雾霾污染联防联控的中国实践与环境法思考

王一彧

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉430034）

雾霾污染联防联控的中国实践与环境法思考

王一彧

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉430034）

分析我国雾霾污染联防联控的立法框架结构、管理体制、实践成效可以发现，我国在雾霾污染联防联控区域划分、管理主体确定、区域内各主体利益的冲突协调方面还存在不足之处。建议：在区域划分方面，在国家一级上层立法中，采取“立法强制为主，协议自愿为辅”的原则划定法定的区域联合体。在管理主体方面，将区域环保督查中心升级为“区域环境管理中心”，赋予其区域大气污染联防联控的协调职责，并在该“区域环境管理中心”下构建区域大气污染防治科研中心。在主体利益冲突协调方面，健全地方政府沟通协调机制，制定联合监测制度、建立环境信息共享机制、采取区域总量控制与区域限批制度、完善区域管理和协调机制。

环境安全；雾霾污染；联防联控；区域划分；管理主体；主体利益冲突；主体利益协调

雾霾是大气污染形成的一种天气形态，雾霾污染是对大气中各种悬浮颗粒物含量超标的笼统表述，pm2.5（空气动力学当量直径小于等于2.5微米的颗粒物）被认为是造成雾霾污染天气出现的“元凶”。从2012年开始，我国大面积区域遭受雾霾污染。以北京为例，2013年，北京空气质量优良天数合计为176天，轻度污染84天，中度污染47天，重度污染45天，严重污染13天。2013年中科院经调查认为，化学燃料燃烧排放，是形成pm2.5的主要污染物来源，其他污染物来源则处于次要地位。燃煤、工业污染、二次无机气溶胶三者是形成pm2.5的主要来源，即化学燃料排放是其主因。

2014年1月4日，国家首次将雾霾天气纳入2013年自然灾情进行了通报。2014年2月，习近平总书记在北京考察时指出，应对雾霾污染，改善空气质量的首要任务是控制pm2.5,要从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化管理、联防联控、依法治理等方面采取重大举措，聚焦重点领域，严格指标考核，加强环境执法监管，认真进行责任追究。

2015年3月，记者柴静制作纪录片《穹顶之下》，关注中国挥之不去的雾霾污染，开始从环境保护的角度引起公众关注。2016年冬，雾霾污染依旧如约而至袭击大半个中国，更令人担忧的是，11月，在北京雾霾中发现了耐药菌：人类最后的抗生素对它将束手无策。2017年1月，对于形成PM2.5的元凶的争论再一次被推上风口浪尖。北京大学法学院沈岿教授向国家能源局和环境保护部提起政府信息公开申请，要求其公开此前发出的《关于严格限制燃石油焦发电项目规划建设的通知》中有关“严格限制燃石油焦发电”的政府信息，试图通过政府信息的公开，求证燃石油焦发电项目与雾霾之间的关系。2017年以来，雾霾污染形势日趋严峻，加强雾霾的防治，迫在眉睫。

一、雾霾污染联防联控概述

针对雾霾污染的治理，目前我国的监管制度有：传统的环境影响评价制度，达标排放制度，排污许可制度，重点大气污染物总量控制制度，排污权交易制度，约谈与区域限批制度，大气环境监测管理制度，淘汰制度、损害评估制度、现场监督检查制度以及行政强制制度等等。[1]重点区域大气污染联防联控制度是近年来根据大气环境资源本身的物理特征建立的新型的监督管理制度。大气环境资源整体性强，关联度高，流动广泛，在气候和地理因素的影响下，大气污染物的传输也不受行政区域的限制，其生态功能区域和人为划分的行政区域无法重合。[2]雾霾污染联防联控，亦称雾霾污染联合防治或大气污染联防联控。即在雾霾污染的防治过程中，打破行政区域的界限，以气象学大气流域规律为准划分一定区域，让这些区域内的各个省市联合为一个整体，从大环境大区域的整体思维出发，联合制定雾霾污染防治方案。

区域雾霾污染联防联控内容主要涉及三个重要部分：一、区域的划分；二、管理主体的确定；三、区域各主体利益的冲突与协调。[3]

二、雾霾污染联防联控的中国实践

（一）我国雾霾污染联防联控立法的框架结构

我国现有环境资源保护法中就雾霾污染的治理，已经大体形成了比较完备的立法体系：以《宪法》为基础①《宪法》第二十六条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。，以《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律以及大气污染防治规范性文件为依托，形成了一套完整的大气污染防治法律体系。雾霾污染联防联控或称重点区域大气污染联防联治制度，已在其中生根发芽。

