我国职业技能开发供给侧改革的路径选择

摘 要：我国职业技能开发供给侧改革的终极目标是在职业技能持续有效供给与当前和今后职业技能的长期弹性需求之间实现最大程度的匹配，而要科学理性地实现职业技能开发供求的“二轨合一”就需要结合中国实际，同时借鉴新加坡、挪威、德国、英国等发达国家职业技能开发供求匹配的有益经验，锁定我国职业技能开发供给侧改革”政府推动、市场驱动、社会参与”的独特路径，呈现出统筹的创新性管理体制、完备的政策措施“工具箱”、高效的财政保障体系、完善的职业资格框架体系以及强大的智能信息系统等鲜明特征。

关键词：职业技能开发；供给侧改革；路径；比较；选择

作者简介：徐向平（1967-），男，江苏泰州人，教育学博士，北京经济管理干部学院研究员，研究方向为职业技术教育基础理论和政策分析。

基金项目：北京市科委2015年度协同创新课题“基于工业4.0精细化智能管理平台开发及推广应用”（编号：CYXC1526），主持人：徐向平、王理哲，项目主要参与成员为徐向平、王理哲、张英华、王彦威、秦明等。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）03-0005-08

一、问题的提出

在全球化时代，与产业发展匹配的高技能劳动力供给呈现出较高溢价，各国都千方百计寻求对策营造职业技能供给匹配的友好环境，构建政策杠杆发挥独特作用的职业技能开发管理体制。虽然各国极力通过改革职业技能开发的管理体制来满足当前和今后职业技能的国家需求，但职业技能开发的供给加工依然面临严峻挑战：首先，职业技能开发体系难以马上并持续提供与产业发展所需类型和水平相匹配的职业技能；其次，职业技能供给的时机和方向难以“铆钉”职业技能的需求定位；第三，职业技能开发供给难以激励员工和企业在未来投资开发他们切实需要的职业技能。

由于劳动力市场结构不够完善、投资开发职业技能的激励机制乏善可陈、职业技能的高度移民路径依赖、能工巧匠在企业间加速流动、业主自身的教育培训背景不良、员工和企業投资开发职业技能缺乏薪酬保障以及无法确保企业降低运营成本，绝大多数国家的职业技能开发都遭遇发展“瓶颈”。再加上职业技能开发体系缺乏灵活性和需求反应，不能与当前和未来技术技能需求链接，最终导致供给失效。

而完善的职业技能市场应当在短期和长期都处于动态平衡状态，以便持续鼓励员工和企业投资开发职业技能。一方面，获得丰厚回报的企业和劳动力市场可以提供较为适度的薪酬和刺激性职业岗位，督促员工投资开发职业技能；另一方面，这样的职业技能市场将鼓动企业投资开发职业技能，而具有合理市场价位的适用职业技能会进一步激发企业拼尽全力转换提升员工的技术技能，并相应地在日趋激烈的全球化市场竞争中收获高水平的劳动生产力。

尽管各个国家的劳动力市场以及各自职业技能开发体系的结构和文化相当不同，但产业发展与劳动力市场以及职业技能开发体系之间具有一定程度的内在关联性，它们之间虽然彼此相互独立但却以特定的自主性与经济社会发展相向而行。为此，各个国家运用极其不同的方式和策略主导职业技能的市场体系开发：一是制订减免税赋等激励政策，采纳自主性路径和激励性手段促使企业投资开发职业技能；二是制订劳动力市场法规迫使企业雇佣高技能劳动力，在具有较大灵活性和流动性的劳动力市场中雇用高技能员工；三是在职业技能开发体系中采用更加市场化的驱动路径规划供给职业技能。

职业技能开发体系在某种程度上是各个国家经济发展和劳动力市场开发的产物，它们之间虽然交织链接，但一致性程度非线性关系。此外，各国职业教育体制内的职业技能开发只是满足当前和未来职业技能有限需求的一种手段，国际间职业技能的流动以及技术技能移民也成为满足职业技能需求的另一种资源，同时，企业所提供的职业教育体制外的职业技能开发业已扮演重要角色。

