自治能力不足下的“消极自治”制约

英国著名政治哲学家以赛亚·伯林（Isaiah Berlin）提出过两种自由概念，积极自由强调的是主体活动的主动性和自治性，而消极自由强调不受外部束缚和干涉，是一种自发的自由状态。[7]本文借鉴积极自由和消极自由的概念提出农村社区的积极自治与消极自治两种模式。积极自治就是自治主体为改变自身处境而自觉采取一系列推动社区发展的行动。这种动力主要来自于自治主体对社会环境改变后的主动调整，是自治主体主观能动性的自觉发挥。消极自治就是自治主体对社会环境的改变对自身发展的影响缺乏主动感知，习惯于旧有的社会生产和生活方式安排，主动改变自身处境的意愿不高，愿意承认和接受现状或者接受现状的被动改变。

村民自治能力的培育是我国农村社区发展的短板。由于农村经济发展不足，我国农村社区在相当长一段时间里都是以经济建设为中心，而村民自治能力的培育没有得到足够的重视。特别是在过去稳定压倒一切的思想指导下，农村地区由于经济落后和管理不善常常爆发许多较为激烈的社会问题，因而维稳甚至超越经济发展成为许多农村社区突出的管理诉求。在追求稳定的压力下，农村社区的自治行为日趋保守，即宁愿不发展也不愿由于改革创新而“出乱子”，宁愿慢发展也不愿面对由于资源增多而带来的利益矛盾和冲突。在这种思想指导下的农村社区自治就是一种消极自治。在消极自治中，农村社区自治组织代替全体村民充当了自治主体，农村社区村民的自治权力大幅收缩，自治能力裹足不前。这种消极自治的结果就是放任自治和自发自治，即农村社区只要不出现影响社会稳定的事件，农村基层组织和社区自治组织就会无动于衷，农村社区的自治行为呈现表面光滑而内部败坏的“坏蛋”状态。农村社区基层自治组织里的所有消极腐败行为也都以稳定的借口秘而不宣。

三、日照市的主要做法及经验

针对农村社区出现的新情况和新问题，山东省日照市在建设全国唯一的“农村社区管理和服务创新实验区”思想指导下，通过建立充满活力的基层群众自治制度，维护村民自治中的村民权利主体地位，保障村民有权、有条件、有能力依法办理且仅办理属于村民自己的事务，实现了农村社区管理有序、服务完善、文明祥和。日照市农村社区治理的突出特点就是：以还自治于民为工作出发点，通过农村社区组织架构、管理形式和目标追求的“三破三立”，不断发展基层民主，推动农村社区管理和服务水平大幅提升。

（一）打破传统农村社区组织架构，确立新型农村社区组织架构

日照市总人口293.92万人，全市2847个行政村中，1000人以下的村庄占71.48%，其中，33.68%的村庄人口在500人以下，①①除另外注明外，本文所有涉及日照市农村社区管理和服务的数据均来源于中共莒县县委2014年11月编辑的《农村党员群众“议事·学习日”活动资料汇编》、日照市东港区城乡社区工作领导小组2015年6月编辑的《日照市东港区农村社区管理和服务创新实验材料汇编》、日照市城乡社区工作领导小组文件（日社发[2014]3号）、日照市城乡社区工作领导小组办公室文件（日社办发[2014]1号）及日照市民政局所提供农村社区建设相关电子文档。有关2015年的数据资料来源于2015年8月24-26日山东社会科学院社会学所“社会治理创新研究”课题组成员林瑜胜赴日照市调研期间本人记录，未经日照市相关部门或人员审定。多数行政村集体经济薄弱甚至没有集体经济收入。东港区西湖镇是日照市典型的库区镇和传统的农业镇，40个行政村中，500人以下的有19个，占47.5%，常年不在村里居住的人口达20—50%，有经营性收入的村只占8%。2009年以前，该镇有60%的村“两委”班子不健全。村庄规模过小、村集体经济收入不足和村级事务过多导致政府配套设施难以集中，进而难以开展社区管理等公共服务。为了解决这一难题，日照市通过合并和撤销原有的行政村，组建人口更加集中、集体经济实力更加雄厚、公共服务更加健全的新型农村社区。全市规划建设402个农村社区，平均每个社区覆盖6.8个村，5224人。具体操作中，日照市将目前行政村村委会的管理服务职能和经济发展职能分开，撤销原行政村村委会，组建社区村委会，并进行换届选举，使原行政村变为自然村，原行政村的管理职能上收到社区，由新组建的社区村委会履行；以行政村为单位进行资产改制，成立集体经济组织，承担原行政村村委会的经济发展职能，从而实现村庄管理体制向社区管理服务体制的转变，使农村社区成为农村基层社会管理实体和基本单元。

