校园欺凌法律规制比较研究

张素华，孙 畅

（武汉大学，湖北 武汉430070）

校园欺凌法律规制比较研究

张素华，孙 畅

（武汉大学，湖北 武汉430070）

校园欺凌呈高发态势。这与我国立法规制不足、教育惩治权缺失、矫治体系落后、监护人与学校职责虚弱等问题密切关联。要加强立法、重塑教育惩治与矫治体系、明确和加强监护人与学校职责、吸引社会力量共同参与，通过综合性的治理措施和建立长效机制使校园欺凌的治理达到预期效果。

社会治安治理；校园欺凌；法律规制；教育惩戒权；行为矫治；学校职责；监护人职责

国际上研究校园欺凌的权威——挪威学者丹·奥维斯指出，校园欺凌是一名学生长期反复地暴露在另一名或者多名学生负面行为之中，并且使其精神上或者肉体上感到痛苦或者不适的行为。其构成要素包括：主观具有故意或者恶意、力量的不对等、行为的持续性等。实施途径包括：肢体、语言、网络等。行为类型包括：排挤、暴力、歧视、嫌弃、抢夺破坏财物、监禁、诽谤、行为强制等。损害结果包括：造成被欺凌者心理或者身体上的伤害、财物上的损失或者使其陷入恐惧的情绪，为其创造了不友好的学习环境。国际上对于校园欺凌的认定，口径宽严不一，并无唯一标准,但总的行为特征可以概括为“身体的不当接触、言语的骚扰、威胁及恐吓、勒索或偷盗财物、排斥个人于团体之外”等。[1]校园欺凌行为可以分为网络欺凌与传统欺凌,传统欺凌又可以分为肢体欺凌、言语欺凌、性欺凌、关系欺凌、反击型欺凌等。

一、校园欺凌问题的现状

2015年以来，校园欺凌在中国内地得到了极大的关注。《光明日报》刊发的《2016年教育事业发展报告》中，校园欺凌与校园暴力成为了人们关注度最高的教育热词。校园欺凌的频发，也引起了政府部门的关注。2016年4月26日，国务院教育督导委员会发布了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》（以下简称《通知》）。11月17日教育部等九部门①九部门为教育部、综治委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、团委、妇联。发布了《关于防治中小学欺凌与暴力的指导意见》（以下简称《指导意见》），强调了司法机关的介入。

我国校园欺凌呈现以下特点：

第一，频次高。仅2016年6月～8月的两个月内便有68起校园欺凌事件上报到教育部。而这仅仅是校园欺凌事件的冰山一角。根据上海政法学院姚建龙教授2016年对全国29个县104825名中小学生的抽样调查结果，校园欺凌发生率为33.36%，其中经常被欺凌的比例为 4.7%，偶尔被欺凌的比例为28.66%。[2]以我国在校中小学人数估算，我国遭受过校园欺凌的人数多达6067.18万人。

第二，分布广。校园欺凌不仅发生在小学还发生在中学阶段，横跨所有年级。小学阶段的欺凌主要与孩子顽皮好动有关，多以“打闹”、“恶作剧”的形式出现。而中学阶段随着未成年人身体的发育，欺凌的组织性和暴力性增加。初中成为欺凌行为的重灾区，男生女生都存在，男生较多的属于肢体欺凌，而女生主要表现为言语欺凌和关系欺凌。欺凌行为不仅发生在教育资源优秀的名校，也发生在普通学校。从地域上看，不仅经济发达的上海、北京存在，西部落后的省份云南、贵州也存在。

第三，公开化。2015年以来，上传到网络的欺凌视频已经达到了百余部，而这些视频大多数由欺凌者自己拍摄，并上传到社交平台上进行炫耀，其无所畏惧的态度让人心惊。互联网上欺凌视频的传播，给被欺凌学生造成了二次伤害。

校园欺凌的后果十分严重。部分未成年人因为无法忍受欺凌而自杀自残。仅2015年1月至5月媒体曝光的40起校园欺凌事件中，致死的案件就达到了16.7%。长期的欺凌行为会导致被欺凌者恐惧和缺乏安全感，导致其学习成绩下降甚至逃学、辍学。欺凌行为不仅会损害青少年的身体健康，更会导致其留下人生阴影。研究表明，青少年时期遭受欺凌的人，会影响其今后的人生态度，可能变得更为内向、悲观、无助。成年以后，患抑郁症的概率是普通人的4.8倍。[3]从欺凌者的角度而言，如果欺凌者的欺凌行为没有得到有效矫正，那么欺凌行为会一直延续到成年。这类人群比普通人有着更高的犯罪率。[4]