总体上，各国职业技能开发体系可以分别划分为国家干预体制、社会伙伴参与体制以及市场体制等三种管理体制。国家干预体制就是政府制订适当策略，确立职业技能开发在国家经济社会发展中的优先权，营造良好环境，搭建政府采购、征税、职业资格体系构造以及职业技能供需智能化信息分享等特殊政策平台，使用行业主管部门职业技能标准和基于职业胜任能力的开发模式，寻求自主性更强的职业技能开发机构，构建企业主导的治理结构，搭建多元化的职业资格框架体系。社会伙伴参与体制表明各级政府、行业主管部门以及行业、企业、工会社区、学区等重要社会伙伴共同承担责任开发职业技能，构建职业技能供给和需求的匹配机制。市场体制表现为政府下放权力，摒弃相关的不合理法规，精简入学程序、学费收缴、课程开发、服务配套以及家庭和个人收入证明等相关文件，运用“教育券”和“学习账户”等金融手段激发企业和员工开发职业技能的积极性，增加开发多样性职业技能的选择机会。这三种管理体制在各国职业技能开发过程中存在强度和定位方面的差异。一方面，国家干预体制受到宪法和国家行政管理体系的制约，需要得到行业主管部门和职场社会伙伴的支持；另一方面，由于职业技能开发是社会制度、产业政策、行业传统以及职业技术教育体系整合的产物，完全由市场肆意驱动无法实现供需之间的最优化匹配，为此，国家必须对于职业技能开发的市场失灵或市场部分失效做出“兜底”承诺。

世界经济自2008年“金融危机”爆发以来一直处于不确定性累加的全面“盘整期”，日益开放、“风景独好”的中国经济也难独善其身，下行压力不断累积，被迫进入“新常态”，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，力图提高供给体系的质量和效率。作为与经济发展黏合最为紧密的职业技术教育，承担着为国家经济社会发展提供高质素技术技能人才的重任，职业技能开发供给侧结构性改革责无旁贷，但我们的特定清晰路径何在？

二、职业技能开发供给的国际路径比较

（一）新加坡的国家调控路径

新加坡以高度的中央计划色彩发展经济和开发职业技能，表面上看它与国际通行的规则格格不入，但实际上，它的政府运营体系基本上依然保持着与私营部门的密切协作。一方面，政府为启动职业技能的供给开发，积极营造吸引技能开发投资的制度环境，对低薪劳动力征税，对高技能劳动力资助；另一方面，“贸工部”指导经济发展并且获得“经济开发署”等机构的支持，跨国公司组成的产业集群引领经济发展的战略方向并主导职业技能的开发策略。

新加坡设立“劳动力开发署”，积极主导企业和企业集团接受“标准、生产力和创新署”等中央政府管理机构的业务指导，协调开发职业技能，同时，资助大量由中央政府设计并严格监控企业和员工开展的职业技能开发项目。因此，建立在传统的劳动力职业技能统一计划开发路径基础之上的新加坡模式反过来已经成为具有浓厚计划色彩的经济发展模式。

新加坡路径被视为国家经济发展与职业技能开发高度契合的完美典范，在高度精英型和竞争型的普通教育学校体系基础上构建了较高水准的开端职业技能开发体系，制订的劳动力市场法规为企业提供了“胡萝卜加大棒”的游戏规则，企业组建高技能的员工队伍可以享受税收优惠政策，激励企业雇用高技能的劳动者并持续投资开发员工的职业技能。

基于构建创新型产业集群、打造产业集群生态环境，新加坡已经迈向更加注重知识密集型产业和跨国公司高附加值的发展阶段。新加坡特别希望与海外应用科技类大学一起投资体制内的职业技术教育，规划提升高水平的职业技能开发实力，既满足高新产业高端职业技能的需求、又便于构建国际化的职业技能市场，夯实不同以往中央政府主导的知识经济体系基础。当产业转向更加难以预测的高技能形态之际，就需要更大程度的灵活性和创新性去发展职业技术教育，虽然面向出口导向市场的职业技术教育可以提升职业技能实力，但需要政府持续干预和调控才能确保职业技能开发聚焦高技能和高质量，对外部市场做出适当的反应。