并村建社解决了原行政村规模“小”、村集体经济收入“少”和村集体事务“多”的问题，优化了农村社区村民自治环境。日照全市23个农村社区党委，379个社区党总支和219个社区村（居）委会成为农村社区治理服务的主体。莒县并村建社后，信访总量下降92%。

（二）打破传统农村社区“为民做主”的管理形式，确立“由民做主”的治理路径

为了扭转农村社区自治组织“为民做主”的不当认知，切实恢复和维护全体村民的自治权利，还自治于民，真正实现“由民做主”，日照市建立了议事—学习、社区分层民主协商、农村社区自治清单和服务准入清单等基层民主制度，解决了村民自治权利主体地位“虚”、村民自治组织成员权力“大”、村务公开“空”的问题，畅通了农村社区村民自治渠道。

一是开展“议事—学习日”活动，规范农村基层权力运行，增强农村社区发展合力。农村社区发展千头万绪，农村基层组织首当其冲。其中农村基层组织的权力运行尤为关键。以行政村为例，麻雀虽小五脏俱全，农村基层组织掌握着涉及群众切实利益的方方面面的事务权力。如果农村基层组织权力运行不规范，就难以取信于民，农村社区发展合力就难以形成。为了将农村基层组织的权力放在阳光下运行，由全体村民对农村基层组织的自治行为进行评判，日照市莒县创立了“议事—学习日”制度，将农村社区的一切村务全部交给党员群众评议决策，还自治于村民，实现了全民议事，全民决策，全民负责。“议事—学习日”的主要内容包括：（1）学习。每一期由县里统一指定一个学习主题，确定学习内容，提供学习资料。学习内容涵盖思想理论、政策法规、重要会议精神及其他有关农村经济社会发展的动态信息等。（2）议事。包括听取“党群联组”组长逐一汇报当月走访联系户收集的民情民意；开展“两公开一会审”，公布当月财务收支情况，通报上月议定的事项实施情况，提出下月财务收支预算和拟办重大事项，并对这些事项逐一进行会审、讨论、表决；开展推荐入党积极分子、接收预备党员、预备党员转正、民主评议党员等党务工作。（3）质询。与会党员群众代表就村务、财务和党务等问题进行质询，村镇干部现场答复，同时对信访问题进行通报评查。（4）义务劳动。根据各村实际情况开展义务劳动。县基层组织建设工作领导小组办公室通过随机抽查的方式，派人直接到村全程参加“议事—学习日”活动并填写督查情况写实表，督查情况于下月“议事—学习日”上进行全县通报。

二是推动社区分层民主协商，引导群众有序参与社区自治，提高农村社区凝聚力。农村社区既是农村居民的生活共同体，也是一个有着共同利益诉求的情感共同体。所有居住在社区里的人都有参与社区事务决策的热情，都不希望成为社区发展进程中的旁观者。为此，日照市推动建立了社区分层民主协商机制，契合了村民的民主诉求和参与社区自治的愿望。民主协商的主要内容是“四类八项”，随着探索的深入，可以不断扩充和丰富。“四类”即组织建设、事务管理和服务、村庄发展建设规划以及涉及群众切身利益的其他事项。“八项”即组织建设相关工作、生产经营活动，包括土地流转、调整、发包等培育新型农业生产经营模式事项；公益事业和福利事项的兴办；集体“三资”管理和处置；自治章程和村规民约的修订；各类社会保障资金和政策落实；村庄规划建设、征地拆迁和撤村建区；民事矛盾纠纷调处等。民主协商是由社区村（居）委会等自治组织主持，区分社区、小组、个人三个层级，采取以会议协商为主，以个别走访、约请面谈、听证会、质询会等恳谈协商以及书面协商、网上协商等为辅，分层协商的方式进行。民主协商的程序为：（1）提出议题。（2）确定议题。（3）组织协商。（4）决策实施。（5）公示公开。

