关于推进行政事业单位内部控制建设的探究

（湖北省测绘地理信息局测绘应急保障中心，湖北 武汉 430071）

关于推进行政事业单位内部控制建设的探究

胡铁鸣

（湖北省测绘地理信息局测绘应急保障中心，湖北 武汉 430071）

行政事业单位作为社会公共产品与服务的供给者，它们在以政府出资人身份代表党和政府履行相关服务、协调、管理职能的同时，还扮演着提高政府决策效率、监督单位经济活动合规性的的重要角色，在贯彻落实国家经济社会发展重大战略决策、推动区域经济协调发展、切实转变政府职能、强化国家行政事业单位工作人员的责任意识和担当精神方面的重要作用是不言而喻的。由于行政事业单位掌握着社会公共资源的分配权和处置权,其自身的经费来源不是依靠自己的生产管理活动来创造，而主要来自于财政拨款,这样容易导致单位所支配的财产与单位自身缺乏直接的权属关系。这种所有者缺位的后果就是容易带来公共资源使用缺乏效率、国有资产的使用和配置由于缺乏监管造成流失、浪费，也因此诱致徇私舞弊的风险。如何强化行政事业单位内控制度建设，千头万绪，制度建设是纲，是总抓手，要从健全风险防范机制入手，综合施策，才能不断提高行政事业单位内部管理水平，夯实廉政风险防控机制建设的基础。

行政事业单位；内控制度建设；治理体系；行政效率

一、政府治理体系和治理能力的现代化诉求助推行政事业单位内控制度建设

随着我国经济社会发展全面进入供给侧结构性改革的攻坚阶段，以“放改服”为核心的服务型政府建设成为当下各地创新政府服务模式、激发市场主体活力的现实选择。行政事业单位的内控制度建设已经从试点走向全覆盖。我们说一个行政事业单位的管理水平和治理能力如何，客观上有一个检验的标准，这个标准就是单位内控制度的有效性和完备性。行政事业单位内控制度是政府治理体系和治理能力的重要组成部分，一个好的内控制度，能够紧密结合行政事业单位的工作实际，突出工作重点，规范工作流程，提高工作效率。因此，从制度建设的层面来看，把单位内控制度建设与廉政风险防控机制建设紧密结合起来，实行单位领导挂帅、相关人员全程参与、全过程监督的长效治理体系建设，是提高行政事业单位内部管理水平和公共服务水平的必然要求，更是政府真正转变职能的丰富内涵。

政府的任何行政活动要有社会监督，政府的行政权力要有制衡机制，特别是要有风险防控机制保驾护航。从制度层面看，反腐倡廉是夯实社会主义诚信体系建设的道德基础，是提高任何组织或个人拒腐防变能力的灵丹妙药，不敢腐、不能腐和不易腐将成为有效风险防控机制建设的衡量标准。为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设，财政部根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。这些法律规范虽然直面行政事业单位发展中面临的各种风险问题，例如滥用职权风险、资源配置不合理的风险等等，在一定程度上起到了完善内部控制制度，健全权力运行的制约和监督体系的重要作用。但这些法律规章制度说到底只能解决内控制度的顶层设计问题，只是从制度框架上规定了防范各类风险、规范权力运作的基本原则和方法，而实际生活中大量的具体实施细则、条例还需要政府的职能部门（行政事业单位）消化吸收。

从整体上来看，行政事业单位承担着资源配置和公共服务等诸多职能,其行政治理水平和服务能力如何直接关系到党和政府在人民心中的形象和威望。要切实转变政府职能，实行行政事业单位提质增效，都不是一蹴而就的，都要在补供给侧的结构性短板上大功夫，特别是要在“放管服”上下功夫，为行政事业单位内部组织与管理制度改革提供基本遵循。

二、行政事业单位内部控制制度建设存在的薄弱环节

财政部2012年11月颁布 《行政事业单位内部控制规范（试行）》后，不少单位对内部控制的重要性认识不足，真正建立了全面内部控制体系的单位还不多。一些单位内部控制基础性评价工作随意性较大，甚至内部控制体系建设工作也由咨询服务机构代为完成的。

（一）单位层面内部控制方面存在的问题

《行政事业单位内部控制规范（试行）》第十三条、第十四条明确规定单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离，应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。现阶段大多数行政事业单位缺乏相对独立的内部控制职能部门，大多将财务部门确定为内部控制的牵头部门，内控制度主体责任不明确，风险管控部门形同虚设。由于内部控制体系的构建是一项极为复杂的系统工程，涉及财务、协调管理、资源分配、控制活动等各个方面，内部控制建设需要综合型人才，但目前行政事业单位缺乏专业化的财务会计团队，内部控制建设的人才明显不足，限制了内控工作开展的效率效果。主要体现在以下几个方面：一方面部分行政事业单位经济监管体系不健全，职能交叉、重复监管现象普遍，行政事业单位不相容岗位分设没有落到实处，有的单位领导既是日常经济活动的决策者和发起者，又是所在单位整个经济活动的参与者和管理者，决策、执行和监督集于一身，严重违背了不相容岗位相互分离原则。另一方面不少行政事业单位由于人员编制有限，人员紧张，岗位安排不合理，存在一人多岗、不相容职务没有分离，往往记账人员、业务经办人员、资产管理人员等没有很好的分离制约；有的单位内控职责不明，交叉分工严重，遇事互相推诿扯皮，特别是单位内部控制关键岗位和人才缺失，更谈不上关键岗位实行轮岗交流制度，风险监督和管控效果比较差。另外，管理手段落后，硬件设施跟不上，很多行政事业单位没有建立起单位信息管理系统，也就谈不上将经济活动及内部控制流程嵌入单位信息系统，从而减少或消除人为操纵因素。