二、校园欺凌高发的原因

我国研究校园欺凌起步较晚，始于20世纪90年代末。现在许多人仍然存在着认识上的误区。中小学教师普遍将校园欺凌等同于拳脚相加并造成身体上的伤害，而对侮辱行为和行为强制造成的心理伤害和恐惧情绪并不重视，仅认为是学生之间的“玩笑”。①参见杨宏飞、叶映华：《中小学师生的校园暴力内隐观研究》，载《应用心理学》2005年第3期。文章认为，中小学教师对校园暴力持“内隐观”（专家学者对某种行为作出的定义为“外显性”的，而基于日常生活经验形成的认识则属于“内隐性”的）。由于大部分被欺凌者遭遇欺凌时选择沉默，[5]导致欺凌行为难以被学校和家长发觉，直到恶性欺凌事件的发生和欺凌视频的大量上传，人们才惊呼“未成年人世界里存在着超乎成年人想象的欺凌与暴力”。措辞严厉的《通知》与《指导意见》下发以后，校园欺凌并没有得到遏制。恶性的校园欺凌事件的继续发生，说明我国在校园欺凌认识不足的情况下，仍有法律制度方面的问题需要解决。

（一）立法缺失

我国针对青少年保护的法律主要有三部：《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《义务教育法》。这几部法律都没有明确地界定校园欺凌。《未成年人保护法》虽然规定了未成年人的受保护权，但是主要是预防来自学校、家长和社会的侵害，而并没有预防来自于同龄人的侵害。《预防未成年人犯罪法》中规定的未成年人行为包括结伙滋事、拦截殴打他人、强行索要他人财物等严重不良行为，虽然可能与欺凌行为相关,但是并不能与欺凌行为相等同。教育督导委员会下发的《通知》中第一次给出了校园欺凌的定义，即“发生在学生之间蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段，实施欺负、侮辱造成伤害”的行为。但由于《通知》属于行政文件，给出的概念并非严谨的法律用语，存在着暧昧不清，缺乏具体明确的标准，缺乏可操作性的问题，给现实中的校园欺凌的认定带来了困难。另外《通知》仅仅是处理校园欺凌行为的参考性文件，立法层面的概念界定仍然是缺失的。在立法层面,对于校园欺凌案件的启动与认定程序也是缺失的。

（二）惩治不严

惩治不足，是中国在治理校园欺凌时面临的突出问题。校园欺凌案件中，对施暴者启动刑事程序的较少，更多的是适用行政处罚。由于未能达到行政责任年龄，所以行政处罚大都不予执行。大部分案件采用教育处分、和解、赔礼道歉的方式解决。在对校园欺凌的施暴者实施惩戒时，存在“重教育，轻惩戒”与“大事化小，小事化了”的处理思路。

在九部委联合下发《指导意见》后，司法机关对校园欺凌施暴者追责趋向严格。最高人民检察院发布的数据表明，2016年前11个月，涉嫌欺凌和暴力犯罪案件的有1881人，经审查，批准逮捕1114人。批捕率为59.22%。受理移送审查起诉3697人，经审查起诉2337人，起诉率为63.21%。①最高人民检察院12月28日召开以"依法履行检察职能，积极参与防治中小学欺凌和暴力"的新闻发布会，向外通报了检察机关参与惩治校园欺凌的相关情况，并且公布了"依法履行检察职能，积极参与防治中小学欺凌和暴力十大经典案例。

在整个社会要求严惩欺凌者的舆论风向下，司法机关显然已经尽了自身最大的努力，但仍然与治理校园欺凌先进国家“零容忍”的处理态度相去甚远。原因有二：一是司法机关仍然秉持着“教育、感化、挽救”的方针。例如在山东检察院公布的典型案例中，中学生赵某纠集五人（同学）将陈某打伤（轻伤二级），在被检方逮捕后取保候审参加高考，在六人均考上大学后，检察机关对其作出了不起诉决定。[6]二是司法治理校园欺凌存在着“界定难、取证难、处理难”问题。“界定难”源自于立法缺失，标准不明，欺凌行为中的推推搡搡，行为强制等行为处于法律规制的空白；“取证难”源于发生隐秘，难以收集可靠证据。“处理难”源于施害者年龄较小，难以进行刑事或者行政处罚。

（三）教育机制需要完善

1.惩戒权缺失。《教育法》与《义务教育法》都规定，在义务教育阶段，不得开除学生。对有不良行为的学生可以批评教育，但是不得进行体罚或者变相体罚。对犯错的学生，学校与教师拥有怎样的惩戒权利，两部法律并未言明。《指导意见》给出的方案是在学生素质评价手册上做负面记录。但是这种荣誉处罚措施，对于那些对荣辱并不看重的学生而言，显然是隔靴搔痒。现实中，学校教师对于欺凌行为实施者大多停留在口头批评。对比于英美等其他国家规定严格细致可操作性强的教育处分制度而言，口头批评显得有气无力。《指导意见》提出必要时候，由公安机关参与训诫，但是在缺乏必要处分措施的前提下，训诫的效果也只能停留在威慑层面。

下面对比发生在美国纽约州纽约市与中国海南省文昌市两起欺凌事件处理的不同方式。

中国海南省文昌市：田家炳中学初二年级学生小华和初一年级小率放学后到文城中心小学，带该校六年级学生小凡到校外一垃圾收购站处殴打。事情被经过的学生用手机拍摄视频传到微信群里。事件发生后当晚，学校对于小华和小率进行了严厉的批评教育，并要求家长配合学校加强对孩子的思想教育。后两人都认识到了自己行为的错误，并向小凡道歉。[7]