三是建立农村社区自治清单和服务准入清单，确保村民事务为自治权利客体，增进农村社区发展成效。日照市通过农村社区自治清单制将关系群众切身利益、需要由群众自我决策的21项重要事项以及决策方式、需履行的程序予以明确。同时，将区县政府9个部门单位的28项管理事项下沉到社区服务中心，让群众不出村就可以办理流动党员活动证、出租房登记等事项。除了自治清单，为了规范农村社区协助各级部门开展服务活动，日照市还按照“权力下放、重心下移，权随责走、费随事转”的要求，建立了社区服务准入清单制度，明确社区协助开展22类84项管理服务事项。除此之外，部门工作需要进社区、需要社区办理或协助办理的，经同级社区工作领导机构批准后方可进入。批准进入的，按照事项类别、名称、需要的办事材料、办事流程、委托或授权的部门、承办的方式等，进行梳理，实行统一签订协议、统一规范流程、统一组织培训、统一进行指导、统一拨付费用“五统一”。不经准入的事项不得随意交由社区开展工作。

（三）打破传统以维稳为管理诉求的消极自治模式，确立以服务为治理目标的积极自治模式

为了在推动农村社区经济发展的同时实现管理和服务水平的提高，日照市以建设全国“农村社区管理和服务创新实验区”为契机，在现有法律框架范围内，确立以服务为治理目标的积极自治模式，从制度机制入手，力推以管理和服务为核心的农村社区治理创新，培育村民自治能力，实现农村社区有序自治、自觉自治。

一是从组织制度、政策和资金三个方面保障、巩固农村社区村民自治基础。日照市成立了由市委副书记为组长的领导小组，形成了领导小组统领、民政部门牵头、有关部门协同的工作组织体系和上下联动、齐抓共管的工作格局，将农村社区建设及运转经费列入了各级财政预算，对建成并验收合格的农村社区一次性给予10万元建设补助和每年10万元运转经费补助。莒县建立了县级领导包联社区制度，实行县委、县政府重大决策部署一律安排到社区、县直部门的政策项目和资金一律落实到社区、县直部门包联共建一律包到社区“三个一律”，将财政资金用于社区服务中心建设。

二是建立多方联动机制，培育农村社区村民的自治能力。日照市在全市402个农村社区中建立了以党组织为核心、自治组织为主体、群团组织、社会组织和经济组织为补充的“五位一体”的社区组织框架，培育发展社区社会组织和社会工作人才队伍，发挥社区志愿者和社区“两代表一委员”的作用，形成了以社区为平台、社区社会组织为载体、社区社会工作者为支撑、社区志愿者为补充、社区“两代表一委员”为桥梁的“五社联动”社区治理新机制。

三是搞好“两个统筹”，提高农村社区村民自治成效。“两个统筹”就是统筹农村社区建设与新型城镇化建设、统筹农村社区建设与农村综合改革。日照市将农村社区建设作为新型城镇化建设的重要组成部分，纳入农村改革的重要内容，实现了农村社区建设与新型城镇化建设双促双赢。2014年，全市人口城镇化率达到52.71%，比2009年提高了6.56个百分点；农业产业比例为50.04%，比2009年降低5.4个百分点；农民人均纯收入达12635元，占城镇居民人均可支配收入的比例比2009年提高4.4个百分点；65.5%的涉农村完成了农村土地承包经营权确权登记颁证，59个村启动了农村集体经济组织股份制改革。

四、推进我国农村社区治理的思路

党的十八届三中全会提出了推进“城乡社区治理”的改革任务，习近平总书记强调，“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，社会治理的重心必须落到城乡社区，社会服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”。在农村社区建设和治理中，日照市坚持依法治理，以法治理，在法律法规框架下不断加强各级党组织对农村社区建设的统领作用，紧抓人和体制两个关键因素，通过制度建设实现农村社区组织架构、管理形式和目标追求的“三破三立”，坚持将“还自治于民”的思想贯穿于农村社区治理全过程，实现了农村社区管理和服务的创新，取得了实实在在的成效，全市信访总量大幅下降，农村社区建设有序推进，党群干群关系文明和谐。总体来看，日照市农村社区治理具有经验启示意义。

我国幅员辽阔，东部沿海地区与中西部地区发展水平落差很大，这对不同农村社区的治理模式设计来说是一个很大的挑战。一般来说，经济发达地区在农村社区治理方面的实践也能够给其他地区提供较多有益的经验和借鉴。笔者以为，当前做好农村社区治理工作有以下四点值得重视。

