PPP模式与地方政府债务治理问题研究

鲁玉秀

〔郑州大学 西亚斯国际学院，河南 郑州451100〕

经济与管理

PPP模式与地方政府债务治理问题研究

鲁玉秀

〔郑州大学 西亚斯国际学院，河南 郑州451100〕

PPP模式是控制地方政府债务增量，满足基础设施融资需求，转变政府职能的有效途径。然而在实际推广中却面临着地方政府观念转变不到位，民营资本参与率不高，部分项目实施不规范，法律法规不完善等问题。要从根本上解决地方政府债务问题，需要充分发挥PPP模式在提供公共产品与服务供给中的作用，从转变观念、加强法律法规建设等方面着手，解决制约PPP推广中的一系列问题。

PPP模式；债务风险；政府职能

在公共服务领域推广应用PPP模式，是党和政府的一项重大改革任务，是落实十八届三中全会重要精神，有效协调政府和市场的关系问题，加强地方债务风险管理，建立透明、规范的城市建设投融资体制的重要体现。目前，我国PPP模式已经进入大规模实施阶段，解决PPP模式发展中存在的问题，对于解决地方政府债务问题意义重大。

一、PPP模式引入地方债务治理的必要性

1.地方政府债务问题较严重

根据审计署对全国36个地方政府调查显示，截至2013年6月，地方政府总债务17.89万亿元，负有偿还责任的债务为10.89万亿元。由于我国地方政府债务缺乏整体预算管理，存在地方政府擅自成立地方融资平台公司，甚至向保险公司、金融租赁公司等金融机构大量筹借资金现象。对233家融资平台公司调查发现，有42%的公司存在8975.92亿元不能或不宜变现的资产。从资金用途来看，主要用于市政建设(37.5%)、土地收储(16.7%)、交通运输设施建设(13.8%)，这些项目具有很大的准公益性质，存在投资周期长、收益低或者无直接经济收益等问题，这种投资对偿还债务形成了很大压力。

发展新型城镇化，实现到2020年常住人口城镇化率达到60%，离不开地方政府对基础设施的投资。面临日益高涨的财政压力，可以通过ppp模式吸引社会资本参与，解决社会日益增加的公共物品需求。

2.债券化融资发展不成熟

自2015年我国实施《新预算法》，给予地方政府发行债券的权利，地方政府开启了从“债务融资”向“债券融资”的过渡期。消化吸收巨额存量债务，规范化管理债券融资，避免形成管理不善的更大负债，是地方政府需要解决的根本问题。但是，由于我国政府预算未实行全口径预算管理，地方政府债务未纳入预算管理，未形成债务资金余额、偿付期限、偿付资金来源的成熟管理方式，缺乏相应的监督。发行过程中，缺乏独立完善、有公信力的中介机构，一些收费低、评估快、评估价格高的机构更容易受到市场信任。所以，地方政府债券化融资处于起步阶段，发展并不成熟，短时期内难以将其作为解决地方政府债务的主要方式。

3.PPP模式是化解地方政府债务的有效途径

PPP(Public-Private-Partnership)即公私合作伙伴关系，是为缓解地方政府筹资压力，促进我国投融资体制改革，建立社会资本参与公共物品投资的管理模式。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出，加快建立规范化的地方政府举债融资机制，推广使用PPP模式。

PPP模式反映了我国发展城镇化的现实需求，是一种针对公共服务市场化改革的管理模式。长期以来我国地方政府盲目扩大投资，缺乏预算约束，不考虑自身实力和项目建设运营收益，积累了大量的债务。为解决这些债务，中央财政已经成为地方债务的“兜底人”，而商业银行等金融机构又成为政府投资的出资人。PPP模式下政府和企业合作，克服了我国公共项目的建设由政府融资的模式，双方确定各自的投资规模，风险共担，利益共享。社会资本在追逐利润最大化的过程中，会考虑投入成本、风险和收益相匹配的项目，政府有了更多的约束，这也激励政府衡量支出与收益匹配问题，解决了长期以来财政资金预算软约束的问题，也将促使地方债务朝着规范化方向发展。

二、PPP模式在推广中亟待解决的问题

PPP模式在吸引社会资本参与基础设施建设过程中，减轻了政府的融资负担，提高了公共服务的水平和效率。然而，PPP模式在推广应用过程中仍然存在一些需要解决的问题。

1.部分地方政府观念转变不到位

PPP改革是政府增加公共产品和服务供给，吸引社会资本投资的重要举措。但是，部分地方政府片面理解PPP为政府的融资手段，导致在吸引企业投资的过程中，不顾自身财力以及项目的实际情况，扩大套用PPP的使用范围。其次，还存在一些地方政府习惯于传统贷款、卖地等融资模式，不能在市场中放低姿态，组织上“等、靠、要”思想严重，未能积极转变融资观念。在长期政府和企业合作中，一些地方政府只管借钱、花钱，不管还钱，降低了政府的公信度，企业处于弱势地位，难以做到主体平等。由于政府不能以平等市场主体的身份参与项目的运行和管理，甚至利用自身的垄断地位，人为对企业设置“隐形门槛”，导致企业无法全面了解PPP项目的相关信息，难以实现公平合作，影响PPP模式的推广发展。

2.平衡激励社会资本和维护公共利益的关系

民营资本的性质决定了其更关注项目的盈利性。而公共项目建设周期较长，投资和收益存在期限错配，加上缺乏完善的法律制度保障，导致社会资本参与公共物品投资的积极性不高。社会资本担心政策变更给项目运行带来不利影响，甚至会导致原有项目合法性发生改变，企业缺乏有效渠道维护自身收益。而PPP项目针对公共基础设施投资，社会资本的投入，意味着追求项目利润，进而需要对公共物品收费。因此，地方政府需要平衡社会资本盈利性和政府投资公共性之间的关系，努力做到既能吸引企业积极参与，又不至于丧失基础设施的公共性，这对政府来说也是重大的挑战。