在国家法律法规层面，《环境保护法》第二十条规定：国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联防联控协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。

2013年9月10日，由国务院印发的《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”）第八条规定，建立区域协作机制，统筹区域环境治理。“大气十条”还规定了重点区域大气污染联合防控的相关措施。

2014年修改并于2016年1月1日正式施行的《大气污染防治法》，增加了第五章“重点区域大气污染联防联控”的内容。

部门规章层面，主要有《京津冀协同发展生态环境保护规划》、《重点区域大气污染防治十二五规划》、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等专门针对重雾霾灾区的治理。

地方性法规、规章关于联防联控的规定，以北京市最为突出。2013年6月，北京市常委会通过了《北京市 2013—2017年清洁空气行动计划》，以治理PM2.5为主要目标建立区域协作机制，成立了北京市大气污染综合治理小组，负责包含区域联防联控在内的污染防治工作。[4]2014年3月1日，北京市第十四届人大二次会议第四次全体会议表决通过的《北京市大气污染防治条例》正式实施。此条例第二十四条将区域联防联控与应急联动纳入了地方性法规。

目前我国，从上至下，从中央到地方，基本建立起了对应极端雾霾天气，治理大气污染的行动计划或者防治方案，并不约而同采取了区域性联合防控的行政手段。

（二）我国雾霾污染联防联控的实践探索

1.我国区域联防联控环保理念的早期发展

我国这种区域联防联控环保理念最早是作用于对酸雨和二氧化硫大气污染的控制。1998年1月，国务院批复了酸雨控制区和二氧化硫污染控制区（简称“两控区”）划分方案，并提出了“两控区”酸雨和二氧化硫污染控制目标。2002年国家环境保护总局下发了《两控区酸雨和二氧化硫污染治理“十五”计划》（环发[2002]153号）。“两控区”囊括175个地级以上城市和地区，面积约为109万平方公里，包括四个直辖市，二十一个省会城市。

之后，在治理珠三角区域大气污染中，联防联控环保理念再一次得以实践。2002年香港特别行政区政府和广东省人民政府签订《改善珠江三角洲空气质量的联合声明》，推行长远改善区内空气质量的措施，对粤港区域的大气污染实施联防联控。措施包括：在2010年之前共同完成空气质量改善目标，将珠江三角洲地区内的二氧化硫、氮氧化物、可吸入悬浮粒子和挥发性有机化合物的总排放量，以1997年为参照基准，分别削减40%、20%、55%和55%。香港特别行政区政府要求：在2010年底前完成收紧发电厂的排放总量上限，发电厂安装脱硫及脱硝设施，收紧新等级车辆废气排放标准，收紧工业柴油含硫量至0.005%，所有加油站油气安装回收系统，立法限制产品的VOC①VOC是挥发性有机化合物（volatile organic compounds），是除CO、CO2、H2CO3、金属碳化物、金属碳酸盐和碳酸铵外，任何参加大气光化学反应的碳化合物。对人体健康有巨大不良影响。含量和印刷工序的VOC排放等等。广东省珠三角经济区政府也须在2010年前促进产业转型升级，调整能源结构和能源布局，并不再规划布点新建常规燃煤燃油电厂；引进西电东送，发展核电等清洁能源，关停小火电，淘汰落后水泥产能、落后钢铁产能厂及中小燃煤燃油锅炉；全省12.5万千瓦以上燃煤火电机组全部要求安装降氮脱硫设备；完成珠三角经济区内加油站、油库和所有油罐车油气回收改造工程；对锅炉、水泥、家具、印刷、制鞋及表面涂装行业实施新的大气污染物排放标准等等。由此对比，可以看出，两地政府打破行政区划，开展区域性协同合作，突破了头痛医头，脚痛医脚的单一治理规则，取得的成效更为显著。

2005年前后，泛珠三角区域②泛珠三角区域包括福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南九省（区）和香港、澳门特别行政区。机动车辆数目激增，机动车尾气排放量增大，导致该区域酸雨污染问题严重。为了联手治理污染，制定了《泛珠三角区域环境保护合作专项规划（2005-2010）》。规划中规定了七项合作内容，其中第四项为“大气污染防治合作”，主要合作集中在开展脱硫技术和脱硫设备的研发以及跨区域的机动车污染排放控制政策上。