（一）坚持群众路线，坚决维护村民的自治权利主体地位

群众路线是我们党的根本工作路线。毛泽东同志曾经在《关于农业合作化问题》著作中指出：“我们应当相信群众，我们应当相信党，这是两条根本的原理，如果要怀疑这两条原理，那就什么事情都做不成了。”[8]习近平总书记在《之江新语》中也强调，群众中蕴藏着巨大的智慧和力量，要解决矛盾和问题，就要深入基层，深入群众，拜群众为师，深入调查研究。[9]推进农村社区治理就要坚决依靠群众，相信群众的智慧，维护群众当家做主的主体地位和利益。村民是农村社区的居住主体，也是村民自治的权利主体，村民参与农村社区自治是村民受法律保护的自主权利。农村社区治理好坏的标准就在于农村社区村民的权利主体地位是否能得到维护。尊重农村社区村民的权利主体地位就是相信群众有办好自己事情的能力，相信群众能够自我教育、自我管理、自我服务和自我监督。要坚决纠正农民群众是愚昧落后和目光短浅群体的错误认知，相信群众的眼睛和智慧。正如习总书记所言，要相信“办法就在群众中”。

（二）坚持依法依规，确保村民自治权利有充分的实现路径

《村民委员会组织法》规定了农村社区村民的自治权利，而村民自治权利的实施需要制度保障才能实现。农村社区基层组织要创造村民行使自治权利的环境和条件，首要的就是要严厉打击村委会选举中的贿选行为，确保村民自治组织的合法产生，使之能够代表全体村民的利益。当前，《村民委员会组织法》和中办、国办《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》并没有对村委会选举中的贿选行为认定等问题进行详细规定，操作实施难度大。同时，《刑法》中的“破坏选举罪”仅适用于各级人民代表大会代表和国家机关领导人员的选举，无法适用村民委员会选举工作[10]。这些都妨碍了对农村自治组织选举中非法行为的打击和惩戒，不利于健康选举制度的建立和良好选举环境的塑造。所以，在村民自治的深化过程中，需要制定有关村民自治的基本法律和程序性法律，以保障广大农民能够依法自治，依法行使并维护自己的民主权利[11]。除了选举制度的建设需要加强外，农村社区村民要不断培育和提高自身的自治能力，在各个层面参与社区事务的自治。只有充分调动村民的自主意识，提高村民对村级事务议事、决策和管理的能力，才能真正实现农村居民参与村民自治有渠道、有意识、有能力。要充分发挥乡村精英在农村社区治理中的积极作用。农村外出务工人员经过城市工作和生活的经历锻炼，能力和眼界都有了很大提高，对农村发展中的问题有更清醒的认识，也对参与基层民主生活有较强的意愿，因而是农村社会治理需要尽力挖掘的人才资源。

（三）遵循社会治理的基本规律，厘清农村社区的自治任务与服务功能

农村社区治理涉及政治、经济、文化、社会和生态等各个方面的内容，正所谓“中央千根线，基层一根针”。农村社区既承担着自身的自治任务，又承接各级政府及各行各业赋予的服务功能，工作量大、工作人员少和工作经费欠缺的“一大两少”问题长期困扰着农村社区发展。农村基层组织和社区自治组织的能力和精力都不允许眉毛胡子一把抓，必须遵从社会治理的基本规律，通过自治事务法定化确保农村社区治理有重点，有秩序，有所为有所不为。在纷繁复杂的农村社区治理和发展任务中，厘清农村社区的自治任务与服务功能，从而采取不同的政策，对于增进农村社区治理和发展成效意义重大。《村民委员会组织法》规定村民自治的范围是“自己的事情”，从法律上为农村社区村民自治规定了事项范围。但何谓“自己的事情”？由于不同组织和机构对《村民委员会组织法》的理解和落实存在差异，导致农村社区承担了许多与其自身角色不相应的事务，增加了农村社区的工作负担，影响了农村社区的全面发展。为了使农村社区村民的自治权利既不盲目扩大也不人为缩小，通过村民自治事务的“法定”形式，建立农村社区自治清单和服务准入清单，可谓是给农村社区减负，推进农村社区治理创新的一个重点。建立农村社区自治清单和服务准入清单的目的是划清农村社区自治事项和服务事项，剥离附加在农村社区上的不合理事项，明确农村社区自治和开展服务工作的责、权、利，尊重农村社区的角色地位，提高农村社区服务群众的能力，让农村社区村民充分、及时地分享自治成果。