相比其它国家，新加坡成功经历了经济发展的精心规划加工过程，策略性地融入全球经济一体化进程之中，中央政府高度集权管控职业技能开发体系并与产业发展战略紧密链接。

综上所述，新加坡政府高度干预的职业技能开发计划体制路径变得更加柔和并逐步被更加灵活的市场导向路径加以补充。一方面，政府实施统一计划投资开发职业技能，有效干预劳动力市场，高水平激发职业技能供给，合理匹配职业技能需求；另一方面，新加坡政府精心规划设计基于高技能和高附加值的高端产业，着力打造出口导向的创新性产业集群，成为高度市场取向的高技能供给重地。

（二）挪威的政府松绑社会参与路径

挪威不仅人口总量较少而且人口密度不大，但教育水准较高，经济主要依赖于渔业收入和小型企业。与其它斯堪维亚国家相似，挪威大约一半以上的高中学生在普通高中学校内接受15个学分的职业技术教育或学徒制教育，仅有三分之一的专科学生升入主要由职业技术学院构成的本科大学。

挪威尽管人口不多，但政府针对职业技术教育体系仍然充分放权。中央政府只负责制订职业标准和颁发职业资格证书，各级地方负责学校体系以及职业技术学院的日常运作决策并负责管理地方学徒制体系，有关部门设置开端和继续职业技术教育的国家标准并开发职业技术教育课程，9个“培训理事会”负责监管运行，各个商会和工会等社会伙伴在地方职业技术教育委员会中占据主要席位。开端职业技术教育体系的“学徒制”由两年“校本”与两年“企本”构成，而继续职业技术教育形式则与之不同，中央和地方政府肩负继续职业技术教育的不同职责，职业技术学院、成人教育机构以及特殊的大学学院机构负责具体实施。

挪威尽管在构建“校本”职业技术教育体系方面付出较多精力、投入巨量资金极力支持年轻人的就业转换并降低了他们的失业率，但“企本”职业技术教育水平依然较低，部分原因在于企业的规模普遍较小，但根源可能在于充足的职业技术教育公共财政准备资金削弱了职业技能开发的市场活力，再就是强势的公共管理部门和远程教育机构等组织提供了成人教育服务，大约四分之一的成人参加研究性课程学习并且与企业一起提供赞助资金。

挪威的职业技能开发研究部门积极开展劳动力市场调研，大学和其它研究机构拥有较为充裕的研究经费以便提高职业技能开发的智能化管理水平。尽管如此，一些地区的制造业和渔业职业教育学校毕业生的供给并不能够满足企业的需求，而且多半通过招收最为弱势的学生而勉强维系已经让它在社会上成为无足轻重，并产生“学徒制”申请者与行业需求不匹配的严重后果以及职业技能供给和需求失衡等突出问题。

挪威职业技能开发的路径是在中央政府放权的体制中把参与的各个利益攸关者有机组合起来。其中，社会伙伴在中央和地方层面都通过企业来参与职业技能开发的具体事务，尤其是相对自主的“学校后水平”的职业技能开发机构更是如此，而中央政府则通过财政资金分配和高水平项目资助的方式参与职业技能开发，规划职业技能开发，满足当前和今后职业技能的需求。

挪威开发职业技能建立在国家高水平的学校教育投入、密切的社会伙伴关系构建以及对继续教育和终身学习的公开承诺基础之上，而国家维系这种社会资本的能力已经成为社会争议的焦点，要求把社会伙伴的参与程度以及中央政府的调控力度弱化到最低限度。近年来，随着挪威劳动生产力水平增长缓慢以及职业技术教育较高的体制性运营成本，人们开始质疑该模式可复制性。

（三）德国的社会经济整合路径

在过去几十年间曾经为世人羡慕的德国职业技能开发体系正在遭受世人质疑，让政府颇感压力①。

客观来说，主要依靠私营企业提供实训场所的德国“学徒制”是需求导向的开端职业技能开发体系，治理结构决策机制中政府及社会伙伴的整合水平与经济发展相生相伴统一计划的职业技术教育体制性结构密切相关，基本上采用统合路径，所有的参与者都被高度整合进入不同行业领域不同岗位职业资格的职业技能需求，涉及到社会伙伴的复杂加工过程，需要有力调控地方政府、职业资格和学徒制加工时间等法规之间的关系。

