对地方债中央将实行不救助原则

闻之

近日，国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《预案》）。同时，经国务院批准，财政部还印发了《地方政府性债务风险分类处置指南》（以下简称《指南》）。根据《预案》和《指南》，我国将建立地方性债务风险分级响应机制，实施债务高风险地区财政重整。《预案》还明确，地方政府依法承担地方政府债券的全部偿还责任，中央实行不救助原则，升级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。

化解风险关键要处置好债务

为确保债务风险“早发现、早报告、早处置”，《预案》依据风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分四个等级，相应实行分级响应和应急处置。在建立分级响应机制这一关键环节，主要是按照风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）4个等级。

以Ⅰ级债务风险事件为例，当省级或全省（区、市）15%以上的市县无法偿还债务本息，或是全省（区、市）地方政府债务本金违约金额占同期本地区地方政府债务应偿本金10%以上，或者利息违约金额占同期应付利息10%以上，只要一项指标异常，就可确定为Ⅰ级债务风险事件。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。

为化解风险，关键是要处置好债务。为此，《预案》区分了不同的债务类型，依法分类提出处置措施，实现债权人和债务人依法合理分担债务风险。对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。 对非政府债券形式的存量政府债务，债务人为地方政府及其部门的，必须在国务院规定的期限内置换成政府债券，地方政府承担全部偿还责任；债务人为企事业单位等的，经地方政府、债权人、企事业单位等债務人协商一致，可按合同法规定分类处理，切实依法实现债权人的合法权益。

对存量或有债务，无论存量担保债务还是存量救助债务都不属于政府债务。除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，最多不应超过债务人不能清偿部分的50%；对可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府视情况救助，但保留对债务人的追偿权。对新预算法实施后地方政府违法违规担保承诺的债务，参照存量担保债务依法处理。

因此，《预案》称，一旦风险事件发生后，将适时启动责任追究机制，对地方政府有关责任人进行行政问责和追究法律责任，对银行业金融机构相关负责人严格依法追责，增强地方政府和银行业金融机构领导干部的风险意识、责任意识，防范财政金融风险。地方政府将承担地方债券全部偿还责任，中央将对其不采取救助措施。

地方政府今后举债要三思而行

《预案》）对未来近17万亿元地方政府债务和8万多亿地方政府或有债务可能出现的风险，给出了应急处置工作机制，以牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。这个预案类似于美国地方政府破产法，解决了债务危机爆发后如何处理的难题，它是中国地方债风险控制的最后关口，相当于地方债管理的“刹车闸”，也给地方举债以警示作用。

我们知道，中国有近300个地级市、2800多个县（市、区）以及4万多个乡镇，各地经济发展水平不一，不排除某些地区发生政府债务违约。不过，《预案》的出台并不意味着我国地方政府债务有所谓的危机，而是从规范管理的角度，防止、控制债务风险。财政部前部长楼继伟对中国地方债风险的诊断是：总体风险可控，但局部地区债务比例过高，应予以重视。为了化解地方政府债务风险，近些年我国进行了大刀阔斧的改革，包括规范地方政府举债融资机制，剥离地方政府融资平台的政府融资功能，对地方债进行限额管理，将地方债纳入预算管理并接受人大监督，以及出台超10万亿元的地方政府债务置换计划等。

根据中央预算报告，2016年地方政府债务余额限额为17.2万亿元。这是2016年地方政府债务的上限。根据财政部数据，截至2014年末，地方政府或有债务规模为8.6万亿元，这包括地方政府负有担保责任的债务和负有救助责任的债务。对于如何应对地方债务风险，上述《预案》从组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置和保障措施等方面，给出了一套完整、系统的方案。

《预案》区分了不同的债务类型，依法分类提出处置措施，实现债权人和债务人依法合理分担债务风险。对于地方债务，中央已经明确提出将不再进行兜底还债。这意味着，地方政府今后举债时更要三思而行，要考虑到未来能否保证到期偿债的要求，要根据自身的资金需求来适度举债，遵循市场规则。而过去一些地方政府无序举债、违规融资的现象亦将得到有效改善。也有人担心，一些地方政府无序举债、违规融资的现象已经成为惯例，往往是举新债还旧债，或者只管举债不管还债，亦或者过分依赖卖地还债从而增加征地、拆迁矛盾等，要想彻底改善仍是困难。

地方财政必须形成“自生能力”

从预案来看，地方财政重整计划是在地方债务本息偿还问题较为严重的条件下才可能进行的。它与企业的资不抵债而引发的破产有很大不同，就是基本公共服务的提供必须得到保证。事实上，即使是那些实行所谓地方政府破产的国家也是这么做的。地方政府不可能将所有掌握的资产都用来抵债，这是判断地方财政风险时需要特别注意的一点。

基本公共服务是地方人民所需。地方政府性债务风险的爆发，责任在地方政府性债务的管理者，而不在地方人民。因此，要合理区分责任。所以，保证基本公共服务的提供是适当的。与此同时，预案并不鼓励“逼债”。地方政府财政重整计划启动时，一定是债务风险较为严重时。地方政府需要和债权人进行充分沟通，需要得到金融机构的帮助。理想的方案肯定是共渡难关。金融机构和其他债权人一味地“逼债”必然无济于事，只有深入了解债务问题产生的原因，并采取有针对性的救助办法，才可能让债权人的权益得到最大限度的保证。

需要说明的是，所有债务都有风险，收益与风险是对称的，地方债也不例外，包括金融机构在内的债权人因为持有地方债可以获得收益，但也应该承担必要的风险。所以，《预案》对地方政府财政行为调整作出了规范。既然地方政府因为债务管理存在问题而触发了财政重整计划，那么地方政府财政行为必须作相应调整。财政重整计划的实施说明地方财政进入非常时期。在非常时期，财政行为肯定与正常时期有区别。优化财政支出结构，压缩基本公共服务支出的其他支出规模，或干脆让基本公共服务支出的其他支出“零支出”，都是可选择项。各种因为地方具备财力才有的奖励补贴政策也必须相应取消或暂停。在压缩支出的同时，拓宽财源，增加地方政府可支配财力，也是必要的举措。清理欠税欠费，增加资源性收入，在不影响基本公共服务的前提下变卖政府资产，都是可选择项。压缩支出和扩大财源并举，非常时期的地方财政才可能保证基本公共服务的提供，才可能尽最大努力偿还债务本息。

另外需要指出的是，在地方政府财务风险严重时，地方预算审查需要更加严格，地方财政管理需要进一步改善，这是地方财政本级的分内事。但是，地方财政的努力必须是有限度的，债务清偿的效果可能有限。如果是宏观经济因素或其他地方不可控因素带来的债务风险，那么地方政府可能会心有余而力不足。在这种情况下，省级政府的帮助也至关重要。当然，在分级财政管理体制下，各级政府财政的责任需要进一步厘清。省级财政的帮助不等于包揽责任。

总之，预案重在强调，地方财政重整计划的实施，更重要是采取有效措施，改善地方财政管理，激发地方活力，让地方政府财政尽快形成“自生能力”，进入良性循环状态。这也预示着，“中国版”的地方政府破产并非近在眼前。