论我国政府法律顾问的选聘制度

熊方

（海南大学，海南海口 570228）

论我国政府法律顾问的选聘制度

熊方

（海南大学，海南海口 570228）

党的十八届三中全会以来，我国各地开始着手推进政府法律顾问制度的建立。政府法律顾问的选聘作为该制度建设的重要环节，目前在选聘对象、条件、程序方面都存在一定问题。选聘对象上仅以个人形式出现，选聘条件上多重视知名度而忽视实际工作能力，选聘方式上缺乏竞争机制，这些都制约了法律顾问在法治政府、法治社会建设中作用的充分发挥。应将律师事务所纳入政府法律顾问的选聘对象，加强规范性，引入竞争机制，建立政府专职法律顾问等制度。

政府法律顾问；选聘制度；专职法律顾问

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》中明确指出，要推进政府法律顾问制度的建立，发挥政府法律顾问在依法决策以及依法行政中的地位和作用。在实践中，各级政府及其部门逐渐建立了政府法律顾问制度，但是政府法律顾问存在着“顾而不问”的现象，造成这种现象的原因包括政府法律顾问权利义务以及职务保障不健全等。此外，政府法律顾问自身素质不高，也影响了政府法律顾问制度的实施效果。因此，需要从选聘制度入手提升我国政府法律顾问队伍的素质。

一、政府法律顾问选聘制度概述

（一）政府法律顾问及其工作内容

1.政府法律顾问的含义

“顾问”，是指具有某方面有专业知识和经验，受聘为个人或机关团体提供咨询的人[1]。据此，政府法律顾问则是指，具有专业法律知识和法律事务处理经验，受聘为政府及其工作部门提供咨询的自然人或机构。广义上的政府法律顾问，既包括政府机关内部设立的法律服务机构中的人员，如政府法制办工作人员，也包括政府系统外的为政府提供法律咨询服务的执业律师等。由于政府系统内部的法律服务人员的主要是通过公务员招考来择优录取，因此，本文所述选聘制度是指为保障政府及其工作部门更好的行使职权，而从政府系统外聘请专业人士进行法律服务的制度。

2.政府法律顾问的工作内容

政府法律顾问的工作内容涉及政府工作开展的各个环节，包括：对政府行政行为的事前审查；对政府行政行为的事中参与；对政府行政纠纷的事后处理[2]。以及其它与政府相关的法律事务。

具体而言，对政府行政行为的事前审查包括：对政府及其工作部门拟作出的行政决策等行政行为的合法性、合理性、可行性进行的必要的审查，对行政决策等行政行为实施过程中可能会存在的法律风险、可能会引起的社会问题进行合理的评估和预测，并提出审查意见；对政府起草或者拟发布的规章、规范性文件进行合法性审查，进行法律论证并提出修改意见。政府法律顾问服务之一便是参与行政行为的过程中，在政府对外交往，如谈判、招商引资等重大事项中，政府法律顾问应当就其涉及的法律问题进行专业的讲解，提供专业的意见。参与行政机关相关协议的拟定，在行政合同签订的过程中，就合同条款向行政相对人进行解释，针对行政相对人提出的问题进行答疑，对相关注意事项进行必要的提醒。处理政府部门日常工作所涉及的行政纠纷，是目前政府法律顾问的主要工作，包括协助政府处理、化解群体性社会矛盾，接受政府及其工作部门的委托，参与或者代理行政复议、行政诉讼等法律事务，参与重大信访案件的处理，以及对行政调解事项提供法律意见。此外，政府法律顾问的工作内容还包括，接受政府委托，对政府及其部门工作人员就工作中高频出现的法律问题进行培训，就工作中遇到的法律难题进行集中解答，就新颁布的法律法规进行解读，以及进行普法宣传等相关法律事务。

（二）政府法律顾问选聘制度及其意义

1.政府法律顾问选聘制度的界定

政府法律顾问制度是对政府法律顾问产生、工作模式及其运行规则的总称。政府法律顾问的选聘制度则主要涉及政府法律顾问的产生问题，具体包括政府法律顾问的选聘对象、选聘方式及选聘的保障机制等几个方面的内容。

2.政府法律顾问选聘制度的意义

政府法律顾问制度作用的发挥取决于政府所聘法律顾问能力与水平的高低，完善选聘制度，意味着对政府法律顾问的进入机制进行完善，对政府法律顾问的产生过程进行严格把关，其能够为优秀的法律人才进入政府法律顾问队伍提供可能。筛选出个人素质、专业水平、业务能力等各方面都优秀的法律顾问，是政府机关享受高质量法律服务的前提。如果选聘制度不完善，将导致政府法律顾问的综合能力参差不齐，无法应对政府复杂的法律事务。