虽然统一计划调控的德国“双元制”职业技能开发体系依然维系开端职业技能开发体系的传统地位并与开发中等水平的行业特殊职业技能一起为劳动力市场提供了大量新生力量，但其运营成本却极其高昂，这些成本包括来自行业、学徒制场所的商业运行成本以及严格分流的较低水平学校体系的运行成本，表明基于该体系的统一计划路径未必能够开发出劳动力市场中支撑弹性和創新的内生性职业技能，这又与有限的岗位流动性以及各行业基于对“双元制”的郑重承诺而投资继续职业技能开发的意愿息息相关，致使德国的继续职业技能开发参与率处于较低水平。

不少专家学者认为德国“双元制”体系所依托的劳动力市场结构过于僵化，导致它缺乏必要的实训场所，更由于该体系运作异常昂贵，对学校就会产生双重影响，当经济发展趋向更加全球化的知识经济形态之际，英国等国家政府管控薄弱可能是更加适宜的职业技能开发路径，而德国的职业技能开发体系难免处于危机之中。首先，世人诟病德国较差的PISA成绩以及学生在11岁后的较早年龄就开始在学术性和职业化路径上加以分流；其次，它鼓励家长大量购买公立中等教育体系之外的教育服务，超过10%的中学生是在私立中学完成学业，而私立小学的学生只占适龄儿童的1%。

德国政府为开发开端职业技能，加大了行业商会税赋征收的力度，降低了职业技能开发的部分成本，却导致继续职业技能开发投入只占劳动力培养成本的1.5%，而其它欧盟国家却占到2.3%，处于较低水平的尴尬状况。企业家纷纷谴责这种基于降低税赋成本而开展的开端职业技能开发及其浓厚的管控属性，认为该体系是分享型职业技能开发文化及其复杂的计划体制形态的基础，这种文化与行业的强力链接面临的主要挑战是一方面要持续维护该种文化，另一方面却要在某种程度上对职业技能开发体系的重大改革做出更为灵活、更加市场化的创新反应。为此，该体系及其成本转移如果不具备更大的弹性空间的话，遭遇彻底颠覆只是时间问题。

总之，德国的职业技能开发体系在20世纪80年代称雄全球，是最为完善的中等职业技能国家开发体系，但目前正在经历危机。这种较大的兴衰落差显示出“双元制”职业技术教育体系的负面影响，需要把高度结构化和调控性的中等职业技能开发体系转换为更有弹性和转移能力的职业技能和职业胜任能力开发体系，聚焦高级职业技能开发，适度构建信息反馈的调控体系。

（四）英国的混合模式路径

在过去几十年里，英国的政治、经济、文化以及职业技能开发体系都经历了相当程度的变化。作为欧盟最为成功的经济体，英国的突出成就表现为已经从混合了制造业和服务业的经济体转向高度专注服务业的经济体。英国基于对19世纪以来自由主义的历史性传承，已经使它以政治经济文化的新自由主义面貌再次崛起。与大多数欧洲国家盛行的社会契约文化体系不同，英国中央政府已经把管制权下放给苏格兰等地，同时正在加速制订开发职业技能的创新型政策。

英国的职业技能开发体系已经演变成为“混合制体系”，其发展路径力求满足当前和未来职业技能开发的需求。英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰等4个行政主体的职业技能开发体系结构极其不同，苏格兰开发职业技能基本上是自成一体，而且苏格兰、威尔士和北爱尔兰的中学多数有着浓厚的综合性职业技术教育色彩。在英格兰，中学教育在规范和项目上各不相同，大部分学生毕业后进入继续教育学院，但依然未能解决学术性和职业性发展取向之间的紧张矛盾，职业性A级水平与新型职业技能折中后才能达成共识。