美国纽约州纽约市：Denzel是一位初中跳级高中的学生，平时成绩优异，并且参加了高中的合唱团。合唱团的另一位成员Bruce经常嘲讽Denzel。有一次，受不了Bruce嘲讽的Denzel，狠狠地教训了一顿Bruce，并且导致其眼睛淤青。随即校长要求他5天不可到校。根据《纽约市纪律准则》，Denzel属于6～12年级的阶段，再根据其发生的行为的性质属于B37条“与人发生争执、从事极有可能造成轻伤或者实际导致轻伤的具有攻击性的肢体行为”，处置方式是停学或者开除。但是由于Denzel未满17岁，所以不能开除学籍。所以 Denzel面临着最高一年的停学处罚。在社团组织和律师的帮助下，学校经过多次会议后决定，对其进行停学十天和社区服务20小时的处罚。[8]

由两者的对比可以看出纽约市的教育处分严厉而慎重。而我国教育处分手段匮乏，处罚轻微。

有研究显示，制定详细的校规并且严格遵守可以有效减少欺凌行为的发生。[9]对于欺凌行为教育处罚轻微，不仅助长了欺凌者的欺凌行为，还导致了被欺凌者不再向学校和教师求助以获得救济。被欺凌致死的15岁中学生张超凡生前曾多次向老师反映情况，但是欺凌者在被老师训斥后反而变本加厉。②http://tv.cctv.com/2016/05/16/VIDEF3E4b7VSNdH6fvgBVHZb160516.shtml中央电视台"面对面"栏目《致命的欺凌》2017年1月2日访问。相较于其他治理校园欺凌的国家，我国是较少的缺乏教育处分的国家之一。

第二，教育矫治不足。域外众多横断面研究③横断面研究（cross-sectional study）是指在某一特定时间对某一定范围内的人群，以个人为单位收集和描述人群的特征以及疾病或健康状况。或追踪研究都显示：欺凌施暴者和受害者都和青少年心理健康状态不佳有所关连,特别是具有特殊医疗照顾需求（如强迫症、狂躁症等）的青少年群体。[10]就人格动力学④人格动力学是由弗洛伊德创立的关于人格动力的学说。认为人格是由本我、自我和超我三部分构成的整体。的观点来看,在恶意欺凌他人的行为背后,可能潜藏着特定的心理需求、信念思维与情感反应的行为历程并且经常伴随着心理的困扰，也就是说欺凌行为是心理问题的外在表现。总之由于欺凌行为与心理不健康密切相关，所以需要进行心理辅导和行为矫治。[11]

我国进行教育矫治的场所主要是在专门学校。根据《预防未成年人犯罪法》的规定，对于有严重不良行为的青少年，必要时可以转入专门学校进行矫治和接受教育。《指导意见》也指出，“对屡教不改、多次实施欺凌和暴力的学生……必要时转入专门学校就读”。

专门学校是对有违法、轻微犯罪行为和品行偏常的未成年中学生进行有针对性教育的特殊学校。

专门学校不适合校园欺凌治理的原因有两点：

第一，专门学校将未成年人贴上不良的标签然后进行集中收容式的矫治方式，与现代教育尊重未成年人人权，关爱、尊重未成年人的理念不相融合。专门教育学校采用半封闭的管理模式，学生平时不能随意出校门，只有向学校交纳一定数额的保证金或者由家长接送才能在周末离开学校。学校管理强调纪律性，24小时都有人监督，作息都有严格的时间表，甚至不能随意讲话。有的学校还有警察驻守。

第二，没有对需要矫治的学生进行分级。由于收容教养缺乏专门的场所，所以一部分因不满刑事责任年龄而免除刑事责任的青少年被送到专门学校进行收容教养。[12]专门学校将有着严重人身危险性的，实施过重大社会危害活动的未成年人和有着欺凌行为的未成年人放在一起，让人难免怀疑会产生“交叉感染”和人身侵害。

（四）教育机构与监护人责任有待明确与加强

1.教育机构责任。根据犯罪心理学衍生而来的理论。欺凌行为发生必须具备三个条件：一是欺凌加害者有欺凌的意图和能力。二是有合适的欺凌目标（欺凌者）。三是监控者缺席。即缺乏足以遏止欺凌发生的抑制者在场，如教师、家长或有正义感的旁观者。[13]另外挪威研究者研究显示：学校教师如果对学生的正面支持态度较强,则可以减少欺凌行为的产生。[14]由此可见，如果教师与学校能够对欺凌行为进行有效的介入，那么完全有可能减少欺凌行为的发生。

《侵权责任法》和《未成年人保护法》分别规定了学校的教育、管理职责和安全保障义务。但是在校园欺凌事件中，学校和教师应当如何处理，应尽那些义务，有哪些具体的操作流程，目前的规定是缺失的。

