黑龙江省侦查机关司法鉴定管理问题的对策研究

(黑龙江省法学研究所，哈尔滨 150090)

黑龙江省侦查机关司法鉴定管理问题的对策研究

黑龙江省法学研究所课题组

(黑龙江省法学研究所，哈尔滨 150090)

2005年2月28日,全国人民代表大会常务委员会审议通过的《关于司法鉴定管理问题的决定》确立了建立统一司法鉴定管理体制的基本框架，为健全统一司法鉴定管理体制打下了基础。2015年10月22日通过的《黑龙江省司法鉴定条例》赋予省、市(地)司法行政部门对本行政区域内司法鉴定的统一管理权。但在实际工作中，对侦查机关设立的鉴定机构和鉴定人如何进行管理以及怎么规范是目前急需解决的问题。为此，经过对侦查机关司法鉴定机构的梳理，从侦查机关内部和外部强化机制建设，整合侦查机关鉴定机构和人员；剥离其职能；完善行业协会的行业管理；加强对侦查机关司法机关机构的监督管理等方面，提出可行性建议和采取的措施，最终建立社会鉴定机构和侦查机关鉴定机构并存的体制。

侦查机关；司法鉴定；管理机制

一、侦查机关司法鉴定管理存在的问题及原因

2005年2月28日,全国人民代表大会常务委员会审议通过的《关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》)作为全面启动司法鉴定制度改革的纲领性法律文件，确立了建立统一司法鉴定管理体制的基本框架和基本内容。《决定》实施至今，我国司法鉴定事业历经十余年快速发展，司法鉴定管理工作逐步纳入规范化、法制化、科学化的发展轨道,统一司法鉴定管理体制已基本形成。2014年10月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又明确提出了“健全统一司法鉴定管理体制”的基本方向和基本要求，我国司法鉴定制度改革又面临一次重大的历史机遇,司法鉴定管理体制的健全发展又一次站在了新的历史起点上。2015年10月22日黑龙江省人民代表大会常务委员会审议通过的《黑龙江省司法鉴定条例》(以下简称《条例》)根据《决定》精神和司法鉴定工作改革要求，结合本省实际，赋予省、市(地)司法行政部门对本行政区域内的司法鉴定机构和司法鉴定人的统一管理权。

《决定》第3条规定，国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。省级司法行政机关依照本决定的规定，负责对鉴定人和鉴定机构的登记、名册编制和公告。依《决定》规定，人民法院和司法行政机关不得设立鉴定机构，也不得继续保留原来已经设立的鉴定机构，客观上为司法行政机关登记管理工作的中立性、公正性，鉴定机构和鉴定人从事司法鉴定业务的独立性提供了法律保障。《决定》第7条规定，侦查机关*侦查机关是指在刑事诉讼法中对犯罪行为实施侦查权的机关，具体包括公安机关、人民检察院、国家安全机关、军队保卫部门等。根据侦查工作的需要设立的鉴定机构，不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务。可见，《决定》已经明确了侦查机关所属鉴定机构和鉴定人与社会鉴定机构和鉴定人均应当由司法行政机关统一管理的基本方向[1]。

2008年1月17日，中央政法委颁布了《关于进一步完善司法鉴定管理体制 遴选国家级司法鉴定机构的意见》(以下简称《意见》)指出：检察机关、公安机关和国家安全机关所属鉴定机构和鉴定人实行所属部门直接管理和司法行政机关备案登记相结合的管理模式。为落实《意见》要求，2008年12月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合下发了《关于做好司法鉴定机构和司法鉴定人备案登记工作的通知》(以下简称《通知》)，规定检察机关、公安机关和国家安全机关管理本系统所属鉴定机构和鉴定人，履行对本系统所属鉴定机构和鉴定人的资格审查、年度审验、资格延续与变更注销、颁发鉴定资格证书、系统内部名册编制、技术考核、业务指导管理、队伍建设和监督检查等职责。