虽然英国的职业技能开发基本上建立在自发模式的基础之上，但也会对行业企业征收一部分税赋，只是到了20世纪80年代晚期才取缔了大部分税收政策，建立了企业家引领的“地方企业职业技能培训理事会（TECs）”以及建立在行业管理部门基础之上由市场驱动的开发体系。自20世纪90年代以来，英国地方政府已经承担起职业技能开发的责任，不少政府部门开启了该领域的创新实践。英格兰已经建立了9个“地方职业技能开发中心”、“学习和职业技能开发理事会（LSC）”及其地方性理事会和“部门职业技能开发署”及其25个“部门职业技能开发理事会（SSCs）”。苏格兰的TECs呈现出两种基于地域特色的企业形态，“职业资格和课程开发中心”投入巨大精力开发和巩固了庞大的“职业资格框架体系”。

英国职业技能开发体系在管理和导向上存在的持续紧张状态刺激了职业技能开发市场并维系了公立继续教育学院的运作。这些学院也扮演地方和社区角色，为适龄学生入学以及文凭水平考试和“基础学力”教育提供学习场所，有些学院甚至宣称有权授予职业资格。地方当局较少关注继续教育学院，20世纪90年代有些学院的“关停并转”也显示出有效的市场效应，表明各个行业管理部门在财政资金分配方面具有更大的竞争性。

英国采用“学习和职业技能开发理事会（LSC）”的财政资金资助模式，以地方和行业管理部门为依托，有效规划实施职业技能开发。它构建了9个地方性“职业技能开发署”，通过劳动力市场调查确认了“部门职业技能开发理事会（SSCs）”分析提供的年度“全国企业职业技能调查（样本为7万个企业）”，注重实施由企业驱动的英国财政部和行业联合会制订的“职业技能开发计划”，大约80%的财政资金分配给学院，20%的资金由于没有满足企业的需求而返回。同时，开展有关职业技能开发方式方法的调研，旨在鼓励机构做出更多反应并在实施中采用更加灵活的柔性策略。

为此，英格兰制订了各项政策激发企业和个体产生职业技能开发的需求，这些政策包括“大众投资者项目”、“培训积分（教育券）”以及对于中小企业员工参加职业技能开发每小时提供5英镑的工资补贴等。构建职业技能开发需求体系的主要挑战来自任性的混合型职业技能开发模式。

英国长期以来奉行自由主义路径确立自身在满足职业技能需求中的行业主管角色。当然，各级政府在过去数十年中不遗余力地持续推动异乎寻常的复合型变革，其间交织着中央和地方各理事会和董事会的利益纠葛，而多数团体有效团队工作的能力以及行业管理部门承接服务的实力不足，迫使英国统一计划调控的职业技能开发路径转换到更加市场化的竞争路径。

总之，职业技能开发在自由市场化路径的基础上，英国政府与多重团体和多个部门的职业技能开发规划交织一体，已经建立起计划色彩浓厚的制度。尽管英国在过去数十年间没有充分显示高水平开发职业技能的能力，但它依然是欧盟成员国家中最为成功的经济体。

（五）各国职业技能开发供给路径的有效性比较

20世纪90年代，日本特别划定了职业技能开发的底线，要求它具有提供高级职业技能的教育能力和弹性職业技能的开发能力。因应行业技术技能的急速变化，如今，日本职业技术教育体系用更为弹性的方式开发职业技能以及内生性综合个人能力。一个国家是否能够有效开发职业技能主要是看这个国家是否具有与行业需求相伴而生的职业技能的供给能力以及为创办新兴产业开发新型职业技能的能力。但蓬勃发展的经济和快速提高的劳动生产力与职业技能的供给链接并非线性关系，同时，职业技能供给的水平、质量和链接方式等都只是职业技能开发涉及的实践因素，因此，在变幻多端的全球经济背景中判断职业技能开发路径的有效性是困难的。有些国家使用特定的路径把职业技能的供给与当前和未来职业技能的需求链接起来，但要既有机链接职业技能需求与职业技能供给的类型、层次、质量、时间和地点、又清晰显示高级职业技能的供给机制及其深度影响力还面临严峻的挑战（参见表1）。