学校履行职责的缺失具体表现在调查和处置两个方面。在欺凌事件中，学校要么不调查，要么在欺凌事件中存在着“护短”的问题。例如15岁的中学生陶成鹏因为不堪忍受欺凌而喝剧毒农药自杀。在陶成鹏自杀前，陶的父母曾两次向学校老师反映孩子在学校受欺凌的状况，但老师并没有进行调查处理。①陶成鹏在遗书中说，父母向老师反映陶被欺凌的情况，但是老师并没有重视，还训斥陶的父母说“在街上拉两个站大脚（做苦力）的，也比你娃学得强”。源自：http://tv.cctv.com/2016/11/26/VIDEXfLNuHLzFV8rq7j66a7E161126.shtml中央电视台"新闻调查"栏目《致命的欺凌》2017年1月1日访问。又如在“关二小”事件中②11月24日，中关村第二小学的明明在上厕所时，被亮亮用厕所垃圾筐扣头，同时参与的还有军军。后明明家长与学校交涉未果，明明的母亲在其朋友圈发布《每对母子都是生死之交，我要陪他向校园霸凌说NO！》。随后该文被迅速转发，引起广泛关注。，学校并不认为有欺凌现象。③学校在事件发酵后迫于舆论压力，组织调查了欺凌行为。取得调查结果后，学校在其微信公众号上公布了《中关村第二小学关于"学生受伤害事件"的处理进展情况》，并且做出了不属于校园欺凌的认定。

在处置校园欺凌事件时，也存在着要么不处置，要么处置不当的问题。如2016年6月，江西15岁少年小华因为长期遭受两位同学欺凌，吞下1.4斤铁钉自残。在事发前，小华的父母也数次向老师反映被欺凌的情况，但是在两位欺凌者否认欺凌行为，并称自己“闹着玩”之后，事情就不了了之了。④http://tv.cctv.com/2016/12/21/VIDEgrYnja8i1eu1ea0LZZGA161221.shtml，中央电视台“焦点访谈”栏目《小华难以说出的伤痛》。又如，在“关二小”事件中，在被欺凌者已经出现“急性应激反应”的情况下，老师还强迫其与欺凌者做游戏并且上传照片到微信家长群，导致被欺凌者受到了更为严重的心理伤害。

2.监护人责任。我国的治理经验也说明，欺凌事件中，无论是欺凌者还是被欺凌者，其行为和遭遇都与父母缺乏管束和管教方法不当有关。[15]由此可见，欺凌行为与家庭有着重大关联，治理校园欺凌离不开家长的参与。

我国《侵权责任法》规定了监护人的民事责任，无民事行为能力人与限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担侵权责任，监护人尽到了监护责任的，可以减轻其侵权责任。《未成年人保护法》规定：未成年人的父母或者其他监护人不履行监护职责，放任未成年人有本法规定的不良行为或者严重不良行为的，由公安机关对未成年人的父母或者其他监护人予以训诫，责令其严加管教。然而实践表明，虽然法律规定了监护人的责任，但是监护人职能虚弱，需要进一步明确其监护职责，强化其监护职能。

三、域外校园欺凌的法律规制

校园欺凌并非中国独有，而是一个在世界上广泛分布的问题。得益于经验的积累与研究的深入，治理校园欺凌的部分先进国家，已经做到了立法完善、权责清晰，成效显著。在立法上，形成了一系列以学校为主导、社会共同配合的，操作性很强的严密细致的防治体系与规则。在执行上，形成了一整套惩治救济规则，体制构建、权责分工方案。国际上应对校园欺凌丰富的经验与成熟的制度可以为我国校园治理提供借鉴。

（一）深入研究，充分重视

国外对于校园欺凌的研究始于20世纪七八十年代，随后不断深入。从最开始的现状调查到深层次研究校园欺凌的内在原因和有效的介入手段，从最开始的单纯地对欺凌者进行处罚转变为构建良好的教育生态，国外校园欺凌的治理积累了丰富的理论知识与实践经验。国外对校园欺凌的重视体现在两个方面：一个是通过专门的法案。如英国在2011年通过了《反欺凌行动法案》，日本在2013年通过了《欺凌防止对策推进法》。一个是设立专门的机构。如韩国设立了校园暴力对策委员会，直接归属总理管辖。[16]日本在地方成立了欺凌对策联络协议会。[17]

（二）对校园欺凌“零容忍”

域外国家普遍对欺凌行为处置严格，采取“零容忍”原则。“零容忍”原则即不管欺凌行为罪责的大小、结果及影响轻重，一旦发现有欺凌的事实，即严格处罚，不予宽贷，以严格制止类似行为发生。

1.对构成刑事犯罪的行为，严惩不贷

国外对待未满刑事责任年龄的欺凌者，一般不会因为年龄而一概不予处罚，而是根据犯罪人是否具有主观恶意，是否具有刑事责任能力来进行综合判断适用少年刑法还是成人刑法。严厉的美国加州法律甚至规定，侮辱凌虐同学即构成酷刑折磨的重罪，可判处终身监禁并且罚款一万美元。[18]2015年上半年,几名在美中国留学生绑架、殴打、凌辱同学，分别被判处6-13年监禁刑。①参见新华网报道：中国留学生在美欺凌同学获刑 其父批美国法律严苛。http://news.xinhuanet.com/overseas/2016-04/27/c_128935232.htm，2016年12月31号访问。相比之下，我国对于欺凌者的惩戒过于轻微。