2008年，长三角区域签订了《长江三角洲地区环境保护工作合作协议（2009-2010年）》，提出了“完善区域环境信息共享、健全区域环境监管、加强区域应急联动、创新区域环境经济政策、编制实施《长三角区域环境监测网络规划》的构想。”[5]主要内容包括:提高区域环境准入和污染物排放标准；创新区域环境经济政策，在太湖流域先行开展COD排放指标有偿分配和交易试点，完善区域“绿色信贷”；加强区域大气污染控制，在区域各大城市逐步推行机动车环保分类标志管理制度，自2009年7月1日起，实行标志互认；健全区域环境监管与应急联动机制；完善区域环境信息共享与发布制度，完善长三角地区水和大气环境自动监测网络；建立两省一市环境保护合作联席会议制度；设立联席会议办公室等等。

2009年广东省政府颁布《广东珠江三角洲大气污染防治办法》，确立了区域协调、统一规划、联合防控的协作机制。

至此，我国对于区域联防联控环保理念有了初步性地方合作经验。但是，大多数大区域的联合都是依靠制定区域环境保护合作协议的方式完成，出于自愿遵守，未上升到法律的层面，缺乏法律强制力，签订之后也没有配套相应的监管机构来监督其实施，如若遇到实质性的利益冲突产生纠纷也缺乏解决争端的机构。并且，在当时的现实条件下，针对PM2.5的大气污染的治理措施并不突出。

2．我国“雾霾时期”的区域联防联控现实境况

近几年，大气污染物呈复杂化趋势，灰霾天气频频出现。现阶段的区域联防联控主要应用于两种情况：一是出现大范围重雾霾天气污染时，为快速应对区域性的紧急雾霾污染事件，各地联合采取的改善空气质量措施；二是为保障即将举行的大型活动或重大会议期间的空气质量，围绕该城市和周边地区而采取的保障空气质量措施。[6]

（1）“京津冀”联合抗雾霾行动

“京津冀”自2013年冬季开始遭遇大范围持续性雾霾，已经积累了较多的抗雾霾经验。以北京市与周边城市签订的区域层面合作文件为例，《北京市—天津市合作协议》针对环境问题提出改善地区的环境质量，两地政府加强治理PM2.5污染力度，内容包括节能减排、压减燃煤、清洁能源开发等方面。《北京市—河北省2013至2015合作框架协议》中将“共同创建区域优美环境”作为合作重点之一，提出建立大气污染联防联控合作机制。《山西省人民政府—北京市人民政府关于深化落实〈区域合作框架协议〉的实施意见》提出，京晋两地按照国家区域大气污染防治要求，实施大气环境质量保障联防联控行动，改善区域空气质量，并提出完善环境安全预警和区域环境重大事故灾害通报制度。[7]以上协议实现了大区域范围内的联合环境执法，联合检测区域空气质量，联合发布雾霾重污染预警，联合采取应急措施，在短时间内对缓解重污染天气起到了一定作用。

（2）“APEC蓝”空气质量保障措施

随着2014年亚太经合组织（APEC）领导人会议周临近，为了保障APEC期间空气质量，北京以及周边五省市区（天津、河北、山东、山西、内蒙古）环保监测部门联防联控，每日视频通报空气质量，共享监测数据，预判未来空气质量变化。包括北京在内的六省市区采取应急减排措施，燃煤电厂、重点工业企业停工、限产，工地停工；机动车辆限行、管控，机关单位公车封存70%，重型大货车、大客车绕行，市区内机动车单双号限行。短时间内，使得APEC会议期间，北京市城六区PM2.5浓度仅有每立方米37微克，接近一级优水平。其虽然是中国政府采取超常规手段治理得到的成果，但是这一成果充分说明了联合治理的重要性。

（3）九三阅兵空气质量保障措施

2015年9月3日，为纪念抗日战争胜利70周年，北京天安门举行阅兵仪式。为了保障空气质量的优良，以北京为中心，山西、河南、山东、内蒙等七省市分别制定了空气质量保障方案，并各有侧重。山东主要是控制工业污染排放；北京及其周边侧重于减少机动车的排放和燃煤的清洁能源改造；天津煤电厂提高了减排指标。同时，环保部领导七省环保部门联合督查，检查工业企业两千多家，建筑工地五百多处。七省市建立了联合会商机制，主要是根据京津冀及其周边地区雾霾污染程度和气流特征，制定出科学的治污方案，从而有针对性地防治雾霾污染。