与《决定》、《意见》要求相一致，《条例》规定对从事法医类、物证类和声像资料(以下简称“三大类”)等鉴定业务的司法鉴定机构和司法鉴定人实行登记管理制度，对“三大类”之外鉴定业务实行备案管理制度。为了指导、协调全省司法鉴定工作，由省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省司法厅组成省司法鉴定委员会，下设办公室和专家库。与《条例》相适应，黑龙江省司法厅在制度设计方面进行大胆尝试，明确规定司法行政机关对经检察机关、公安机关和国家安全机关审查合格的所属鉴定机构和鉴定人进行统一管理的主要内容，即备案登记，编制和更新司法鉴定机构、鉴定人的名册并公告等，建立了以司法行政机关为主导，检察机关、公安机关、国家安全机关共同参与的司法鉴定备案登记工作机制和司法鉴定工作协调机制，在推进司法鉴定统一管理方面取得了新进展。

为了完善统一司法鉴定管理体制，黑龙江、重庆等省(市)通过地方立法实现了司法鉴定管理机制的创新发展，但在实践中，这种备案登记工作机制并没有从根本上解决侦查机关司法鉴定的管理问题，形成了侦查机关对所属鉴定机构和鉴定人实行“实质”管理，司法行政机关对侦查机关所属鉴定机构和鉴定人实行“形式”管理的双重管理体制。突出表现为：2008年之后，一些地方的公安、检察机关所属鉴定机构、鉴定人仍拒绝到司法行政机关备案登记。以黑龙江省为例，截至2016年12月，国家安全机关的鉴定机构和鉴定人以需要保密为由对备案登记不予公开，而公安机关的鉴定机构和鉴定人根本没有到司法行政机关进行备案登记，仅有检察机关的鉴定机构和鉴定人进行了部分备案登记。截至2017年5月，检察机关有10多家鉴定机构、150多鉴定人员备案。

产生上述问题的主要原因：一是我国司法鉴定法尚未出台，在国家法律层面上没有就司法鉴定统一管理权的主体、内涵、范围、模式、体制、机制、结构框架等方面作出明确规定，对于统一管理与部门管理的权限没有明确界定。《决定》仅就建立统一司法鉴定管理体制作了方向性规定，不具有可操作性。司法部部门规章的效力非常有限，而公安机关、检察机关、国家安全机关只热衷于对部门直接管理作扩大解释，其效力亦不低于司法部规章，司法鉴定统一管理权缺乏法律保障。二是公安机关、检察机关、国家安全机关在鉴定机构设置方面各自为政，都强调本部门的特殊性，追求部门权益最大化，有些侦查机关内设鉴定机构甚至开展有偿服务，一定程度上忽略了司法鉴定服务于司法审判、服务于社会需求的初衷，无法体现司法鉴定对社会公平正义的目标追求。

统一管理是改革司法鉴定管理体制、创新司法鉴定管理机制的关键，包括侦查机关在内的司法鉴定管理的各相关主体应该抛弃条块分割、各自为政的传统思维，破除利益固化的藩篱，舍弃阻碍司法鉴定统一管理的部门既得利益，在操作层面上整合侦查机关鉴定机构和人员，剥离其司法鉴定职能；在司法行政部门统一管理的前提下，统一司法鉴定准入标准、准入模式、准入条件、准入程序，在现有法律框架下，职权鉴定机构和鉴定人与社会鉴定机构和鉴定人应当统一以行政许可法作为司法鉴定准入的程序保障，坚持司法鉴定入口的同一性和同一性。在职权鉴定备案登记上，让司法行政部门兼具形式管理权和实质管理权。在建立司法鉴定人资格统一考试制度的基础上，将职权鉴定人纳入该考试框架内；在强调统一管理的同时，还应该重视职权鉴定的外部监督，完善职权鉴定监督机制，使外部监督与内部监督相互补充；加强司法鉴定行业协会建设，不断丰富司法鉴定行业管理的内涵，充分发挥司法鉴定行业协会在侦查机关职权鉴定管理中的重要作用，推进侦查机关职权鉴定行政管理与行业管理“两结合”模式规范化、制度化。总之，健全、完善司法鉴定统一管理体制、机制，是职权鉴定独立性、客观性、公正性的重要保障，是职权鉴定社会公信力的制度基础。