2.建立体系严密，操作性强的教育纪律体系

以美国纽约州纽约市为例，纽约州通过了反欺凌法案“支持学生尊严法案”。根据纽约州法案的精神，纽约市教育局制定了《全市纪律和处罚措施标准（citywide standards of intervention and discipline）》（以下简称为“纪律准则”），并且要求纽约市的学校在开学前就清楚明白地将《纪律准则》告知学生与家长，使其明白自己的责任与权利。[19]

《纪律准则》具体分为两个阶段：一个是幼儿园和小学阶段（0-5级），一个是中学阶段（6-12级），并且分别在两个阶段将学校禁止的行为从轻微到严重分为五个等级。五个等级分别规定了口头告诫、师生会议、训斥、与家长开会、校内纪律措施、由教师逐出课堂、停课等七项处罚措施，及“与家长交流”到“转入专门机构”等十七种对应处理方案。在处理欺凌行为上，第一阶段（0-5级）规定了轻微的口语侮辱、对他人小动作的冒犯和激烈行为导致他人身体伤害等几种不同情形。学校会根据欺凌者情节的轻重表现，对其施以从最轻的口头告诫到最重的停学处分。如果欺凌者被处以停学，则会根据情节轻重区别停学的天数。在第二阶段（6-12级），即中学阶段，对于欺凌行为的处罚更加严厉，“对他人身体的不当接触”由第二级提升至第四级，显示出了对自身行为认知的更高程度的要求。在第二阶段还专门增加了关于禁止歧视和欺凌少数人群的规定。年满十七岁的，还可以开除学籍。[20]

纽约市在处罚学生时，会参照学生的年龄、成熟度、惩戒记录、发生的情形（主观恶意）、是否需要特殊照顾（如患有多动症）等因素综合考量。并且确定了渐进式的处罚方式，只有在前一种处罚措施无效的情况下，才采用后一种处罚措施。[21]

（三）建立现代理念的教育矫治体系

欺凌治理的先进国家抛弃了集中收容式（刑事犯罪除外）的矫正模式，转而为未成年人提供包括心理辅导在内的帮助与服务。如美国纽约州就会根据欺凌行为发生的具体不同原因，而将欺凌者转给不同的专业辅导服务机构。他们分别为滥用药物问题辅导服务机构、青少年恋爱关系虐待行为或者性暴力的专业辅导机构、处理偏见威胁或骚扰行为辅导服务机构。[22]又比如说，英国当地教育局组织各部门制定专门的行为辅导支援方案，针对有欺凌行为的行为偏差的学生和家长提供咨询和辅导服务。当学生因为欺凌行为而受到停课处分时，可以转入“转介学校（Pupil Referral Units）”就读。等待其行为矫治成功后，再转回普通学校就读。[23]

（四）强化教育机构以及监护人责任

1.教育机构责任

⑴明确学校的义务。域外治理校园欺凌的国家一般都明确规定了学校在校园欺凌发生后的调查、处置与通报义务。学校不履行义务将承担责任。如瑞典的《学校法》规定，学校经营者以及教职员工有义务防止学生遭受欺凌。学校经营者必须每年制订详细的《禁止校园欺凌计划》，规划第二年将着手实施的具体措施。《学校法》还规定了教育机构的报告义务，规定教师以及其他员工发现欺凌现象时，有义务向校长报告，校长应当立即向学校经营者报告，收到报告的经营者必须及时进行事实调查并采取有效措施制止欺凌行为，防止问题再次发生。[24]又如日本的《防止欺凌对策法》规定，学校应当妥善处理好欺凌问题，保护学生权利。

⑵针对校园欺凌有具体的操作程序。操作程序有的由立法确定，有的由教育部制定方案。如美国新泽西州制定的《新泽西州反欺凌法》规定了欺凌事件的处理程序：欺凌事件的调查由校长或者校长助理在收到欺凌报告后的一个工作日内启动，十个工作日内结束。调查应在反欺凌专家的领导下进行，校长可以任命其他非反欺凌专家协助调查。调查报告应当在调查完成后两个工作日内报送督学，督学可以决定提供干预、建立培训项目来减少欺凌的发生，也可以决定针对调查结果加强纪律、秩序咨询，以及采取或者建议采取适当的措施；调查报告应当在学区教育委员会例会召开前提交学区教育局，并附带督学所采取或建议采取的措施；学生家长有权了解欺凌事件的调查情况，并要求召开听证会，听证会应当在提出申请后10日内召开；学区教育委员会研究后将作出一个同意、反对或者修改督学处理意见的书面决定。[25]如挪威的处理程序是：当发现有欺凌行为时，学校会立即召开1-3次受害者会议,进行及时干预，随后有专门的心理老师跟进辅导。在受害者会议召开以后,教师会与欺凌者单独会谈或者共同会谈，视情况给予处分。教师将安排1-2次的调解，通过第三方的介入，双方在互相尊重的基础上共同达成建设性的终止欺凌协议。[26]