（三）我国雾霾联防联控管理体制的变革

原国家环保总局自2006年开始就着手组建5个区域环保督查中心和6个核辐射安全监督站，原意是借此加大对地方环境保护工作的监督检查，同时也为协调解决区域、流域环境纠纷，增强政府对重大突发环境事件的应急处置能力。[8]到目前为止，我国已经初步建成华北、华东、华南、西北、西南、东北六大区域环保督查中心，其职能辐射区覆盖我国31个省、市、自治区。

根据原国家环保总局2006年印发的《总局环境保护督查中心组建方案》，六大区域环保督查中心为总局（现环保部）派出的执法监督机构。其中，督促工作由环保部实施，检查工作委托区域环保督查机构实施。区域环保督查中心受环保部领导，对环保部负责，但不指导地方环保部门的业务工作，不属于行政机构，是环保部的直属事业单位。比如，近年来，在环保部的统一安排下，区域环保督查机构开展了大量的督查活动，检查排污企业，发现问题，环保部根据督查结果相应采取区域限批、挂牌督办等处理措施，推动各地进一步加强环境保护力度，有力地促进了环境法规和政策的执行和落实。[9]

与此同时，在早期的区域环境保护合作中，各地政府自发自愿地组成临时性或常设性非政府机构，为雾霾污染联防联控制度中管理主体的确定做出了新的尝试。

2004年，根据《泛珠三角区域环境保护合作协议》建立“9+2”联席会议和秘书处（设在广东环保局），构建了年度联席会议的运行模式。

2006年，为保证北京奥运会的顺利召开，国务院批准成立“北京奥运会空气质量保障工作协调小组”，在国家环保总局（现环保部）领导牵头下，北京、天津、河北等五省市参与，以召开工作会议的运行模式，制定2008年奥运会空气质量保障措施并实施。

2008年，根据《长江三角洲地区环境保护合作协议》设立了三省市（江苏、浙江、上海）环境保护合作联席会议及办公室，通过联席会议，制定年度工作计划，推进合作协议的具体落实。

2014年初，环境保护部与京津冀及周边地区大气污染防治协作机制把APEC空气质量保障列入重点工作计划，成立了由部领导任组长的环境保护部保障工作小组。北京市政府充分发挥协作机制办公室的牵头作用，与周边省市（自治区）积极配合，共同研究编制《APEC会议空气质量保障方案》，以召开京津冀协作机制会议模式进行部署和开展工作。

2015年，为保障九三阅兵活动期间的空气质量，北京市政府制定《中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年纪念活动北京市空气质量保障方案》。同时，为了更好地治理京津冀及周边地区的大气污染，包括京、津、冀、晋、鲁、内蒙古、豫七省市（自治区）及环保部、国家发改委、工信部、财政部、住建部、气象局、能源局、交通运输部在内的八个部门，成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组。在该小组的领导下，启动了北京周边六省份纪念活动空气质量保障工作。

由以上可以看出，我国区域联防联控的管理体制有下列几种方式：（1）成立有一定行政管理职权的区域性组织管理机构。比如六大环保督查中心，都属于环保部派出机构、事业单位，具有行政管理职能。（2）由牵头地区环境主管部门组织，设立相对松散的区域协调机构。[10]比如，珠江三角洲区域“9+2”联席会议，长三角区域三省市环境合作联席会议。（3）由国务院批准，环保部牵头的跨区域大气污染防治协作机制。比如，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组。这种形式的管理体制领导设置颇高，其协调组长由中共中央政治局常委或中共中央政治局委员兼任，体现了政府治理区域大气污染，对抗严重雾霾天气的决心和魄力。[11]

三、雾霾污染联防联控的国外经验

（一）欧盟大气污染联防联控的经验

在立法上，早在1979年，数个欧盟成员国签订了《控制长距离越境空气污染公约》。该公约于1987年生效，旨在减少二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物（voc）和臭氧的排放。该公约为成员国政府之间的合作提供了一个正式的框架。欧盟推动区域大气污染联防联控的另外一个手段就是制定包括条例、指令、决定在内的各项法规。如：《环境空气质量评估和管理指令》、《欧洲环境空气质量和更加清洁空气指令》、《环境行动总体规划》等。其中，2008年欧盟通过了《欧洲委员会关于大气环境质量与欧洲清洁大气的指令》，旨在通过分区域的方式管理大气质量。该指令第25条规定了成员国应当通过制定联合或者协调性的大气质量计划开展合作。同时该指令还授权欧洲委员会在区域一级采取更多行动。[12]由此，欧盟通过众多法律规范，搭建起了一个庞杂丰富的大气污染防治法律体系，推动了大气污染防治的区域机制建设。

