公安机关提升社会治理效能探析

尚磊

（中国人民公安大学，北京 100038）

公安机关提升社会治理效能探析

尚磊

（中国人民公安大学，北京 100038）

公安机关在新时期所承担的职能重心正朝着面向公众和社会服务的方向转变，这在一定程度上对公安机关社会治理能力提出了新要求，尤其在社会转型期新形势下，公安机关如何提升自身社会治理效能显得尤为重要。国家在深化改革的过程中更加注重对社会治理的效能问题，尤其是公安机关在提升社会治理效能时，更加强调公安机关的警务运行机制、行政管理机制以及执法权力运行机制的规范高效运行。当前我们应借鉴国内外先进理论经验对公安机关的权责关系、警力配置、信息技术等方面进行优化以提升公安机关的社会治理效能。

社会治理；效能；公安机关

我国正步入社会主义新的发展阶段，人民群众对民主法治的诉求越来越高，特别是随着经济结构转型、社会结构变革、利益格局变化、思想观念转变，新的情况和问题层出不穷，我国社会管理正面临前所未有的新挑战。我国经济社会发展的新的阶段性特征从根本上决定了必须通过加强和创新社会管理，而公安机关也要逐步转变自身职能重心，提升自身的社会治理效能，加强自身为人民服务的能力。

一、公安机关社会治理效能的涵义

一般来讲“效能”主要指办事效率、能力。从经济学角度讲，是指“投入与产出之间的比例”。行政效能是指行政主体通过管理活动对某一特定社会目标及其对象的达成程度。政府社会治理效能一般是指政府即国家行政机关及其行政人员为实现一定的行政目标对社会主体所进行社会自然资源投入与其所带来的效果、效益、影响的产出比[1]。而公安机关作为国家行政机关的一部分，同时也是与人民群众接触最多的政府部门，其职能主要在于预防打击犯罪和维护社会治安秩序。随着社会的不断发展，人民群众的政治意识、民主意识不断加强，在这一新形势下，公安部党委紧跟时代发展步伐，提出了完善公安机关职能，提升社会治理效能的紧迫要求。

因此，公安机关社会治理效能是指公安机关及其工作人员为实现特定时期的公安工作目标对一定的人、财、物等资源进行调配与运用所达到的预期结果和影响的程度。也就是公安机关向社会提供安全服务的水平和能力，主要包括数量（犯罪数量与破案数量、资源数量等）、时间（行政工作时间、破案时间等）、质量、效率、公众满意度等方面的要求。其涵义主要有以下几方面：

（一）公安机关提升社会治理效能要有定性和定量分析的概念

任何事物的运行都有一定的发展规律，公安机关行政管理也不例外。这些规律可以通过定性和定量分析体现效率第一的属性。提升社会治理效能就是要求我们用最少的人、财、物资源实现公安工作目标，这也是公安机关效能的基本要求。各地要加强对公安改革措施及成效的整合分析，依据各省、各地市之间的经济发展水平，社会资源投入与社会治安状况对社会治理的总体形势进行综合比较，把握当前社会治安发展脉搏，从时间（行政工作时间、破案时间等）、质量、效率、公众满意度等方面做好公安机关社会治理效能的定性分析[2]。同时，将犯罪治安数据量化、图表化，进行宏观与微观层面的趋势分析，总结各种治安及突发事件新规律、预防新举措，做好公安机关社会治理效能的定量分析。

（二）公安机关提升社会治理效能与人民群众的安全感和满意度紧密相连

社会治理效能不仅强调投入，同时也强调产出。人民群众的安全感和满意度作为社会治理效能产出的重要一环以及衡量和检验公安工作的根本标准，体现了公安工作队伍建设的主要绩效，反映了人民群众对社会安定与人民安居乐业的期待和要求。人民警察来自于人民，用之于民。在推行警力下沉，让基层民警与社区居民交流融合在一起的同时还要积极在社区开展各种普法知识、安全防范展示活动，以提升居民安全意识。在微信平台上开创当地公安机关微信公众号，利用自媒体进行宣传，加强群众对警察工作的支持和理解。新时期公安机关要逐步转变自身职能，增强警察的服务职能。只有深入基层，了解群众才能在第一时间及时积极发现社会问题隐患，化解警民冲突矛盾、社区居民纠纷，主动预防事态扩大。将社会治安的维护变为积极主动，而不是消极被动，实现社会治理效能的最大化。