⑶重视对教师的培训。鉴于欺凌行为的复杂性，域外国家对于在一线处理欺凌行为的教师一般会专门进行培训。这些培训有的由当地教育局组织，有的由专业的民间机构组织。比如说挪威就有专门针对校园欺凌的项目组。项目组会将老师组织起来，定期召开研讨会，研讨和反馈关于应对校园欺凌的方法和信息。另外所有的老师都必须参加一个关于专门针对校园欺凌的短期培训课程。

⑷重视学生的心理健康。治理欺凌事件的根本措施在于帮助青少年构建健康的心理人格和良好的人际关系。专业研究也显示，心理辅导人员驻校可以有效地减少欺凌行为的发生。[27]我国的《未成年人保护法》虽然规定了关心青少年心理健康的原则，但仅仅停留在原则，而不像域外那样有具体的对应措施。比如说对于学生心理健康辅导非常重视的美国，心理咨询师与学生的比例达到了很高的程度,小学为l比594、中学为l比387、高中为l比338。在我国内地，由于心理辅导人员的不足，使得师资力量不足，教育基础设施薄弱的农村中小学的欺凌行为的发生显著高于城市。[28]

2.严格监护人责任

对于欺凌行为，监护人不仅要承担连带民事责任，还可能承担连带行政责任，甚至被剥夺抚养权。

在美国，未成年人如果因为欺凌行为进入司法程序那么监护人也要随之进入司法程序，如果认定未成年人的司法程序与父母的不法行为（吸毒、暴力、酗酒等）有关，则可以被剥夺教育权。在英国，如果未成年人由于欺凌行为被学校停课或者被发出“反社会行为令”（对他人生活品质造成损毁或者对他人进行威胁、挑衅、破坏的行为），那么法院可以对家长发出“教养令”或者签署教养契约，强制家长出席咨询辅导课程（最高上限为三个月）。如果家长违反教养令，则可能被移送治安法院，判处罚金（最高为一千英镑）。以此强制家长负担起管教责任。[29]

四、校园欺凌综合性防治体系与长效机制的构建

校园欺凌有着严重的危害性。它不仅损害了青少年的身心健康，侵害了其人格尊严，也破坏了青少年的学习环境，侵犯了其受教育权。绝不能将其仅仅当做“孩子间的玩笑”而等闲视之，需要认真严肃地对待。域外治理校园欺凌四十多年的经验说明，治理校园欺凌绝非易事，它需要我们提高认识、转变观念并且充分重视。除此之外，还需要我们加强立法与相关法律制度的建设。

（一）加强立法，明确界定欺凌行为

目前对于校园欺凌的规定主要分为两种，一种是描述式的，一种是列举式的。采用描述式的有加拿大安大略省教育部制订的《构建安全校园：欺凌预防行动计划》（Shaping SaferSchools：A BullyingPrevention Action Plan）（以下简称《计划》）。《计划》认为：“欺凌，是一种有害身心健康的、动态的互动过程，是重复使用强势力量进行身体的、言语的或者社会侵犯的一种形式。”[30]瑞典在界定校园欺凌时，采用了类型化列举的方式。将校园欺凌界定为学校的学生经常对其他同学实施排挤、暴力、侮辱、歧视、谐戏、嫌弃、破坏持有物品、诽谤、监禁等致使其身体或精神受到损害的行为。[31]采用列举式的定义方式的国家通常会留有一定的开放性,便于调查机构根据实际情形进行认定。我国可以根据自身情况，选择其中一种类型。

规制校园欺凌的难点在于将欺凌界定在多大的范围。有研究者将欺凌行为分为三种：第一种类型是轻微的攻击行为，第二种类型是单纯性的欺凌，第三种类型是非行性的欺凌。[32]第一种类型包括嫌恶、戏弄、挑衅、吵架等行为，属于人类正常的情绪表达，不可避免地存在于人与人日常的社会交往之中，所以这是容许范围内的攻击行为。第二种类型比第一种类型严重，是基于妒忌、报复和发泄怨恨等情感而产生的欺凌行为。虽然不是健康性的社会行为，但这仍旧是人类集体内难以避免的行径。最后一种欺凌行为和前两者都不太一样，属于非常严重的欺凌行为。非行性的欺凌包括殴打、盗窃、侮辱等行为，其具有法益侵害性，所以必须寻求更为专业的协助或者司法介入。而校园欺凌界定的难点就在于如何将第一种欺凌行为和第二种欺凌行为区别开。欺凌行为虽然需要以教育的方式予以纠正，但是过度的介入，反而会剥夺青少年成长的机会。所以科学界定校园欺凌，应当在尊重未成年人世界固有的人际关系规则与保护受欺凌者权益中寻求平衡。将范围划定过大或者过小，都不利于解决欺凌问题。