1．区域的划分

雾霾大气污染联防联控面临的第一个问题就是重点区域的划分，也可理解为哪些区域可以突破行政边界，依据气候形态被划分为一个自然区域，成为统一治理、统一监管的对象。

欧盟指令（《关于环境空气质量和为了欧洲更清洁空气的2008/50/EC指令》）第4条规定：“成员国应在其领域建立区和块。空气质量评价和空气质量管理应在所有区和块实行。”其中“区”是指为了空气质量的评价和管理，由成员国对其领域划分的部分。“块”是指人口超过25万居民的组合城市区域，以及虽不到25万居民但人口密度达到成员国确定的每平方公里人口密度的区域。区、块是环境空气质量评估的基本区域。其具体环境质量评价和管理依靠成员国实施。[13]在空气质量评价方面，成员国按照欧盟设定的污染物限值（警戒阈）进行环境空气质量评价，确立区、块的定界和类型信息，当区、块的定界和类型有变化时，成员国应向欧洲委员会报告，并不得迟于该变化发生年年末后9个月。在空气质量管理方面，成员国应采取所有必要措施确保达到目标值和长期目标。

2．区域管理主体的确定

区域管理主体是以欧盟环境法的立法机构、执行机构为主导的欧盟理事会、欧盟委员会。其中，欧盟理事会负责环境法律（条例、指令以及决定）的制定，国际环境协定缔结以及各成员国环境政策的协调。欧盟委员会负责有关具体环境事项。此外，欧盟还于1993年设立了欧洲环境署，配合成员国负责环境事务。

就欧盟境内成员国来说，以意大利为例：意大利19个区和2个自治省的代理处作为空气质量评价和管理机构，负责认定意大利境内的区和块。国家一级的区和块由环境保护部协同意大利环境保护与技术服务局等进行评价管理。地方层面，由自治省、省、市协同意大利环境保护与技术服务局的21个区代理处和省代理处开展工作。

3．区域内各主体利益的冲突与协调

欧盟环境立法建立了跨境污染防治合作机制。当超过任何警戒阈、限制、目标值以及任何相关容忍界限或长期目标因重大的空气污染物或其前置的跨境传输致使超过界限时，各成员国应通力合作，甚至必要时可制定联合行动计划。

在向公众通报方面，规定成员国应确保向公众和适当的组织如环境组织、消费者组织、代表敏感人群的组织，以及其他相关卫生保健团体和工业联盟充分及时地通告特定事项，信息应免费通过互联网等任何容易获得的媒介或者其他适当的电信方式获得。欧盟的这种跨境合作机制，主要侧重于向成员国政府和欧盟机构报告，向相关国家通报，向公众公开三个方面。由于欧盟成员国都有各自的国内立法，所以一旦出现跨境的重大环境污染事故，需要依靠协商解决。

在监督区域守法方面，成员国须向欧盟委员会报告有关区和块的重要情况，对于任何直接违反大气污染防治指令的行为，欧盟委员会有权进行调查，并有权就违法事项向欧洲法院起诉。欧盟还专门成立了“环境空气质量委员会”协助欧盟委员会工作。

在具体执行方面，根据各指令规定的空气中污染物的限制含量，若成员国未达标，将会面临巨额的罚款。欧盟指令（《关于环境空气质量和为了欧洲更清洁空气的2008/50/EC指令》）对区域中二氧化硫、二氧化氮和氮氧化物、颗粒物，铅、苯和一氧化碳的环境空气质量以及臭氧的空气质量评价作出规定，建立区域空气质量监测和评价制度。

区域排放上限与核查制度规定各类污染物排放上限，并要求各成员国每年须向欧盟委员会和欧洲环境局报告其国家排放名录和方案，以及排放上限的执行进展，中期环境目标和长期目标。这种排放上限制度确定了完善的配套措施，比如国家规划、成员国报告制度、委员会报告制度、第三国合作制度等等。违反区域控制措施的成员国要承担法律责任。[14]