（三）公安机关提升社会治理效能是多种因素共同作用的结果

世界上，任何组织都不是独立存在的，它们的诞生从一开始就是借助周边环境不断发展壮大。效能的改变同样受各种因素与环节的影响。建国以来，公安机关职能根据时代发展不断延伸，工作压力越来越大，社会治安形势在不同时期、不同区域呈现出了不同特点，这些个性因素的形成包括当地的居民素质、自然、经济、政治、文化习俗、民族、宗教等多个方面。公安机关所要考虑的治理结构和环节因此呈现出多样化特点。社会治理效能的提升要求公安机关要统筹兼顾、把握全局，因地制宜的规划好治理重点、治理结构，善于借助当地社会环境特点，充分发挥公安行政管理的各环节、各要素。

二、公安机关提升社会治理效能存在的问题

效能作为投入与产出的因变量，其改变受自变量“投入”、“产出”环节的影响与制约。而产出作为投入的结果，其改变又受到“投入”的结构、质量、数量等因素的作用[3]。因此“投入”成为制约效能的关键一环。谈到投入，我们往往会想到投入的数量。诚然，公安机关在人、财、物的保障方面确实有投入不足的问题，但从效能的角度来讲，如何优化投入才是效能的重要维度，要突出投入制度、机制的设计，从优化的角度出发，凸显公安机关社会治理资源消耗机制的部分弊端。这一部分，我们着重从公安机关资源消耗的成本进行分析，主要包含社会治理资源消耗的结构、合理性、合法性、有效性层面。

（一）公安机关对外部社会管理过程中权责不清

公安机关作为政府机关的组成部分，在社会管理中承担了大量的管理职能，致使公安机关自身的资源消耗成本过大，让本身就警力不足的公安机关更为捉襟见肘。再加上与政府相关部门组织缺乏长效沟通协调机制，有些地方党委、政府领导经常通过行政命令等方式指使公安机关承担应由政府部门和社会组织承担的职能，如征地拆迁、信访群众等工作，不仅造成公安机关权责混乱、越位管理，让民警和群众对公安机关的职能权力产生误解，而且损害了警民关系。尤其在自媒体时代的今天，公安机关的越位管理致使民警工作负荷过大，一个微小的疏忽（一句不经意的言语或一个动作）就有可能被网民放到网上炒作，损害公安机关形象。其主要原因是公安机关自身的权责不清，法律对公安机关的权责规定模糊不清，《人民警察法》仅规定了警察应该干什么，并没有交代不该做什么，造成公安机关自身虽然消耗大量资源，但产出效能甚微，有时甚至为负的尴尬结果[4]。公安机关社会治理投入的规模不仅仅取决于公安机关的社会责任感，还取决于国家切割的社会治理空间及规模的约定。

政府的权力是人民权利的让渡，当政府的某些既有权力在长期运行过程中无法正常发挥自身职能时，就应当将该权力组织进行改革重组或者让渡给企业、社会组织，在社会体制创新阶段，政府在进行自我改革的同时也应该学会放权，要把不该管、管不好的事情交给社会组织、企业组织自己管理。户籍制度的改革便是将公安机关户籍管理权力移交给了人社部门。这样才能减少公安机关社会治理成本支出，专注公安机关主要职能的发挥，优化投入结构。

（二）公安机关在人事和财务管理体制方面存在缺陷

我国现行公安管理体制是“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”，而“以块为主”的管理体制导致了公安机关人事进出和财政供给受到地方政府的很大制约，公安机关作为一支半军事化的警察队伍，造成地方掌控“实权”，上级掌握“虚权”。[5]面对社会新常态，公安机关人事管理陷入困境。现在，公安机关人事上面临进人难和辞退难两种困境。全国不少地方公安机关由于经费不足，地方人事部门成为公安机关补充警力的拦路虎，缺编情况越来越普遍。一些警员不适应公安机关纪律约束，懒散懈怠，想通过辞职摆脱这种压力大的生活，可辞职手续的办理程序繁琐复杂，待辞职警员只能消极工作，无法担负起作为警察应有的责任与义务。虽然这只是少数现象，但也不同程度的影响了公安机关职能的正常发挥。另一方面，我国公务员正面临编制裁剪改革，警察作为公务员序列中的一员，必然也会受到影响。这两方面的客观因素都不同程度的硬性制约着警察队伍的数量。此外，经费、福利待遇总是跟不上公安机关高强度工作。社会治理成本的投入无法适应中国发展格局的不平衡。这种不平衡不仅仅表现在地区经济发展差异，也表现在部门结构之间。“以块为主”的供给关系决定了公安机关的财政来源主要依赖于地方政府，警察所面对的危险环境和压力与普通公务员相比是天差地别的，可工资水平和福利待遇却与普通公务员基本相同。2004年全国公安干警伤亡几千人，这在国外来说，根本是无法想象的。而造成公安干警死亡的头号杀手并不是在与歹徒搏斗时牺牲，而是民警昼夜不规律的作息和24小时连续作战造成的“过劳死”。试想疾病缠身的公安民警们在这种条件下又怎能正常履行自己的职责，发挥公安机关的职能？这种对社会治理人力资源的过度消耗势必会影响社会治理全局。