（二）业务层面内部控制方面存在的问题

实践中，由于各种原因，行政事业单位业务层面在内控制度建设方面存在的问题也不少，主要包括：（1）预算业务控制方面，预算编制过程中往往缺乏相关方面的信息沟通，由于没有把业务归口部门与财务管理部门之间的沟通协调工作实行前置，这样很难确保编制预算的准确性，至于部分预算还没有细化到具体支出项目，无预算列支、超预算列支的现象就更加普遍了，从总体上看整个预算执行过程缺乏刚性约束；（2）收支业务管理控制方面，一些行政事业单位利用权力及影响力违规取得收入，有些单位以虚列项目或支出等手段套取财政资金等现象依然存在，项目经费超范围使用，以项目经费弥补基本支出经费不足的现象较普遍；日常公用经费特别是 “三公”经费使用方面存在超标准、超范围、超预算列支使用情况；假发票报账现象依然存在；（3）资产控制方面，现阶段，不少行政事业单位没有专门的资产管理的部门，资产管理工作大多由财务部门代为管理，部分单位资产管理与会计记账人员等不相容岗位没有分离，单位重采购、轻管理的现象较为普遍;部分单位资产购置没有经过可行性论证，造成资产闲置浪费。（4）政府采购业务控制方面存在应当执行政府采购的，没有进行采购的现象，办理政府采购业务过程中，部分单位政府采购申请与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收等不相容岗位没有相互分离。另外一些单位采取分拆采购方式，规避公开招标政府采购，导致行政事业单位政府采购的效果背离初衷。

三、把风险挺在前面综合施策，加强内部控制建设

风险意识是加强内部控制制度建设的牛鼻子，抓住这个牛鼻子，防微杜渐，把各类经济活动风险隐患排查清楚、管控到位，对于提高行政事业单位的履职能力和服务水平，规范单位会计行为具有重要指导作用。因此，要实施一把手工程，时刻把风险挺在前面，高度重视行政事业单位内部控制制度建设，关键岗位职能分设，监督制约有序，确保单位行政行为高效率。

首先，围绕风险意识做文章。结合各单位工作特点，把风险意识挺在前面，探索形式多样的风险控制方法，需要配合精准的风险评估，可结合专业机构的风险评价报告，了解实施有效内部控制的具体路径，对症下药。风险评估是合理设计和实施内部控制措施的前提和基础，其贯穿于行政事业单位业务活动的全过程。行政事业单位开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组，领导挂率，具体管理人员全程参与。不论采取哪种形式开展单位风险评估工作，经济活动风险评估结果都应当形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。进行的风险评估时，应当重点关注内部控制机制的建设情况和内部控制关键岗位的管理情况。这是健全工作机制的基础性工作。

其次，关键岗位职能分设，发挥内部制衡机制的影响力。内部控制不能眉毛胡子一把抓，要突出重点，把握单位业务活动的规律，实现决策、执行和监督彼此分离、相互制约，杜绝职能交叉和重复管理的现象。归纳起来，要做好三个方面的工作：一是不能搞一言堂，要集思广益，畅所欲言，实践证明，领导集体决策和专家论证相结合的议事决策机制是一种行之有效的方法，它可以使决策更加科学、民主和规范；二是引入第三方风险评价与监督机制，建立社会经济活动风险定期动态评估网络，实行信息共享，促进开放式的监督和纠错平台建设；三是抓住关键的少数，大力加强关键岗位工作人员的技能培训、重要岗位轮岗交流、社会风险监督网络信息共享等基础性工作，真正做到专业人做专业事，自觉依法按照法定权限和程序来履行职责，维护社会公平正义。

第三，加强内部控制评价监督工作。监督检查和自我评价，是行政事业单位实施有效内部控制的重要保证，财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》明确要求 “单位应当建立健全内部控制的监督检查和自我评价制度，通过日常监督和专项监督，检查内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，进一步改进和加强内部控制;通过自我评价，评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性”。完善行政事业单位内部控制评价监督工作，仅仅依靠财政部门的一己之力是不可能取得实际效果的，除了各个行政事业单位自查自纠、内部挖潜规范之外，还要大力发挥审计监督部门、社会中介机构等部门的协同监督作用，抓住行政事业单位管理人员这个关键少数，防止其滥用职权而影响会计内部控制制度的正常施行，指出单位管理上的漏洞，帮助单位建立和完善现有的制度，从而促进单位会计内部控制制度的执行。

[1]财政部.2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》.

[2]财政部.2015年 《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》.

[3]林丽.行政事业单位内部控制有效性问题探究[J].商业会计，2013，（16）.

[4]吴猛.关于推进我国行政事业单位内部控制建设的研究[J].教育财会研究，2013，（5）.

[5]张常俊.行政事业单位内部控制建设存在的问题和建议[J].甘肃审计，2014，（12）.

[6]汤宁.完善行政机关资产管理的思考[J].审计月刊，2014，（7）.

胡铁鸣，湖北省测绘地理信息局测绘应急保障中心。