（二）美国大气污染联防联控的经验

1．区域的划分

1970年美国《清洁大气法》规定：如果联邦环保署署长认为某州际地区有必要或适合达到并保持环境大气质量标准，在与相关政府和地方政府机构协商后，应把该地区制定为大气质量控制区域。由于缺乏大气质量管理方面的经验，并且相关的科学技术尚不成熟，1990年之前环保署从来没有使用过该条款。但是人们逐渐发现，大气污染的治理有赖于各项区域机制的设立。以臭氧为例，1990年，美国国会修改了《清洁大气法》，新法不仅加强了环保署建立控制区域的权力，还通过立法建立了一个臭氧传输区域（Ozone Transport Region,OTR）。该区域由12个州、环保署和哥伦比亚特区组成，1995年至1997年，另外有38个州和相关利益方自愿加入。该区域机制促使环保署制定并实施了氮氧化物州实施计划呼吁的区域监管措施。截至1990年，该监管措施效果显著，美国东部发电厂氮氧化物的排放减少了近70%。[15]

现在，美国大气污染区域联防联控的范围从小到大分为三个层次：第一层次，美国州内的区域大气污染防治。如，美国的加利福利亚州，其管理范围以加州为主体，包括圣伯那迪诺、洛杉矶、河边县和橙县四个大县和几十个城市。第二层次，是州与州之间的大气污染防治合作。前文提到的臭氧传输委员会就是典型代表。第三个层次，是北美自由贸易区的联防联控。1993年美国、加拿大、墨西哥建立北美自由贸易区，同时签订了《北美环境合作协定》，设定环境合作委员会负责北美领域的合作和协调事务，实现了跨界管理。[16]

2．区域管理主体的确定

在污染治理过程中，为了协调“联邦统一领导”和“地方自主性”之间的关系，1970年美国国会建立了美国环保署。同时，为促进联邦环保署各项职能得到有效实施，又按照空气流域以及地理位置将全国划分为10大区，每个大区有一个区域环境办公室。虽然美国环保局的机构遍布各州，但是每个州都设有自己的环境管理机构，不隶属于联邦环保局，但是接受美国环保局区域办公室的监督检查。除非联邦法律有明文规定，州环保局才与联邦环保局合作。各个州的环境管理机构向州政府负责，依照州的法律独立履行职责，管理机构人员由各个州自行决定，负责人、预算与联邦的机制相似，由州长提名、州议会审核批准生效。各个州的环境管理机构在执行环境政策过程中出现的冲突，由地方法院裁决。

3．区域内各主体利益的冲突与协调

州际合作主要是组成区域计划组织，成立区域防控协会。在美国环保署利用区域办公室落实区域制度的同时，州政府也主动加入到了区域治理的行列之中。各州出于提高大气质量的目的，按照环保署划分的十个区域，组成了区域计划组织，并成立了区域协会。这些区域计划组织在加强各州之间的交流合作、促进大气质量管理、评估污染、开展培训、提出政策建议方面起到了巨大的作用。例如，美国东南部八州成立了一个区域计划组织，该组织重点关注大烟山国家公园的大气能见度问题，并就该共同关心的问题开展广泛的合作与交流。另外，东北八州组成了东北部各州协调大气利用管理组织，该组织在大气质量相关的政策研究中起到了主导作用。

此外，制定州际排放总量控制制度与配额交易制度。如在治理氮氧化物和二氧化硫中，有些州成功地控制了州内的污染排放，但是由于大气污染具有极强的流动性，来自外州的污染依然影响本州的达标情况。为解决这一问题，环保署实施了《清洁大气州际规则》（2005）。该规则规定了以州为单位的排放总量控制制度与交易措施。在该项制度之下，环保署对排放源做出总量控制的规定，而保留了各州自行制定具体减排措施的权力。污染总量控制目标的制定由环保署在考虑各控制技术减排能力和成本的基础上作出。此后，环保署将配额分配给区域内的各个州，根据《清洁大气州际规则》的要求，从2010年起，每排放1吨二氧化硫需要支付2个配额；从2015年起，每排放1吨二氧化硫需要支付2.68个配额，同时未使用的配额可以储存起来或者进行自由交易。

四、雾霾污染联防联控之环境法思考

（一）联防联控区域划分的思考

我国目前初步建立了大气污染防治的区域控制和监督模式。对于区域的划定，有一定的划分管理基础。一是最初大气污染治理酸雨控制区、二氧化硫控制区的划定。二是环保部派出机构六大环境督查中心。三是各类规划层面建立的区域污染管理模式。如《重点区域大气污染防治“十二五”规划》中针对重点区域的规划，明确划定京津冀、长三角、珠三角，以及辽宁中部、山东、武汉以及周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、新疆乌鲁木齐城市群，共涉及19个省、自治区、直辖市。四是省之间根据环境合作协议自发自愿形成的区域联合。如2002年香港特别行政区政府和广东省人民政府签订《改善珠江三角洲空气质量的联合声明》，粤港的联合。