（三）公安机关机构层级过多，警力分散严重

中国的国土规模之大是公安机关承担社会治理任务所面临的一个现实问题，人口数量之多是公安机关履行社会治理责任所导致机构膨胀，组织复杂沉重负荷的重要原因。特别是公众在社会生活、社会诉求上的多元化，迫使公安机关的职能逐步向服务性转变，弱化了公安机关的主要职责，分散了社会治理力量。公安机关作为社会治理的主体越来越感到心有余而力不足。

1.受上级公安机关组织机构同构的影响。世界上一切事物都具有相同的或者说是相类似的系统结构叫做事物的同构性[6]。上级公安机关为了统筹大局，需要设立的组织机构自然要比下一级繁琐，而下级公安机关为了对应上级公安机关各单位提出来的要求，经过长期发展自然也会设立相应的机构应对，与上级公安机关组织形成同构。此外，有些地级市人口已过千万，管理的压力迫使机构层级越设越细，同级地市公安机关的影响让全国公安机关组织机构趋同。

2.不科学的“只看产出，不看投入”的政绩评价机制以及中国传统文化中的一些消极因素也是造成公安机关机构膨胀的重要原因。不少领导为了实现政绩，往往只看结果，不重投入，这种粗放型的管理方式造成了整个社会治理资源成本的大量消耗。不同地区，不同时期的公安机关参与社会治理的投入水平千差万别，中国的行政区域划分使得一个县少则几万人，多则上百万，其投入负荷的增减和面临挑战也大相径庭。官本位思想、缺乏合理的社会流动的观念、缺乏限任和选任的观念也是迫使国家机关不断因人设职、扩大规模的重要因素[7]。

三、公安机关提升社会治理效能对策分析

公安机关社会治理的基础不仅取决于各种社会资源的投入，更取决于资源的产出，也即治理产品①参见沈忻昕.我国社会治理的现代化效能分析[J].社会科学期刊，2015，（3）：57.具体表述为：社会治理的基础不仅取决于资源的投入，更取决于资源的产出。从学理上讲，社会治理资源产出即治理产品非常重要，它体现了治理活动的范围和方向，大到公共安全、社会稳定，小到社区服务、基层方位、组织识别、自治系统设立，都要通过社会治理资源的规范制定和投入安排实现其产出。。治理产品直接体现了治理活动的范围、方式、方向，包括公共安全、社会稳定、社区服务等方面，这些都需要公安机关社会治理资源的配置和国家的整体治理。所以要改进公安机关社会治理资源的产出机制，为全面深化公安改革注入新的动力。

（一）晒好公安权力清单，厘清部门权责关系

所谓权力清单，就是各级公安机关及其部门行政职权的条目明细清单。要公布这一权力清单，就必须先对公安机关机及其部门的行政职权按照法律规定列出详细的条目明细单，经过一定的程序确认以后再向社会大众公开。公安机关权力清单要先清除非法定和与不符合上位法规定的权力，对公安机关的各种权力进行详细的梳理，明确权力的主体、性质、名称、对象、依据、条件及内容、流程等要件，实现权责边界和权力底数清晰明确。为保证各地权力清单的完整性和一致性，必须由上而下按照国家法律规定进行社会公布，强化公安机关对权力清单的顶层设计，根据法律变动及时更新，实现权力与责任的统一。权责关系的明确并向大众统一公开，不仅缩小了公安机关的职责范围，减少了不必要的投入与消耗，同时也强化了公安机关的主要职责，为提升社会服务能力留出了极大空间。这势必会大大提升公安机关的社会治理效能。