对于如何界定欺凌行为，目前学界有两种观点,一种观点认为欺凌行为本质在于力量的悬殊,也就是说倚强凌弱。核心标准是通过力量的滥用来满足威胁和支配的欲望。另一种观点认为欺凌行为是一种会造成痛苦的伤害行为。核心立场在于受欺凌者是否感受到痛苦。[33]第一种观点定义广泛，可以囊括几乎所有的欺凌行为的类型。但是对于欺凌对策的制定，并没有什么实益。[34]本文赞同第二种观点，站在对被欺凌者关怀的角度，以被欺凌者是否感到伤害，是否觉得痛苦作为标准。

反欺凌立法的模式主要分为两种：一种是修改本来的法律加入反欺凌的内容，如我国的台湾地区就通过修改“教育法”，明确反欺凌的内容。而瑞典是选择把反欺凌的内容加入到《学校法》中去。一种是单独立法，如韩国于2004年出台的《校园暴力预防及对策法》。结合我国的实际，本文认为鉴于“反欺凌法”的立法目的宗旨与《未成年人保护法》相类似，应当将反欺凌的内容加入到《未成年人保护法》中去。

（二）告别严打思维，建立长效机制

国务院教育督导委员会的《通知》与九部委的《指导意见》显示了对于校园欺凌前所未有的严厉态度。这其中就包括了强调“司法介入”。然而司法机关的介入成效可疑。原因在于司法机关针对的校园欺凌仅是第三类型——非行性的欺凌。而第三类型是由第二类型发展而来的。加强对第二类型欺凌行为的教育矫治才是治本之道。教育矫治关键在于两点，一是明确学校与教师的惩戒权。二是建立现代理念的心理辅导与矫治体系。

1.明确惩戒权,构建教育纪律体系

惩戒是教育的重要组成部分。没有惩戒的教育，只是说教。我国应该修改《教育法》，赋予教师与学校惩戒权。“禁止体罚”已经成为了现代教育的通行理念，仍然允许体罚的我国台湾地区和韩国，也对体罚做出了严格的限定。因此即使重塑教育惩戒体系，也应当坚持“禁止体罚”的原则。

构建教育纪律体系，可以由教育部总领制定纲要，也可以交由地方教育局根据本地方的实际情况制定细则。纪律规范要做到纲举目张，必须条文具体明确。对于轻重不同的欺凌行为，构建层次清晰的惩罚措施。纪律规范制定后,要明确地告知所有学生和家长，做到严格执行，要使欺凌者意识到自己行为的性质与后果，从而达到规制的效果。美国纽约州规定了层次分明，宽严有度的七项处罚措施，我国也可以根据自己的实际情况予以借鉴。

值得一提的是，域外国家大都采用了“停课”这一处罚方式，而我国尚未采用。本文认为需要引进。停课处分在域外是作为除开除学籍外的最严厉的处罚措施。在其他处罚措施达不到应有的效果时，或者处于义务教育阶段无法开除学籍时，停课可以达到与行为恶劣程度相适应的处罚效果。而我国目前缺乏类似严厉程度的教育处分措施。引入这一制度,有利于丰富处罚措施,构建布局合理,宽严相济的惩治体系。

为了防止停课变成辍学，停课的最高时限应当定在一年以内。在停课期间不能放弃对欺凌者的教育，应当将其转入专门的心理辅导和行为矫正的学校，通过一段时间的矫治，再返回校园。

在处罚学生时，应当确立相应的原则。我国台湾地区在处罚学生时确立了处罚三原则，即平等原则；比例原则（以对学生最小的损害达到行为更正的目的）；审酌情况（参考事发的情形，主观恶性与学生平时表现）。[35]此种处罚原则较为合理，值得参考。

在处罚程序方面，应当坚持程序正义的原则，保证被处罚学生申诉与辩解的权利，必要时还应当有第三方争议裁决机构。

2.建立现代理念的心理辅导与矫治体系

目前我国的矫治体系难以达到治理校园欺凌的需要,亟需重建符合现代教育理念与人权理念的教育矫治体系。

欺凌行为作为一种行为偏差，源于行为者轻重不同的心理问题。从轻微的无法控制自己的情绪、无法正确地处理与同学间的矛盾，到中度的缺乏同理心、无法正确认知和遵守社会规则，到严重的人格变态都可能是实施欺凌行为的原因。其需要不同层次的心理辅导和行为矫治。对于轻微的欺凌行为，可以由教师或者学校专门的心理辅导老师进行辅导和矫治。对于中度的欺凌行为，可以仿效英国在学校建立专门的班级（在英国被称为学习支援班“learning support unit”）。[36]为了防止此类班级沦为“牛鬼蛇神”班，学校应该倾注足够多的师资力量和经费，对这个班上的孩子进行重点关注。并且针对每个孩子的情况制定矫正计划，在达到矫正的目标后，就将其转回普通班级。对于严重的欺凌行为就应该转入专业的教育矫治机构，如使用暴力进行欺凌的，应当转入为有暴力倾向的青少年而设立的教育矫治机构。