3.部分项目实施不规范

在PPP推进的过程中，一些地方政府为了获得财政资金，对不具有PPP资格的项目，生搬硬套，抢政策，抢资源，甚至通过保底承诺、回购安排、明股实债等不合理方式进行融资，对社会产生了极大的危害。首先，变相融资扩大了债务规模，增加地方政府债务风险的隐患；其次，增加政府的财政困难，对老百姓亟需的公共产品和服务难以得到有效资金安排；再次，影响社会诚信建设，地方政府规避PPP制度要求，重数量、轻质量的思维影响到社会资本参与公共投资的信心，降低了资本的使用效率。在项目运行过程中，已经出现了个别项目缺乏必要的可研报告，论证报告流于形式等不合理现象。这种现象的形成，主要源于长期形成的GDP考核指标，使地方政府倾向于投资见效快、回报率高的短期项目，

4.法律法规制度不完善

目前，我国基础性的PPP制度框架已经建立，但是基本都是政府出台的文件，如《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》以及由发改委制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，财政部牵头各方力量制定的《政府和社会资本合作综合信息平台信息公开管理暂行办法》等。这些文件对PPP项目的运行管理给予了有效引导，但是由于缺乏专门国家层面的立法，权威性不够，导致PPP项目各方利益、责任很难通过法律途径得到明确保障，影响了社会资本参与投资的积极性，各职能部门依然存在“各自为政，各管一摊”的现象。

三、完善PPP模式，加强地方政府债务治理

为健康持续发展PPP模式，建议从以下几个方面规范和发展：

1.转变政府观念

促进PPP模式的有效推广，首先需要政府转变观念，放低姿态，以一种平等市场主体的身份和企业参与社会竞争，参与PPP项目的运行和管理之中，成为利益共享、风险共担的责任主体。政府和社会资本应该履行合约精神，严格执行相关文件，给予投资参与者长期稳定的投资回报。政府更应该认识到PPP模式的推广是为解决地方政府债务，不仅仅是政府的融资手段，而是一种满足公众对公共物品需求的管理模式。在应用PPP解决地方债务的同时应该防止重融资、轻管理现象的发生。

2.避免地方政府造假包装PPP项目的问题

面临经济增长下行的压力，地方政府迫切需要以PPP带动社会资本缓解投资压力，拉动经济增长。而PPP项目定位于公共物品，建设周期较长，在运行该模式上缺乏经验和专业人才，所以实质上PPP已经成为地方政府解决融资的无奈选择。

总体来看，PPP模式被地方政府当成单纯的融资手段，或者短期内转移政府债务的手段。在发展PPP项目上，各地出现一哄而上的不合理现象，而项目落地率又比较低——截至2016年10月末，财政部PPP综合信息平台入库项目为10685个，总的投资额为12.7万亿元，而已经落地的投资额仅仅超过1万亿元，实际落地率不足10%。

为此，需深刻认识PPP模式是政府从公共物品“提供人”到社会资本“合作人”角色的转变，避免政府以各种造假包装PPP项目，吸引社会资本，最终增加政府的财政负担。对PPP项目的实施需进行严格论证，参考国际“物有所值”为核心的评价体系，谨慎分析项目所包含的风险，做好各项制度设计工作，确保项目有序进展。

3.注重PPP示范项目的申报筛选

PPP模式作为公私合作的新型管理模式，要在社会上形成一批可复制和推广的示范项目，积累经验。首先，要做好示范项目的申报筛选，形成示范项目事前、事中和事后的跟踪调整机制。真正实现项目在行业领域、模式创新和区域集群中的创新示范效应。在示范项目遴选中，要形成从地方到中央各部委联合把关、财政部PPP工作领导小组进行汇总和审查的机制。然后，根据行业领域不同分别组织专家进行集中封闭评审，确定项目环节。要确保PPP项目是我国“十三五”期间重点发展的项目，适宜采用PPP模式的准公共物品和公共服务领域，如交通运输、保障住房、文教科卫等项目。示范项目建设完成后，组织专家对前期工作实施情况进行验收，验收不合格的项目，直接退出示范项目，实行“能进能出”的管理模式。截至目前，我国已推进三批745个PPP示范项目，1.95万亿元总投资规模，60%的项目围绕绿色低碳的基础设施，社会资本更多投向交通、环境和市政领域，确保了PPP示范项目质量。

四、加强法律法规建设

增加PPP项目对社会资本的长久吸引力，亟需加强和完善法律法规建设，建立较为完善的国家层面的法律框架。法律法规明确才能给予社会资本更多权利保障，才能吸引企业参与政府公共项目。在法律制定过程中，首先应该对项目各方主体权利、责任以及资金的风险分配进行明确界定和保障。其次，对于在PPP项目推广中涉及的税收、土地、价格、融资、社会资本退出机制和纠纷处理机制等问题都应该明确化，消除社会资本与政府合作中的后顾之忧。

PPP模式是现阶段缓解政府财政压力、解决地方债务的有效手段，借助私人资本及专业知识，投资基础设施建设和公共服务供给。在经济发展新常态下，加强政府监管，避免形成更大的隐性债务，有序合理地推进政府和企业合作。

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(责任编辑：孔素真)

2017-01-2

鲁玉秀(1982-)，女，河南延津人,郑州大学西亚斯国际学院副教授，硕士。

2016年郑州大学西亚斯国际学院科研课题(编号：2016KY29)。

10.3969/j.issn.2096-2452.2017.01.002

F812

A

2096-2452(2017)01-0007-03