（二）借鉴国外警务理论，划分社会治理责任

第三方警务的发展在全球仍然方兴未艾，它的理念与我国社区警务有相似之处，但又比社区警务更加系统、规范和程序化。它的出现不仅是公安机关警务运行模式的变革，同时也体现了当代社会政府管理与治理模式的变革与转型。澳大利亚学者洛林·梅热罗尔对于第三方警务作出了明确的释义。②参见[澳]洛林·梅热罗尔,珍妮特·兰斯莉.第三方警务[M].但彦铮，刘莹，刘端，何文娟，译.2012.3.具体表述为：警务部门通过说服或强制各种社会组织或非犯罪人（没有违法行为的人），如廉租房（政府为低收入者所建的住房）管理机构、业主（财产所有者）、家长、卫生与建筑监督人员以及企业主们共同承担起预防犯罪和减少犯罪的职责。随着社会的不断发展，公共安全的维护不应当是公安机关一家独斗，而应当发挥第三方公共部门的作用，明确焦点人群（易犯罪人群）、最终目标群（犯罪人群），据此有针对性的寻找第三方（社会各种潜在的合作伙伴）包括包括财产所有者、家长、酒吧老板、商店老板、保险公司、业主、监察人员和私人安全护卫等，主动发现社会矛盾爆发点，在公安机关的协助下让人民群众自己承担起解决纠纷矛盾的责任，充分发挥群众力量和智慧，从而减少公安机关的社会治理责任空间，将其责任划分到每一个社区、家庭、业主、商店等个体[8]。除此之外，要想让第三方警务具备合法性，还要通过某些法律条文的强制规定迫使相关者承担起一定的法律责任。在北京，“朝阳群众”、“西城大妈”、“海淀网友”、“丰台劝导队”构成的群防群治工作新模式、新机制正使得治安志愿者队伍不断壮大，借助第三方警务理论不断完善这支队伍的合理性与合法性是很有必要的。公安机关社会治理的责任空间和区域空间进行切割让渡，也将促使公安机关进一步转变自身职能，提高服务群众的水平。

（三）精简公安组织机构，优化集中警力资源

公安机关部分权力的让渡，必然会导致相关机构的撤销，从而矫正组织机构畸形发展的不良症状。精简机构也就意味着职能交叉的现象逐步减少，警力配置的方式更加灵活，警务合作的实现成为可能。公安机关提升社会治理效能不仅要划分社会治理责任空间，还要不断扩大自身的治理能力。要摆脱以前机构庞杂、职责交叉、互相推诿的低效局面就必须对现有资源进行重组，打破原有的利益格局，科学决策，对公安机关各专业部门进行重组。这既是开发警力资源，扩大公安机关社会治理投入的需要，也是在结构上明确组织目标责任，优化公安机关社会治理资源产出的要求。

（四）创新公安管理体制，转变人财管理制度

通过改革现有公安管理体制，对省级以下的地方公安机关实行“条块结合、以条为主”的体制，给予地方基层公安机关较大的人事招录权和主要由中央供给的财务保障体制。这就从结构上改变了公安机关社会治理资源的投入，从而提升了公安机关社会治理效能的基数。例如，北京市公安局便在13个重点区域，建立了主要由人口、治安、巡警、消防、交管部门抽调警力的市局直属的派出所，为了应对突发状况，这些警力由市局统一调配。此外，公安管理体制的改变还需要人财管理制度的结构性转变。《人民警察法》第三十七条规定“国家保障人民警察的经费。人民警察的经费，按照事权划分的原则，分别列入中央和地方的财政预算，这种“分级管理、分级保障”的财政管理体制极易导致东中西部地区的人财资源配置不均。要改革现有公安机关人事和财务制度就是要转变公安机关社会治理资源的投入渠道，其最根本的还是要让公安机关脱离公务员序列，完善相配套的一系列制度建设，摆脱公安机关财政和人事主要由地方政府划拨的局面，彻底转变公安机关社会治理资源的产出模式。