二、我国政府法律顾问选聘制度的现状分析

（一）我国政府法律顾问选聘制度的规范

在我国，针对政府法律顾问的选聘并没有统一的规定，而将其交由各级政府进行自由裁量是最常见的做法。因此关于政府法律顾问的选聘制度都散见于各级政府的规范性文件中，主要包括选聘对象、选聘条件以及选聘方式等方面的规定。

1.政府法律顾问的选聘对象

根据目前有关规定，政府法律顾问的选聘对象主要集中在法学专家以及律师当中。如《广东省政府法律顾问工作规定》(粤府令第207号)中明确提出政府应当聘请法学专家和律师担任法律顾问……又如《山东省政府法律顾问工作规则》（鲁政办[2014]63号）中规定，政府法律顾问应当从宪法、行政法、民商法、经济法、金融法等领域的专家学者、律师等法律实务工作中聘任。从各地规定中可以看出，各级政府在选任政府法律顾问时，一方面对拟选聘人员的工作经历、专业方向作出了一定的要求；另一方面，各级政府在选任政府法律顾问时，首先考虑的选聘对象是个人。

2.政府法律顾问的选聘条件

对于政府法律顾问的选聘条件，各地各级政府都有比较详尽的规定，且各地规定大同小异。以重庆为例，《重庆市政府法律顾问管理办法》（渝办法[2011]116号）第五条规定，担任政府法律顾问应当具备条件有：拥护共产党的领导，品德端正、勤勉敬业、责任心强；热心服务于社会公共事务，有必要的时间和相应的精力履行职责；受过系统的法学教育并且有较好的法学理论和较强的实际工作能力；具有10年以上的法律从业经验，在所从事领域享有一定的知名度和公信度；具有法律执业资格。由此我们可以看出，各地政府对法律顾问的资格条件要求比较严格。

3.政府法律顾问的选聘方式

对于政府法律顾问的选聘方式各地有不同的规定。或是给出几种选择让各级政府自行决定，如《湖北省人民政府法律顾问室工作规则》（鄂政办发[2008]6号）第九条规定，专职法律顾问可参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可从符合条件的人员中直接选聘，报请批准后，由法律顾问室与其签订聘用合同。或是将选聘程序等事项直接下放到县（市）区级政府自行规定，如《济南市人民政府办公厅关于做好建立政府法律顾问制度工作的通知》（济政办字[2014]26号）规定，2014年年底前，各县（市）区要建立完善政府法律顾问制度，明确本级政府法律顾问聘任标准和程序……或是采取由法制机构建议，然后经领导层集体研究确定，如《重庆市政府法律顾问管理办法》第六条的规定。抑或是，没有关于政府法律顾问选聘方式的相关规定，而完全交由地方政府根据需要自行安排。

（二）我国政府法律顾问选聘制度存在的问题

1.法律顾问主要以个人的形式呈现，存在一定的弊端

从各地相关规定中不难看出，我国大部分省市政府机关倾向于将律师个人或者高校法学专家作为法律顾问的首选聘请对象。尤其是律师，在法治政府建设中担任着越来越重要的角色。选择律师作为政府法律顾问当然有其固有的优势——他们拥有经过权威认证的专业法律知识，他们拥有各种案件纠纷处理的丰富经验，但是，在当代社会，我们不可否认政府法律顾问作为一种荣誉，难以避免律师利用这一身份作为扩展案源的一个途经，不利于政府法律顾问日常工作的开展。

越来越多的省市建立了法学专家库，其中占有相当比例的便是法学专家。主要出自各大高校及相关科研机构。他们长期从事教学和科研工作，在理论性问题上有专业性的见解。将法学专家作为政府法律顾问的选聘对象，为政府及其工作部门日常工作提供理论支撑，对政府行为的合法性进行理论论证。但是，同样也是由于他们长期从事的是理论工作，对于实践问题的处理能力比较欠缺，导致很多情况下法学专家的意见不具可操作性或者不具现实性。