实践表明，国民拥有较高水平的职业技能更有可能提高劳动生产力，投资开发较低水平的职业技能最有可能降低社会的不平等程度，投资开发中等水平的职业技能是解决失业问题的最佳方案，投资学校水平的职业技能开发具有低成本高效益的理想收益。但经济发展处于不同阶段的国家受制于历史形成的教育体系、企业文化和治理结构，注重用特定的模式投资开发不同行业和水平的职业技能。整体上，瑞典、挪威、芬兰和新加坡等国家注重开端职业技能开发，开端职业技能水平较高，财政管控严苛的国家偏好市场供给大量低端的职业技能，德国和丹麦等先进的欧洲国家兼顾国家调控和社会伙伴参与，继续职业技能开发地位显赫。

由于完善的职业技能供给体系具有表达行业职业技能需求和标准的足够能力，拥有对行业职业技能需求快速反应的机构，可以运用灵活手段持续为当前和未来的劳动力市场培养高质量的职业技能人才，开发的职业技能能够与新型行业技术和实践技能相匹配。因此，涉及的变量较多，复杂程度也较高，如果缺乏合适的数据链支撑，就难以清晰搭建职业技能开发供给与需求有效链接的国家路径比较框架。

表2比较了劳动生产率、失业率、国内生产总值增长率以及每百万人口所注册的专利数量。新加坡和中国的经济成长及其劳动生产力的高增长率较为显著，然而，整体比较并没有发现更多可以显示职业技能开发体系效力的逻辑线索，而且它们的专利注册率都较低，而这却是高质量职业技能开发和创新性知识密集型产业发展密切关联的关键指标。因此，无法充分判断拥有优异的人力资本是否就会成为竞争力最为强劲的国家。

显然，就职业技能开发的有效性分析来看，世上没有一条路径是最优的极品，任何国家都得顶礼膜拜；同样，世上也没有任何一条路径是无效的鸡肋，完全没有价值。职业技能开发的任何路径对于特定的国家来说只有合适不合适、适宜不适宜，永远不会有最优化的选择方案，每条开发路径都与身具有鲜活的天然养料，关键是寻觅并锁定适合自身的开发路径。

三、理性确立我国职业技能开发的供给侧改革路径

任何国家构建职业技能开发体系都是特定历史的产物，受到政治、经济和文化等多重变量的结构性影响，“学徒制”、“职业技能开发质量确保”以及“国家社会伙伴关系模式”等创新实践都大力促进了各国的职业技能开发，上世纪80年代，德国和日本的职业技能开发体系在全世界独步江湖，如今，各国职业技能开发路径差异显著、各有千秋[1]。为此，我国职业技能开发需要借鉴其它国家的有益经验，同时考量不同模式之间的优劣，结合自身的实际，确立符合自身特质的职业技能开发路径。

（一）我国职业技能开发供给现状

在过去30多年间，中国经济以接近10%的年均增长率产生了巨大的社会和经济变革，主要源于制造业的快速蓬勃发展推动了两亿多农民工从农村向城市以及从贫穷偏远的地方向成长迅猛的沿海地带转移，产业发展和民工转移都带来了巨大的职业技能需求[2，3]。与此同时，民营经济发展壮大，跨国企业已经成为经济成长的重要驱动力，迫切需要建立中高级职业技能开发的强有力链接，培养大量薪酬水平不高但职业技能水平较高的劳动者，形成职业技能开发的独特模式。

自20世纪90年代，我国职业技能开发呈现出蓬勃的发展态势，表现为：1）建立国家职业技能、职业胜任能力以及职业资格框架并逐步整合；2）职业技能开发形成强有力的行业主导体系，聚焦特定职业技能标准的职场；3）职业技能开发体系构建了较为完善的全国性骨干网络；4）职业技能开发体系在某些领域表现出创新性，职业技能鉴定卓有成效。

（二）我国职业技能开发供给的体制特征

目前，中国职业技能开发体制呈现出中央、省、市和地区等多层级的层次性管理特征，职业技术院校、技术应用机构以及职业技能开发鉴定中心成为开发职业技能的主要场所，少数由政府财政资金资助的私立职业技能开发中心也基于合约向社会提供职业技能开发服务，政府推动建立劳动力就业网络体系，提供基础性的职业技能开发业务，有关行政主管部门研发并颁布基于岗位标准的职业资格证书。