设立此类教育矫治机构不应再走回强制收容的老路，可以参照正常学校的管理模式，只是教学内容和辅导内容有所不同。在教育矫治时，应当充分尊重未成年人的人权和人格尊严，不能因为其行为存在一定的偏差就给予歧视或者采用极端方式矫治，而是应当真诚地给予其关爱，帮助其早日达成矫治目的，重归校园。

（三）强化监护人与学校责任，并寻求社会力量参与

鉴于我国法域中监护人责任存在一定程度的薄弱，亦需要加强。本文认为可以引入“教养令”制度，对在校园欺凌事件中失职的家长进行强制亲职教育。对违反“教养令”的家长处以严厉的处罚，强迫其尽到监护责任。

在强化教育机构责任方面，应当修改《未成年人保护法》，明确学校与教育机构在欺凌事件中的调查、解决和通报义务。对于如何履行这三项义务，可以参照域外治理校园欺凌的先进国家制定具体的流程和标准，为责任追究提供参考和依据。在制定处理程序时，应当充分调研，以保证处置的科学性和可行性。与此同时，应当尊重各地学校的不同情况，赋予其一定的自主权和灵活性。教育机构在处置校园欺凌时，应当以“感化而不纵容”为原则，不姑息任何一次欺凌行为。在处置的过程中，要保证家长的知情权，并听取各方面的意见，吸引社会力量参与校园欺凌的治理。

另外，教育机构要转变以学业成绩作为学生唯一的评价指标，并更加关注学生的心理健康。我国的台湾地区原本面临着心理辅导人员人数与精力不足的问题，后来通过修改相关教育法规，规定了学校必须有一定人数比例的心理辅导老师后，情况得到了很大的改善。大陆地区也可以借鉴相关规定，在教师编制中规定设一定比例的心理辅导老师。学校也可以通过购买服务或者志愿服务的方式，与专业的心理辅导机构合作，为青少年提供优质的心理与咨询服务。

结语

公安部于2017年2月16日公布了《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》，其中第21条取消了对已满14周岁不满16周岁未成年人不适用行政拘留处罚的限制性规定，同时将初次违反治安管理不执行行政拘留处罚的年龄范围从之前的“已满16周岁不满18周岁”修改为“已满14周岁不满18周岁”。①资料来源：公安部网站http://www.mps.gov.cn/n2254536/n4904355/c5604357/content.html，2015年4月20日访问。公安部意图修改此条款的重要原因在于，近年来校园欺凌与校园暴力事件多发，而对于欺凌者的规制手段匮乏。

我国目前校园欺凌的泛滥，除了惩治乏力以外，重要原因在于我国教育矫治理念落后，教育矫治基础设施投入不足。学界通说认为，对于青少年，惩治实现效果的前提是其认识到自己行为的错误性。惩治只有与矫治相互结合，才能取得良好的效果。否则只能适得其反，为社会留下潜在的危险人群。

短期监禁与罚款作为处罚的中间手段，较之于刑事处罚轻微，又比“一放了之”更具有处罚效果，具有一定的合理性。然而青少年的品性尚未定型，这一特质决定了处理青少年问题必然与处理成人问题不同，仍然要坚持以宽容教育为主的方针，为其改正行为偏差留下空间。行政处罚的惩罚性大于教育性，因此存在着较大的负面作用，并不适合用于惩治未成年人。对校园欺凌者惩治的主体措施，应当是重塑教育纪律体系，增强校纪校规的威慑力，从而防微杜渐，将校园欺凌的种子扼杀在萌芽状态。

校园欺凌是一个世界级的难题，普遍存在于大多数国家与地区，其中潜藏着人性、社会问题以及其他因素。每个人都不是孤立存在的，特别是对于青少年而言，外界的影响更显得尤其重要，因此需要家长、学校与社会共同进行综合治理。每个年幼的生命，此后都有着漫长的人生，将延续其作为生命个体的价值与幸福，同时具有较强的可塑性。因此对于青少年的欺凌问题应当保持足够的耐心，不应当选择最立竿见影的，猛药去苛的疗法，而应当着眼于转变教育理念，构建与完善法律制度等长效机制。因此，意图通过加大行政处罚的力度来治理校园欺凌，其路径并不可取。

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【责任编校：谭明华】

Reference and Comparative Research on the Legal Regulation of Bullying on the Campus

Zhang Suhua,Sun Chang
（Wuhan University,Wuhan 430070,China）

Bullying on the campus which is the frequent occurrence in China.This is closely related to China's lack of legislative regulation,at the same time,the educational punishment power is deficient,the correction system is backward,and the responsibility of guardians and schools is still weak.We should strengthen legislation,reshape the educational punishment and correction system,define andstrengthen theresponsibility ofguardians andschools,attractsocialforcesto participate,through the comprehensive governance and establish the long-term mechanism to achieve the desired results.

Social Security Administration;Bullying on the Campus;Legal Regulation;Educational Punishment Power;Behavior Correction;Responsibility of Schools;Responsibility of Guardians

D631

A

1673―2391（2017）04―0063―09

2017-03-12

张素华（1976—），女，湖北宜昌人，武汉大学法学院教授、博士研究生导师、法学博士；孙畅（1991—），男，武汉大学法学院2017级博士研究生。