二、创新侦查机关司法鉴定管理的对策建议

(一)侦查机关所属事业单位鉴定机构的管理问题

侦查机关设立的鉴定机构基本分为两大类:一类是侦查机关内部的职能部门，如技术处、科、室等；另一类是侦查机关所属的事业单位，如科研机构、院校、医院和专业技术协会等，目前均由侦查机关自行管理。而根据《决定》第7条规定的精神，保留侦查机关所属鉴定机构的目的是为了侦查工作的需要，也就是说：侦查机关内设鉴定机构不是面向社会服务的鉴定机构，其工作职能仅是为侦查机关的侦查和诉讼活动提供服务。如果侦查机关内设鉴定机构违反《决定》第7条规定精神，擅自扩大其工作职能和业务范围，必然导致鉴定工作管理上的混乱，形成多头鉴定。在这里，对侦查机关“根据侦查工作的需要”不应做扩大或者延伸性解释，而应根据立法原意做严格解释。侦查机关所属事业单位的鉴定机构，不是“根据侦查工作的需要”而是根据研究工作和教学工作需要设立的，如中国刑事警察学院、国家检察官学院等，它们不隶属于任何一个侦查业务部门，机构性质也不是侦查机关，是独立的事业单位和法人组织。

根据《决定》第7条规定的精神，侦查机关根据侦查工作的需要可以设立鉴定机构，侦查机关所属事业单位设立的鉴定机构不是根据侦查工作的需要而设立的，不具有“根据侦查工作的需要”[2]这一特定的法律属性，所以，侦查机关对所属事业单位鉴定机构的自行管理违反了《决定》第7条的规定。我省的司法鉴定管理条例第4条也规定了司法鉴定机构应当统筹规划、合理布局、优化结构、有序发展。为此，对侦查机关所属的医院、医学类、政法类等高等院校以及行业鉴定机构、其他专业部门的司法鉴定机构，不应由侦查机关自行管理[3]，应当纳入到社会鉴定机构之中，统一由司法行政机关进行管理。

(二)侦查机关所属鉴定机构的资源整合问题

侦查机关设立的鉴定机构均自成体系。检察机关的鉴定机构设置在检察技术部门，设置为中央、省(直辖市、自治区)、地(市、州)三级技术网络；公安机关的鉴定机构设置在刑事侦查技术部门，设置为部、省、市、区县四级刑事技术网络。从公安机关的四级刑事技术网络来看，中央一级鉴定机构是相对中立的，但省、市、县三级鉴定机构不独立，基本隶属于侦查业务部门，其中，部、省一级鉴定机构相对健全，而市、区县一级的鉴定机构相对薄弱，导致“条块分割”，过于分散，有限的司法资源被无限分割，严重影响了司法鉴定整体技术水平的提高。侦查机关各部门对其设立的鉴定机构均是从本系统、本部门的局部角度出发，缺乏统筹规划，整体布局。应当从完善统一司法鉴定管理体制的大局出发，优化整体布局，对侦查机关的司法鉴定进行整合管理。其主要对策有三：

一是整合侦查机关设立的鉴定机构。侦查机关是否设立鉴定机构，设立的鉴定机构中配备哪些鉴定事项的设备与人员，要根据侦查工作的实际需要来考虑，既要防止重复设立，也要防止设立鉴定机构达不到应有的技术水平，不能胜任司法鉴定工作。在机构设置上，侦查机关尤其是公安机关不应按照行政级别层层设立，而是在某地区相对集中建立鉴定机构。只在国家、省(直辖市、自治区)、地(市、州)设立三级司法鉴定机构，地级司法鉴定机构根据情况可在县(县级市、区)设立分所，但一个县最多只能设立一家[3]。

