公路建设公众参与现状及影响因素分析

苏金玲

摘要：随着我国民主化建设进程的加快，提倡和保障公众参与社会公共事务尤其是基层事务，正逐渐受到国家和各级政府的高度重视。目前，公众参与社会各领域事务的现状各不相同，所受影响因素也不尽相同。鉴于此，本文立足公路行业，对公众参与公路建设的现状以及背后成因进行深刻分析，以期探寻问题根本，确保公众参与效果。

关键词：公路建设；公众参与；现状；影响因素

中图分类号：TU457 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）030-0000-01

引言

公众参与社会公共事务，是社会主义民主化程度的具体体现，也是民主社会发展的必备环节。具体到公路行业，公众参与公路建设，一方面可保障公众参与社会基层事务管理的权利，另一方面对于公路建设的健康持续发展不无裨益。就目前现状来看，公众参与公路建设效果并不理想。基于此，本文通过系统调研，归纳总结出公众参与公路建设的现状，并进一步探寻深层次影响因素，为深化公众参与力度、提升公众参与效果奠定基础。

一、现状分析

为切实了解目前公众参与公路建设现状，本文问卷设计遵循“层层深入”原则，涵盖四个层级：第一层级旨在获取受访者了解“公众参与公路建设项目”的程度和途径；第二层级——“是否参与过公路建设项目”旨在了解公众参与的现状；第三层级——“公众参与公路建设项目效果调研和分析”，主要了解参与的成效；关于“公众参与公路建设项目意愿”的调查，则属于第四层级的问题。

通过归纳受访者对四个层级问题的认知，得知现阶段公众参与公路建设的现状：

1.公众参与广度和深度不够

所谓广度不够，是指公路建设项目所吸纳的参与者范围有限。现阶段，一般以在建公路或拟建公路周边社区或人群作为参与对象，通常以“利益相关性”作为筛选参与者的标准，往往忽略了其他公众。所谓深度不够，是指公众参与并未深入渗透至公路建设的各个时期每个阶段。从现状看，公路建设公众参与往往局限于公路建设环评阶段，并未涉及其他各环节，一定程度上割裂了公众参与的系统性。

2.公众参与的效果不够明显

调研结果显示，受访者普遍反映公众参与的效果不够明显，形式大于实质。主要体现在：参与机会有限、参与意见被重视程度有限、参与建议被采纳频次有限等等。这些不足存在的原因不能单纯归结为政府或有关部门的不重视，或圃于信息不对等，或受限于参与方式有限，或出于环评机构过度干涉，都可能在一定程度上影响公众参与的效果。

3.公众参与的方式不够充分

相比以前，目前我国公路建设相关信息发布的方式和渠道已逐步呈现多样化特征，常用的方式有：讨论会、网络平台、媒体通知、社区公告、热线电话以及问卷调查等，这些方式和渠道对于信息“正向”传播——将公路建设项目基本信息传递给公众来说，尚称得上多样，但对于公众“逆向”反馈意见和建议而言，能真正发挥作用的方式十分有限。

4.公众参与的机构不够充足

调研信息显示，与个人参与形式相比，大部分受访者更青睐组织或机构的集体参与方式。目前来看，我国公众参与公路建设项目，或作为工作单位或社区组织代表，或以个人身份作为居民代表，并没有一个专门的机构从中加以协调和组织。公众参与机构或组织的缺失，使得公众难以有序、系统地参与到公共事务管理中去。

二、影响因素分析

整体而言，形成公众参与公路建设现状不足的原因有以下四个层面：

1.公众层面——公众参与意愿尚可，权益意识不足

大部分公众具备参与意愿，缺乏公众权益意识。具体如下：第一、认为公众参与是政府行政行为的辅助，并非民主权利的行使。第二、在公众的意识中，公路建设项目是否涉及到切身利益，是区分“必须参与”和“选择性参与”的标准。换而言之，公众参与公路建设项目的主要动力来源自自身利益的维护，而非社会公民民主权利的行使。

2.政府层面——政府逐渐重视，执行力度不足

随着社会主义民主法治建设进程的加快，各级政府对于确保公众在社会各行业、各领域参与公共事务的权力十分重视。但在执行的过程中，对于公众意见尤其是一些建设性意见的处理缺乏谨慎性。一是体现在公众意见记录的完整性和全面性有待商榷；二是对于听证会形成的阶段性结论并未及时公布，使得听证会的威信在公众中大打折扣；三是当听证结论与公众意见相左时，没能及时有效地加以协调；四是听证资料保存随意。

3.法律层面——法律条款有限，深度广度不足

2006年颁布的《公路建设项目环境影响评价规范（修订》），明确了公众参与公路建设项目社会环境影响评价的具体范围、程序、方式和期限，但立法的出发点和核心是公路建设的环境保护，公众被定为为环保力量。事实上，公路建设涉及面非常广泛，对于社会发展和区域经济以及公众生活的影响，不应仅停留在环保一个层面。因此，该立法肯定了公众参与环境评价环节的权利和义务，并不能完全保障公众监督和参与公路建设全过程。

4.机制层面——参与机制陈旧，公众参与行为随性

目前，在我国公众参与公路建设项目这一事物中，所谓的运行机制老套陈旧，仍然停留在“至上而下”行政命令阶段。无论是在公众的意识里，还是在政府执行的过程中，公路建设项目相关事宜的决定权都牢牢把握在政府和交通主管部门的手里，公众力量并非运营机制中不可或缺的必备环节，在很多情况下，公众出于“被参与”的尴尬境界。公众始终未能形成一股恒久力量，完整体系地参与公路建设的全过程，其参与行为是随性的、偶发的，而不是程式的、必然的，这是合理参与机制缺失的必然结果。

三、结论

本文立足公路行业，就公路建设公众参与现状进行了系统分析，同时从四个层面探寻了现存问题的影响因素，为明确公众参与公路建设措施提供了不可或缺的理论基础。

参考文献：

[1]张彤炬，傅大放.公路规划环评中公众参与框架设计与实施评价[J].公路交通科技，2009，2：150-154.

[2]歐阳钦.公路环境影响公众参与评价量化模型研究[D].长沙理工大学，2011，4.