相比较欧盟各国、美国的联防联治制度，他们的区域合作是强制的，且全覆盖的。而我国目前未有关于大气污染联防联控具体内容的上层整体设计，所以实践中发挥联防联治作用的区域结合多数是以自愿为主①强制性区域有酸雨控制区、二氧化硫控制区、六大环保督查中心，以及《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》规定的区域。但前三者主要职能并不是针对雾霾污染。，如长三角、珠三角，缺乏国家强制规则的支撑。这种自愿形成有很大的流动性，在出现区域各主体利益冲突的时候，容易松散，也不易协调达成一致，亦无法设置未达到治理标准的责任承担机制。此外，诸如安徽、河南、湖北、江西、陕西等内陆城市，雾霾情况同样严重，但仍未进入或者建立相应的区域大气污染联防联控机制。

笔者建议，在区域划分这一问题上，采取“立法强制为主，协议自愿为辅”的原则。在国家一级上层立法中，根据我国的气象自然特征，地理位置，工业农业发展水平，以及排放污染物特点划定出法定的大块区域联合体。比如以六大环保督查中心管理地域为例，仍然划分华北、华东、华南、西北、西南、东北六大区域，形成较为固定的联合区域。另外，如果在现实中，出现小范围雾霾污染问题，各省、市亦可以在自愿的基础上，进行合作联合管理，但须向所在强制固定联合区域管理部门备案，便于其他未参加的地域有所防范。

（二）确定联防联控管理主体的思考

区域大气污染联防联控专门常态性机构的缺失，是导致我国联防联控运行机制乏力的重要原因。无论是从当前我国区域大气污染联防联控面临的行政壁垒还是从国外实践经验看，我国成立一个跨行政区域的公共机构，协调区域大气污染的防治实属必要。这一机构的成立，有助于解决区域大气污染联防联控实施主体的缺位问题，能够对区域内各地方政府的大气污染防治起到监督和协调作用。

对于如何建立这一机构，学界提出在国务院或环保部下面成立一个区域大气污染防 治管理委员会。笔者认为，成立一个全新的机构成本较高且会造成环境监管机构的庞大。一种较为稳妥的做法是对现有环境管理机构职能进行整合，可以将区域环保督查中心升级为“区域环境管理中心”，赋予其区域大气污染联防联控的协调职责，并在该“区域环境管理中心”下构建区域大气污染防治科研中心，承担监测和评估区域环境数据信息，核定区域大气污染物排放总量控制目标，分配各个地方政府的排放指标，制定大气污染物的削减方案等工作。[17]以京津冀为例，京津冀雾霾污染联防联控工作应当由华北环境保护督查中心领导和监督。这种做法，能够有效地解决我国现阶段雾霾污染联防联控工作群龙无首的局面，也能有效地解决在雾霾治理中可能出现的政府之间互相推诿的情况，防止地方保护主义，保障大气污染防治工作的落实。

除此之外，分区域定期召开联席会议。联席会议由各区域省分管副省长，区域内各市市长，以及省环境保护厅、发展改革委员会、交通运输厅等相关部门负责人组成，以年度会议和专题会议的形式召开。年度会议可定于每年年底举行。专题会议针对区域雾霾防治过程中的具体问题可随时召开，部分相关成员出席即可。

（三）联防联控区域内各主体利益冲突与协调的思考

健全地方政府间的沟通协调机制。有了主导的区域大气污染联防联控专门常态性机构，在协调区域内部各主体利益的冲突上就更有说服力，便于实行“统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”。①《环境保护法》第二十条规定。

第一，制定联合监测制度，实现标准一体化。我国目前环境空气质量监测指标不全，有些城市甚至还未开展臭氧、细颗粒物的监测，数据质量控制薄弱，难以满足环境管理的需要。为此在大区域联防联治中，建立区域统一规划、统一监测、统一评估、统一协调制度。强化区域环境空气监测网设置方案的要求，逐步开展城市空气质量监测点位的能力建设，同时在位于城市建成区以外的地区或者区域输送通道上均匀分布一定数量的区域站收集数据。