鉴于职业技能开发路径的国际比较，我国在某些方面依然存在明显差距，在若干领域画地为牢，基本与外界隔离，制约了我国的职业技能开发。

首先，职业技术院校规划和运行的过程较为封闭，高等和中等职业技术院校开展的应用性知识技能加工总体上并不“接地气”，院校职业技能开发与当前和未来职业技能需求的链接力度不足，导致全国性适用职业技能存在短缺现象。

其次，职业技能开发领域相对单一，面向市场服务社会扮演多重角色能力欠缺，缺乏高品质的先进职业技能开发机构，在满足未来开发高层次职业技能的需求能力上显得捉襟见肘。

第三，尽管职业技能开发已经引进了市场法则及其它工具，但市场选择和竞争性财政资金安排这两种主要工具运用在公开资助的职业技能开发机构微乎其微，同时，几乎关闭了体制外职业技能开发机构的大门，职业技能的市场开发并不充分。

（三）我国职业技能开发供给侧改革的路径选择

总体而言，目前世界上职业技能供给与需求之间主要存在三种链接模式：一是国家调控模式，即政府积极干预并直接监管技能开发供应商；二是社会伙伴参与模式，即所有的利益攸关方基于与中央和地方政府、行业和工会所达成的协議调控供应商的供给行为；三是市场模式，即国家全面放弃干预，完全由市场确定职业技能开发的供给和需求。职业技能开发供给侧改革是政治、经济、历史、文化、体制、人口和地理等各种因素动态平衡、交互作用、有效制衡的产物，我国职业技能开发的供给侧改革需要在以上三种模式中确立适合自身的发展道路，规划职业技能供给和需求的类型、水平和规格。我国职业技能开发的国家路径是劳动力市场和职教体系演进的历史性、体制性、社会性、政治性和文化性等因素综合作用的结果，仓促确认职业技能供给与需求相匹配的国家路径必然潜藏着相当大的风险。为此，需要从业者凝神静心审视既往的路径，虚心吸取经验教训，以创新精神确立能够真实反映国家意志的职业技能开发供给侧改革路径。

结合我国特殊的政治经济体制、经济社会发展水平以及国内外职业技能供给和需求匹配路径的经验和教训，我国的职业技能开发供给侧改革必须锁定“政府推动、市场驱动、社会参与”的独特路径，在中央政府强力统一整体规划的基礎上，营造各方利益攸关者关系友好型环境，运用市场法则整合所有职业技能开发供应资源，理顺主要行业具有自主性职业技能开发主体的供给关系，激发整个社会力量投资开发职业技能的积极性，实现我国职业技能开发供给需要匹配的发展目标：一是体现国家意志，实现职业技能开发资源配置与国家重大发展战略需求匹配；二是提供有效人才供给，实现体制内职业院校布局、专业设置以及体制外的企业培训与行业和产业的发展需求匹配；三是淬炼职业技能，实现技术技能人才培养规格与职场岗位需求精准匹配[4]。

这样的路径具有以下鲜明的特色：

首先，它有着统筹的创新性管理体制。过去，国家从中央到各级地方政府都设置了职业技术教育的多重管理机构，试图肩负整合国家和地方经济社会发展、职业技能开发的职责，统一规划职业技术教育体系中的各类学校与各个行业管理部门之间的关系，反映这些部门职业技能开发的共同利益诉求，担当特殊弱势专业职业技能开发的“保护伞”，但成效并不显著，反而可能成为职业技能开发供给侧改革的主要体制性掣肘因素。而沿着这种新型的路径，我国各级政府就能够加强对职业技能开发事业的领导，集中社会力量，设立各级政府主管部门、行业、企业、院校、专家学者等全方位参与的“职业技能开发理事会”，确定职业技能的开发方向和财政资金分配方案，同时设置行业领衔、企业主导、学校参与、独立运行的“职业技能开发中心”，确立职业技能开发注册供应商，增加职业技能的需求和供给，缩小不同劳动力群体职业技能之间的差距，切实解决劳动力短缺和人口老龄化等棘手问题，实现职业技能开发公平和效率兼备的长远目标。