二是侦查机关各部门之间的鉴定资源共享。侦查机关设立的鉴定机构不需要对在侦查工作中遇到的所有鉴定事项都要配备鉴定设备和鉴定人员，在司法实践中遇到自己的鉴定机构无法解决而需要进行鉴定的专门性问题，可以委托其他侦查机关设立的鉴定机构出具鉴定意见，达到资源共享。

三是侦查机关设立的鉴定机构与社会鉴定机构资源共享。侦查机关设立的鉴定机构应当减少自身鉴定的事项，仅限于侦查使用、技术保密性强的鉴定领域，对社会鉴定机构能够承担的鉴定事项，应交由社会鉴定机构鉴定，避免侦查机关重复设立鉴定机构，导致鉴定资源的浪费。

(三)侦查机关“自侦自鉴”的管理问题

目前，完全取消侦查机关设立的鉴定机构尚不可能也无必要，但是为了保证鉴定机构的独立性，应当对侦查机关设立的鉴定机构进行规范。侦查机关设立的鉴定机构是由侦查机关直接设立，设置在刑事侦查技术部门，并由侦查技术部门直接管理，这种设置强化了刑事侦查部门对鉴定人的控制能力，却弱化了司法鉴定应有的独立性。鉴定机构与侦查部门合二为一，依附于侦查部门，并与其存在隶属关系，侦查技术与司法鉴定混同，“侦鉴不分”、“自侦自鉴”的问题十分突出。

为了保证侦查机关设立的鉴定机构的中立性与相对独立性，建议在现有体制框架下，理顺侦查机关设立的鉴定机构的管理问题，改造侦鉴一体的格局，实现侦鉴分离。将行使鉴定职能的机构与行使侦查权的部门分离，不再隶属于侦查技术部门，成为与经济侦查部门、交通管理部门等业务部门平行的独立机构，与原来的侦查技术部门只存在业务委托关系。

(四)侦查机关“自处自鉴”的管理问题

目前，侦查机关设立的鉴定机构承担刑事侦查所需要和行政执法所需要的鉴定等任务，因公安机关具有法定的治安管理处罚权，这种“自处自鉴”状态，极易引发行政处罚的公正性遭到质疑。《治安管理处罚法》第7条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。公安机关在办理治安案件时，为了查明案情，解决案件中有争议的专门性问题需要进行鉴定，如对所查获的毒品、淫秽物品、醉酒后的酒精检验、故意伤害他人身体的伤情等鉴定。例如：检查酒驾，交警使用呼吸酒精检测仪来判断驾驶员是否酒驾，驾驶员用嘴吹检测仪，酒精检测含量达到20mg/100ml，不足80mg/100ml属于饮酒，超过(含)80mg/100ml属于醉酒。对于醉酒驾驶员，法医还要抽血检验，确定最终醉驾酒精值，属于酒驾的由公安机关直接对驾驶员予以行政处罚；属于醉酒驾驶的，以公安机关的鉴定意见为依据，由法院以此做出判决。这种“自处自鉴”的行为，严重影响了公安机关办理治安案件的公正性。

为了保证鉴定的公正性、行政处罚的公平性，对于治安案件和涉嫌轻微刑事犯罪案件的鉴定，应当打破公安机关自行鉴定、自行处罚的局面。除社会鉴定机构不能鉴定，只能由公安机关自行鉴定之外，其余均交由社会鉴定机构进行鉴定，公安机关只承担对治安案件的查明和处罚。

(五)侦查机关所属鉴定人的管理问题

侦查机关所属鉴定机构与侦查技术部门合署办公，一个机构，两块牌子，对内是机关的职能处室，对外是机关所属的鉴定机构，具有行政编制。侦查机关所属鉴定人既是公职人员，又是侦查人员，具有人民警察和鉴定人双重身份，一身兼三任, 既负责侦查，勘查，又负责鉴定。侦查机关所属鉴定人是侦查机关的公务人员，又是鉴定人员，这种身份混同，严重地影响了鉴定的中立性和独立性。