（四）把握现代社会治理的内涵，以创新精神推动农村社区治理工作格局的变革

从社会管理到社会治理体现了社会关系调整的思维和方法的全面创新。党的十八大以来，国家治理体系和治理能力现代化得到了前所未有的重视，“国家治理体系和治理能力现代化的目标要求深化政府职能改革，最大限度释放社会活力，实现共建共享的社会治理新格局”。[12]长期以来，我国农村自治组织虽然享有形式上的“自治权”，但在实际工作中是被作为基层政府的“执行部门”角色来对待的，基层政府和自治组织之间“领导者—被领导者”的逻辑关系已渗透于农村社区治理生态中[13]。随着工业化和城镇化的发展，现代化的元素不断融入传统农村社区，推动着社区结构和农村居民心理结构发生转变。新型农村社区的不断涌现，要求传统的农村社区治理必须打破既有格局，从治理的价值目标、治理理念、治理进程、治理体系、治理机制、制度体系等方面进行创新与发展，实现当代农村社区治理的现代化转型[14]。在创新农村社区治理进程中尤其要重视农村社区服务功能的发挥，要将大量与群众日常生产生活密切相关的政府公共服务下放到社区，缩小服务半径，使便民、利民的服务理念进一步深化[15]，促进农村社区由管理型、生产型向治理型、服务型转变，推动农村社区治理工作格局发生根本性变革，实现全民共建共享的社会治理格局。

[1][德]斐迪南·滕尼斯.共同体与社会[M].林荣远译.北京:商务印书馆,1999:54.

[2]李二斌,朱慧劼,李凌.社会转型背景下农村社区治理的主体、问题与路径选择——第六届农村社会学论坛综述[J].南京农业大学学报(社会科学版),2016(1).

[3]曹立前,尹吉东.治理转型：从传统乡村到新型农村社区[J].农村经济,2016(11).

[4]陈荣卓,刘亚楠.农村集体产权改革与农村社区腐败治理机制建构[J].华中农业大学学报(社会科学版),2017(3).

[5]吴思红,李韬.村“两委”选举中派系贿选现象研究[J].政治学研究,2015(1).

[6]丁宁.整治农村选举中的贿选问题研究[J].中州学刊,2010(2).

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[8]毛泽东文集（第6卷）[M].北京:人民出版社,1999:418-430.

[9]牧马谷.习近平“办法就在群众中”深意何在?[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2013/0411/c241220-21099646.html,2013-04-11.

[10]丁宁.整治农村选举中的贿选问题研究[J].中州学刊,2010(2).

[11]徐勇.村民自治的深化:权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向[J].学习与探索,2005(4).

[12]林瑜胜.社会治理视角下政府参与居家养老服务的路径探析[J].湖北警官学院学报,2017(3).

[13]李润国,姜庆志,李国锋.治理现代化视野下的农村社区治理创新研究[J].宏观经济研究,2015(6).

[14]李增元.试论我国农村社区治理的历史演进与现代转向[J].社会主义研究,2014(2).

[15]陈荣卓,刘亚楠.共建共享：十八大以来农村社区治理机制的优化路径[J].社会主义研究,2016(4).

【责任编校：谭明华】

quot;Abolishmentquot;andquot;Establishmentquot;of Rural Community Governance in China

Lin Yusheng
(Shandong Academy of Social Sciences,Jinan 250002,China)

Along with the acceleration of new rural community construction and urbanization,China's rural community governance is facing new problems.The subject lack of rural community governance,the serious differentiation of economic interests,the villager autonomy still lack the ability to cultivate,it is frequently invaded by bad election culture,these problemshaveseriouslydisturbedthedevelopmentof villagerautonomyinruralcommunities,damagedthe legal rights and interests ofthe villagersin rural communities,endangered the social stability and economic development in rural communities.RizhaocityinShandongprovinceistheonlyexperimentalareaofruralcommunitymanagementandserviceinnovation in China.It has achievedquot;three times of abolishment and three times of establishmentquot;in the rural community's organizational structure,management modeland target pursuit,it should innovatethe forms of democracy,and promotethe progress of democracy at the grassroots level,and realize the civilized autonomy and stable development in rural communities.At present,promoting governance of rural communities need to maintain the dominant position of the right of villager autonomy,and ensure that the right of villager autonomy can be fully realized.It is necessary to clarify the autonomous tasks and service functions of the rural community,and promote the transformation of the rural community governance pattern with innovation spirit.

Social Governance;Rural Community Autonomy;Right of Villager Autonomy;Ability of Villager Autonomy;Democracy at the Grassroots Level

D631

A

1673—2391(2017)05―0061―07

2017-08-02

林瑜胜（1975—），男，安徽桐城人，山东社会科学院当代宗教研究所副研究员，研究方向为社会治理与社会保障。

山东社会科学院2017年创新工程项目“新型城镇化背景下的乡村社会发展研究”阶段性成果。