其次，它有着完备的政策措施“工具箱”。在个体层面上，它便于政府制订相应的法规强制性要求国民在成人之前必须接受全日制、非全日制的职业技术教育，运用学习账户、教育券和助学贷款等激励手段诱发个体投资开发职业技能。在企业层面上，它有利于制订企业投资开发职业技能的税赋减免政策，设立专项基金扶持开发员工职业技能的企业，激发企业投资开发职业技能的积极性，同时对那些投资开发职业技能不力的企业强制征收更多的税赋，迫使它们改弦更张，加大员工职业技能开发的投资力度。

第三，它有着高效的财政保障体系。构建职业技能开发的财政保障体系是规避关联机构内部控制、密切链接职业技能供给与需求的基础手段。这种路径有助于革新我国职业技能开发的财政金融体制，鼓励职业技能开发主体采购并开发弱势专业的特殊职业技能，允许职业技能开发实体开展适度竞争，促进职业技能开发。

第四，它有着完善的职业资格框架体系。该路径促使国家投入巨资构建并完善“国家职业资格体系框架”，实现职业技能开发与职业资格之间的无缝对接，成为知识技能学习加工的认知参照系统，便捷职业技能开发，升级终身学习终端，提档职业技能开发品质。

第五，它有着强大的智能信息系统。该路径要求中央政府建立大数据信息系统，拥有较强的智能化信息整合实力，计算并聚合有关就业和职业技能信息，如实适时反映全国和地方劳动力市场的客观需求，努力维护信息平台的权威性，在劳动力市场、职业技术教育研究以及它们之间的链接中扮演重要的协调和整合角色，承担地方性、行业性以及职业技术教育领域的研究工作，在前期数据调查的基础之上，经过大数据云计算综合统计分析，向社会开放有关信息资源。

契合职业技术教育发展方向的职业技能开发涉及加工类型、数量、定位以及财政资金扶持力度和其它有效的政策杠杆。各国国民教育体系、职业技术教育体制和劳动力市场虽然各自具有不同的特殊结构，但都在更加宽泛的领域积极推进开发职业技能，力求实现职业技能开发的阶段性改革目标：首先，在中学阶段实施职业教育和普通教育的部分整合；其次，加速确立实践经验在教育中的合法地位；第三，建立并完善国家职业资格框架；第四，基于职业胜任能力确认并接受行业及其产业部门参与开发职业技能标准；第五，在初等教育阶段开发职业技能并把“校本”职业技能开发引向产业发展领域；第六，规范行业职业岗位标准，设置特定类型和水平的职业资格[5]。

我国职业技能开发供给侧改革的终极目标是在职业技能持续有效供给与当前和今后职业技能的长期弹性需求之间实现最大程度的匹配，而要科学理性地实现职业技能开发供求的“二轨合一”就需要我们结合中国实际，同时借鉴其它国家职业技能开发供求匹配的有益经验，寻求并锁定我国职业技能开发供给侧改革的有效路径。

注释：

①首先，德国的统一为当时强壮的西德经济平添了落后技术和企业的沉重负担；其次，德国的职业技术教育体系主要用于开发中等水平的职业技能，在更高水平职业技能需求日益增加的背景中正在经历比较漫长的淘汰过程；第三，德国学生在经合组织成员国家的PISA学习测试中表现出较弱的操作能力以及差异悬殊的考试成绩。

参考文献：

[1]Jack Keating，Matching supply of and demand for skills： International perspectives[EB/OL].NCVR， http：//www.ncver.edu.au/publications/2000.html，2016.9.

[2]国际先驱者论坛[EB/OL].2005-04-20，2016.9.

[3]广东省统计年鉴[EB/DB].http：//www.gdstats.gov.cn/tjzl/tjkw/gdtjnj/.

[4]张艳.供给侧改革综述及对职教改革的启示[J]，天津商务职业学院学报，2016（3）：50-53.

[5]Development Co-operation Report 2016，The Sustainable Development Goals as Business Opportunities[R].http：//www.oecd.org/，2016.8.

责任编辑 殷新红