司法鉴定活动的本质和规律要求司法鉴定主体的中立性，中立性是司法鉴定程序正当的底限。《决定》第10条规定，鉴定人应当独立进行鉴定。所以，侦查机关所属的鉴定人应当与侦查人员分离，鉴定人不再具有公务员身份，不再具有行政职务，鉴定人应定位为诉讼参与人或专家证人，具有专门知识解决专门性问题的自然人，应当是专业技术人员，具有技术职称，在独立的鉴定机构从事鉴定工作，出具鉴定意见，对鉴定意见负责。

(六)侦查机关司法鉴定事项的管理问题

2005年《决定》规定，司法行政机关对法医类鉴定、物证类鉴定、声像资料类鉴定实行登记管理，根据诉讼需要其他应当对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项，由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定。2015年最高人民法院、最高人民检察院、司法部决定将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围。黑龙江省司法鉴定管理条例第7条规定从事法医类、物证类和声像资料等法律规定的司法鉴定业务的司法鉴定机构和司法鉴定人实行登记管理制度。截至2015年年底，在全国层面上，司法行政机关对法医类鉴定、物证类鉴定、声像资料类鉴定、环境损害类司法鉴定(以下简称“四大类”)实行登记管理制度。

公安部公布的《公安机关鉴定机构登记管理办法》与最高人民检察院公布的《人民检察院鉴定机构登记管理办法》、司法部公布的《司法鉴定执业分类规定(试行)》对司法鉴定事项均有规定，但却各不相同。从公布时间的先后顺序上看：

一是，2000年11月29日，司法部颁布的《司法鉴定执业分类规定(试行)》规定，本执业分类规定根据当前我国司法鉴定的专业设置情况、学科发展方向、技术手段、检验和鉴定内容，并参考国际惯例而制订，分类为法医病理鉴定、法医临床鉴定、法医精神病鉴定、法医物证鉴定、法医毒物鉴定、司法会计鉴定、文书司法鉴定、痕迹司法鉴定、微量物证鉴定、计算机司法鉴定、建筑工程司法鉴定、声像资料司法鉴定、知识产权司法鉴定等十三类。

二是，2005年12月29日，公安部颁布的《公安机关鉴定机构登记管理办法》第12条规定，地市级以上公安机关可以申报登记开展检验鉴定的项目有法医类检验鉴定、痕迹检验鉴定、理化检验鉴定、文件检验鉴定、声像资料检验鉴定、电子证据检验鉴定、心理测试、警犬鉴别等八项。第13条规定，县级公安机关可以申报登记开展检验鉴定的项目有法医类检验鉴定、痕迹检验鉴定、文件检验鉴定、声像资料检验鉴定、心理测试、警犬鉴别等六项。

三是，2006年11月30日，最高人民检察院颁布的《人民检察院鉴定机构登记管理办法》第11条规定，有法医类鉴定、物证类鉴定、声像资料鉴定、司法会计鉴定、心理测试等五项鉴定事项。

分析比较以上三个规范性管理文件，有的鉴定事项缩减，有的鉴定事项扩大、有的鉴定事项重复，比如：公安机关和检察机关均有心理测试事项，而司法部没有；公安机关有警犬鉴别事项，而检察机关、司法部均没有。开展司法鉴定地方立法的省份，依据地方条例将司法鉴定其他类别做出不同拓展，司法行政机关之间对尚未确定其他类称谓的司法鉴定分类不同，如交通事故类鉴定：有的省司法行政机关将交通事故类鉴定细化为交通事故成因分析、交通事故车速鉴定、交通事故痕迹鉴定、车辆属性等；有的省司法行政机关仅规定了交通事故鉴定，没有做细化分项。

(七)侦查机关司法鉴定 “两结合”管理问题

《司法鉴定机构登记管理办法》第4条规定：司法鉴定管理实行行政管理与行业管理相结合的管理制度。司法行政机关对司法鉴定机构及其司法鉴定活动依法进行指导、管理和监督、检查，司法鉴定行业协会依法进行自律管理。黑龙江省司法鉴定管理条例第6条规定：省司法行政部门负责本省行政区域内司法鉴定监督管理工作。由于侦查机关内部没有成立司法鉴定行业协会，其鉴定人也没有加入司法行政机关成立的司法鉴定行业协会，所以，侦查机关对自己设立的鉴定机构和鉴定人只实行行政管理，没有实行“两结合”管理体制。