另外，政府机关的法律事务涉及的法律领域极其广泛，而资历深的律师及法学专家一般都形成自己的专长领域，因此以个人的形式很难更好地处理政府机关的法律事务。

2.选聘条件多考虑知名度，而忽视其工作能力

如前所述，各地各级政府对于政府法律顾问都有自己规定，如湖北、广东等地。但还有很多地方将政府法律顾问的选聘完全作为自由裁量的范围，没有统一的标准。实践中部分地区在选聘政府法律顾问时，就主要考虑拟聘请人员的社会知名度。事实上，选聘政府法律顾问时，社会知名度确实应该作为一个考核因素，它在一定程度上说明了该顾问的专业性。不仅如此，社会知名度越高，越能确保顾问意见对外的权威性，从而也使得经过顾问审查过的行政行为更具公信力。但是，真正对顾问工作起决定作用的还是顾问本身的专业知识和业务能力，而不是知名度。仅仅看重知名度，而忽视其时间精力、业务能力等，不利于政府法律顾问核心作用的发挥。

3.选聘程序随意，缺乏竞争机制

虽然早在十八届三中全会明确提出要普遍建立政府法律顾问制度之前，我国各地政府在完善系统内部法制机构的同时，也开始聘请政府法律顾问，以此为政府行为合法性把关。但这些还未达到制度化的水平。因此，政府法律顾问制度依然是一个年轻的制度。在政府法律顾问的选聘程序方面并没有统一的规定和标准，具有一定随意性。很多时候政府机关选聘政府法律顾问并未经过基本的考核，也未公开招聘，而凭借领导人或者政府部门其他工作人员与律师或者律所的关系，经过机关内部的讨论后决定对某一律师的聘任。

这种缺乏竞争的选聘方式，会存在很多弊端，从而使得政府法律顾问制度违背其建立的初衷。一方面，无法确保所聘请法律顾问的专业水平及实践能力，无力应付政府机关日常工作中的具体事务，同时也将真正有能力能胜任政府法律顾问一职的专业人员拒之门外。另一方面，之所以在政府本身有其内部法制机构的情况下，依然要从系统外聘请法律顾问，一个很重要的因素便是系统外政府法律顾问的独立性，以及因此才能保证的公正性。如果法律顾问与政府或其工作人员之间存在某种私交，那么对于顾问的公正性将会大打折扣。

三、我国政府法律顾问选聘制度的完善

（一）将律师事务所作为政府法律顾问的选聘对象之一

以个人作为政府法律顾问的选聘对象，在更换法律顾问后，不可避免地出现新任法律顾问无法对前任法律顾问的事务和工作有更好的了解，导致顾问工作出现断层的问题。而以律师事务所作为选聘对象，则可避免这一问题。以律师事务所作为选聘对象，即使其中个别律师不再参与政府的法律顾问事务，他作为律所的成员依然便于将其经验及成果在律所内部进行交流和学习，从而保障政府法律顾问工作的连贯，不至于出现更换法律顾问后业务衔接不畅的情形[3]。另外，以律师事务所作为选聘对象可以避免律师以借政府法律顾问的名义为自己招揽业务。同时，一个稍具规模的律师事务所，内部都会分设多个不同领域的部门，而政府工作也涉及不同领域的法律事务，因此以律师事务所作为选聘对象，更利于保障政府法律服务质量，更好地建立法治政府。

但考虑到市县政府机关以律所作为选聘对象确实存在一定困难。因此，笔者认为较大的市政府机关、省级以上（包括省级）政府部门应当以律师事务所作为选聘对象。一方面因为较大的市及省级以上（包括省级）政府部门所涉及的法律事务相对重大、庞杂，另一方面较大的市及省级以上（包括省级）政府部门所在地可供选择的法律事务所较多。而其它市县政府部门法律事务数量相对较少，同时很多小的市县可供选择的律所也不多。因此，市县政府机关在无法或无需以律师事务所作为选聘对象的情况下，可以允许其根据机关自身以及机关所在地的实际情况作出变通规定，如聘用当地律师或者法学专家作为政府法律顾问。

（二）建立政府法律顾问公平竞争的选聘模式

只有经过充分公平的竞争，才能为政府机关筛选出最优秀的法律顾问，只有最优秀的政府法律顾问才能为政府机关提供最专业最高质量的法律服务。

当以律师事务所作为选聘对象时，相互竞争的是各大律师事务所。因此我们可以通过招投标方式来保障选聘过程和结果的公正。政府部门可以根据自身及部门所在地的实际情况，制定参加招投标律师事务所的投标条件，面向社会发出招投标公告，组织公开招标，再根据参与投标律师事务所的规模大小、业务情况、执业律师的综合素质、法律服务报价等情况，综合考虑，择优聘请。