（五）完善公安立法规定，推进公安法治进程

要全面完善公安工作的立法规定，就是要确保公安机关履行职责有法可依，实现公安机关社会治理责任的合法化。当前，公安工作法律体系不完善等很多问题前段时间在民进中央的提案中被重点提了出来。全国政协常委，民进中央副主席蔡达峰认为公安立法发展很不平衡，缺少对于公安机关组织管理体制的一个基本法。要完善《人民警察法》规定，体现出该法的专业化、正规化、职业化特征，跟上我国法治发展要求。对于公安机关顶层设计要有法律规定，对于一直强调的警察权责问题要进行梳理，为公安机关社会治理效能的提升提供可靠的法律保障。目前，我们应该尽快开展政协组织讨论《公安法》或《公共安全法》立法研究，统筹完善相关法律制度，借鉴香港和国外的经验。

（六）依托现代信息技术，提升便民服务水平

当前，我国各地公安机关正着力构建数字化城市信息管理系统，力求通过部门之间的信息资源共享，协同开展工作。在公安局指挥中心形成动态监管、数字管理、便民服务一体化智能城市管理模式。例如，在社会服务管理信息化建设中，芜湖市便将多方面数据来源进行了汇总整合，其中包括公安、民政、工商、质监、卫生计生等部门，形成了政府的大数据库，公安机关将这些可利用、可共享的信息数据进行梳理分析，不仅在维护良好社会治安、侦破刑事犯罪方面起到事半功倍的效果，而且公安机关将开展行政权力和公共服务事项“一站通”在网上运行，大大节省了群众办理事件所耗费的时间和精力，真正提升了公安机关惠民便民的服务职能。现代信息技术可以说是公安机关提升社会治理效能的增幅器，依托现代信息技术能使群众的诉求更为便捷高效的得到政府及社会关注并予以解决。公安机关要从解决群众实际问题出发，不断优化社会治理效能的投入产出结构，就要依托现代信息技术实现激发各种组织活力的社会治理效能。

四、结语

当前，要全面学习贯彻党的十八届五中全会精神，在全面推进依法治国的进程中，善于因地制宜、因时制宜的创新理念机制方法，开拓在新时期新形势下发挥好公安机关职能的新途径，从而提升公安机关的社会治理效能和服务群众的水平。因此，通过多元化的改善公安机关自身存在的权责不清、警力不足等多种弊病，以创新警务运行机制、明确执法权力机制、完善社会法治机制等方式畅通公安机关社会治理效能渠道，引导社会各阶层、各利益群体共同维护社会治安秩序是政府科学决策、民主决策的基础和体现，同时也是实现中国梦的关键。

[1]唐烨.政府社会治理效能若干问题探析[J].北方经济，2006，（9）.

[2]周雪光.国家治理规模及其负荷成本的思考[J].吉林大学社会科学学报，2013，（1）.

[3]沈忻昕.我国社会治理的现代化效能分析[J].社会科学期刊，2015，（3）.

[4]师维.警察法若干问题研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2012.9.

[5]张光，魏永忠.公安管理学理论研究综述[M].北京：中国人民公安大学出版社，2012.12.

[6]代长斌.古人的人与自然同构观——古汉语词汇中天人观念论之二[J].内蒙古民族大学学报，2008，（3）.

[7]方建锋.关于我国政府机构改革的思考[J].政治研究，2015，（31）.

[8][澳]洛林·梅热罗尔，珍妮特·兰斯莉.第三方警务[M].但彦铮，刘莹，刘端，何文娟，译.北京：中国人民公安大学出版社，2012.1.

A Preliminary Study of the Public Security Organs to Improve the Effectiveness of Social Governance

SHANG Lei
（People’s Public Security University Of China,Beijing,100038）

In the new era,the functions of public security organs are moving toward public and social services.Under the new situation of social transition,the public security organs of social governance capacity are putting forward new requirements.For the public security organs,how to improve their social governance efficiency is particularly important.In the process of reform,police should pay more attention to efficiency and improvement.Police also need to focus on policing operation mechanism,administrative mechanism and the specification of the operating mechanism.At present,we should learn from the experience of domestic and foreign advanced theoretical experience to enhance authority-responsibility relationship,the allocation of police, information technology and other aspects of optimization.Only in this way,can we improve the social governance efficiency of the public security organs.

social governance;effectiveness;public security organs

D631.4

A

2095-1140（2017）01-0110-06

（责任编辑：天下溪）

2016-11-15

尚磊（1991-），男，山东莱芜人，中国人民公安大学公安管理学院2014级公安学专业硕士研究生，主要从事公安管理学研究。