侦查机关应当整合公、检、安部门的鉴定人，在侦查机关内部成立侦查机关鉴定人行业协会，成为司法鉴定行业协会分支机构，或者加入司法行政机关成立的司法鉴定行业协会，由行业协会统一进行自律管理。我省司法鉴定管理条例第九条规定： 司法鉴定机构、司法鉴定人可以依法组建或者参加司法鉴定行业协会。司法鉴定行业协会应当依照协会章程开展活动，对会员进行行业自律管理，并接受司法行政部门的指导和监督。目前可以通过司法行政机关委托的形式，建立侦查机关鉴定人行业协会，实行“专家管专家”[4]。

(八)侦查机关司法鉴定的监督问题

社会鉴定机构一般受到司法行政机关和司法鉴定行业协会的监督、社会监督、媒体的监督，受到当事人的投诉监督， 但在侦查机关侦鉴一体的现行体制下，对侦查机关司法鉴定来说，由于其自身不公开、不透明，对它的监督也往往仅限于侦查机关自上而下的自行监督，相对封闭，其鉴定工作很难受到外部的制约，没有建立内部监督与外部监督协调统一的监督体系。尽管一级鉴定机构作出的鉴定意见，涉及的相关当事人有异议一般可以向其上级鉴定机构申请复议，即便可以把司法机关对鉴定意见是否采信视为一种监督，但是，其他行政机关的监督、社会的监督、媒体的监督以及当事人的监督仍然是个弱项，特别是在刑事诉讼中，当刑事案件进入审判环节后，法院往往会秉承传统的审判思维，认为侦查机关的鉴定意见证据效力当然高于其他证据，如果侦查机关所做的鉴定意见存在瑕疵，当事人申请重新鉴定将很难实现。所以，侦查机关设立的鉴定机构需要建立外部的监督机制。

侦查机关对所属鉴定机构和鉴定人，应当打破封闭状态，公开透明，对其鉴定业务、鉴定数量、法院采信鉴定意见的情况等予以公布，接受社会、媒体和当事人的监督，建立与之相配套的外部监督机制。侦查机关设立的鉴定机构接受有效的内部监督和外部监督，是出具公正、权威的鉴定意见、进而避免冤假错案发生的必要条件。

三、结语

《决定》对司法行政机关统一管理司法鉴定进行了法定授权，确立了由司法行政机关对司法鉴定实施统一管理的主体框架和管理模式，对侦查机关司法鉴定也赋予了职责和任务。经过十年多的实践，社会鉴定机构和侦查机关司法鉴定机构并存的局面，在短期内会有其存在的必然。为此，只有健全完善侦查机关司法鉴定机构和鉴定人体制和机制，才能更有效地服务于司法审判，真正使人民群众在每个司法案件中感受到公平正义。

[1]方道茂.我国司法鉴定管理体制的改革与完善[J].科技与法律，2006，(2).

[2]邹明理.关于按《决定》对侦查机关鉴定机构与鉴定人实施管理问题的思考与建议[J].中国司法，2006，(9).

[3]万林芳，朱野.试论我国司法鉴定制度的完善[J].法制与社会，2011，(13).

[4]罗永新，罗纪锋.从司法行政管理的角度看贯彻《决定》亟待解决的五方面问题[J].中国，2005，(10).

[责任编辑:李洪杰]

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：A

：1008-7966(2017)05-0116-04

2017-08-12

2017年度黑龙江省经济社会发展重点研究课题“黑龙江省创新司法鉴定管理机制对策研究”(17033)阶段性研究成果

黑龙江省法学研究所课题组组长王元庆，成员李丽英、黎玉、李洪杰、原永梅、王继红、卫睿博、褚佳磊、耿赫、那春立等。