第二，建立环境信息共享机制。一是区域大气环境质量常规监测信息，主要包括二氧化硫（SO2）、总悬浮颗粒物（TSP）、二氧化氮（NO2）、铅（Pb）、可吸入颗粒物（PM2.5）、氟化物（F）、一氧化碳（CO）、苯并[a]芘（BaP）、臭氧（O3）、有毒有害有机物等的排放信息。二是主要污染源信息，即重点企业的大气排污信息。三是区域环境管理信息。当前区域大气污染联防联控中以联席会议建构起的协商民主机制，仅适用于各地方政府之间。政府在区域大气污染联防联控决策和执行中，往往以主体自居，将公众视为客体，在“主体本位”思想的指引下，易造成区域大气污染联防联控决策、执行中民主化机制的缺失。公众是环境利益的最终受益人，应当参与到区域大气污染联防联控的决策和实际政策的执行中。协商民主机制实现了公众与政府的民主协商和对话，形成了政府与社会、政府与公众的互动。

第三，采取区域总量控制与区域限批制度。污染物排放总量控制简称为总量控制，是指将某一区域作为环境单位，为满足该区域的环境质量要求，通过采取措施将排入该区域中的污染物总量控制在一定数量内的一种制度。[18]区域限批制度，即环保部门停止或者限制审批一定区域范围内的除循环经济类项目外的所有项目，直至违规项目彻底整改为止的一种污染治理和生态保护政策措施。[19]这两个制度本身亦已在我国《环境保护法》、《大气污染防治法》中作出规定。放在大区域雾霾联防联治中使用，非常有实际意义。

最后，完善区域管理和协调机制。包括建立有效的区域联合执法机制，突破地方保护主义，合力打击环境违法行为。建立联动惩处机制，一旦发现有超标排污或者提供虚假数据的违法行为，及时展开调查，严格追究企业相关负责人的法律责任。制定责任追究制度，将联动治雾霾工作完成情况作为对相关责任人的年度考核重要指标。对认真履职、恪尽职守的执法人员予以奖励，对履职不力的执法人员严格进行责任追究。

[1]曾宪义,王利明.环境法（第五版）[M].北京:中国人民大学出版社.2016:129.

[2]白志鹏,王宝庆,杜世勇 .pm2.5如何防控 [N].中国环境报,2012-02-21（2）.

[3][6]刘聪佳.我国雾霾污染联防联控法律机制研究[D].合肥:安徽大学,2016.

[4][7]李征．北京市雾霾污染的联防联控法律问题[D].北京:中国社会科学院,2014.

[5]康京涛.论区域大气污染联防联治的法律机制[J].宁夏社会科学,2016（2）.

[8]方印.我国区域环保督查中心论[J].甘肃政法学院学报,2016（3）.

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[12]张欣炘,杨帆.美国、欧盟大气污染联防联控机制及启示[J].环境保护,2015（13）.

[13][14]常纪文.中欧区域大气污染联防联控立法之比较[J].发展研究,2015（10）.

[15]张欣炘，杨帆.美国、欧盟大气污染联防联控机制及启示[J].环境保护,2015（13）.

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[18]王灿发,常纪文主编.环境法案例教程[M].北京:清华大学出版社,北京交通大学出版社,2008:87.

[19]楚道文.清洁空气立法研究[M].北京:知识产权出版社,2009:273.

【责任编校：谭明华】

Thinking on Environmental Law and Practice of China's Haze Pollution Joint Prevention and Control

Wang Yiyu
（Hubei University of Police,Wuhan 430034,China）

Through analyze the legislative framework,management system,practical effect of China's haze pollution joint prevention and control,and we can find that China's haze pollution joint prevention and control has some deficiencies in regional division,determination of management subject,conflict coordination of different subject interests in regions.Suggestion:Firstly,in the aspect of regional division,from the national legislation,we should adopt the principle of"legislationismandatory,agreementisvoluntary"todefinetheregionalunioninlegalarea.Secondly,intheaspectofmanagement subject,the regional environmental supervision center should be upgraded to"regional environmental management center",the center should coordinate the region's air pollution joint prevention and control of air pollution,moreover,we should establish a"regional environmental management center"which is under the center.Thirdly,in the aspect of conflict coordinationof differentsubjectinterests,weshouldimprovethecommunicationandcoordinationmechanismoflocalgovernments,formulate the joint monitoring system,establish the environmental information sharing mechanism,adopt the total quantity control and limited batch system of regions,and perfect the regional management and coordination mechanism.

Environmental Safety;Haze Pollution;Joint Prevention and Control;Management Subject;Conflict of Different Subject Interests;Coordination of Different Subject Interests

D631

A

1673―2391（2017）04―0025―08

2017-02-13

王一彧（1982—），女，湖北武汉人，湖北警官学院法律系讲师、法学硕士，研究方向为环境与资源保护法。