而当以个人作为政府法律顾问选聘对象时，相互竞争的是各律师或者法学专家，选聘方式相对比较灵活。可以参照公务员考试的方式进行全国统一考试或者参加各省组织的考试，通过笔试、面试之后，受聘为政府法律顾问。或者由政府机关根据司法部门及各大高校提供的相关资料，向符合条件的律师、法学专家发出初步邀请，结合律师、法学专家的受聘意向、个人素质、专业水平、业务能力，结合政府机关拟聘请法律顾问的名额等因素，从中择优确定，并予以公告。

（三）建设政府法律顾问选聘制度保障机制

1.建立刚性规范性保障

我国湖南、湖北、海南等地都有关于政府法律顾问的工作规则，但这些规则只有十几条内容，规定比较粗糙。其中涉及政府法律顾问的选聘制度的条款大多集中在政府法律顾问的选聘条件，而在选聘程序和选聘方式方面不能为政府法律顾问的选聘工作提供明确的标准和依据。应建立刚性规范，对政府法律顾问选聘工作的各个方面加以明确规定，保障选聘工作的规范化、常态化。

选聘对象方面，应该明确规定政府法律顾问可从执业律师、法学专家或者律师事务所中择优选择，同时也应当规定政府法律顾问禁止从业人群，如因曾在任期内因失职造成重大不良后果而解除政府法律顾问合同的人员。

选聘条件方面，应当明确聘用政府法律顾问，应当根据律师的个人素质、专业水平、执业年限、社会阅历等情况予以确定。应当适应依法行政的要求，规定应聘律师必须懂政治、懂经济；必须具备一定的执业年限或某一专业特长；必须具有担任政府部门法律顾问的工作经验。[4]我国部分地区对政府法律顾问的选聘条件有所规定，但要求较为严格，如济南市明确规定市政府法律顾问需要10年以上的工作经验。但10年以上工作经验对于一些小的市县政府来说人选太少或者没有。因此应该允许这些市县可根据实际情况降低要求。

选聘方式方面，如果聘请个人作为政府法律顾问。应该按所服务政府部门的级别分别根据实际情况分别规定。如国务院及其各部门法律顾问可通过提名方式拟定，再由国务院审核确定。省级以下（包括省级）政府及其工作部门法律顾问则参照公务员考试方式筛选，或者由政府会同当地司法部门，根据司法部门提供的律师资料、推荐名单，结合政府自身了解的情况，直接选择若干律师作为政府法律顾问候选人，经政府考核确定最终受聘律师[4]。同时也允许地方政府及其部门就某一重大法律事务额外聘用若干专业人员作为临时法律顾问。而如果以律所作为选聘对象，可规定以招投标方式进行。选聘程序与选聘方式密切相关，可在对某一选聘方式进行规范的同时加以规定。

2.提供财政保障

政府法律顾问存在“顾而不问”现象，其中很重要一个原因是，政府法律顾问多是无偿聘用，或者只由政府承担必要的办公经费，如交通费用等。

要提高政府法律顾问应聘的积极性和法律服务的质量，在提高政府法律顾问地位的同时，落实经费便是当务之急[5]，2010年吉林、上海等地在制定《政府采购目录》时，在服务类中就增设了“法律服务”项目，法律顾问的顾问费用数额较大时采取政府集中采购的方式支付。2014年4月，山东人民政府也将政府法律顾问费用列入了财政预算实行专款专用，并根据其提供的工作量计算费用。有偿聘请政府法律顾问，作为政府向社会购买服务的一种方式，需要以必要的财政为支撑。

吉林、山东等地的作法值得各地借鉴。但是为政府法律顾问的选聘提供经费保障并不是简单向政府法律顾问支付报酬。而需要建立一整套有效机制，规范政府采购法律服务的价值评估、质量控制、绩效考核、监督管理等机制。

3.建立制度保障

首先，建立专职政府法律顾问制度。部分地区已经对专职政府法律顾问制度进行了初步的构建，体现在地方相关规定中，例如湖北①《湖北省人民政府法律顾问室工作规则》（鄂政办发[2008]6号）中规定“……省政府设立专、兼职法律顾问制度……专职法律顾问可参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可从符合条件的人员中直接选聘，报请批准后，由法律顾问室与其签订聘用合同……”。建立专职法律顾问制度有其必要性。一方面，在我国目前的政府法律顾问制度下，政府法律顾问大多为社会执业律师，他们更多的精力都投入在其自己业务中，而无暇顾及政府法律事务。而专职政府法律顾问制度能够避免这一问题。另一方面，政府法律事务很多都涉及秘密问题，兼职法律顾问很可能在处理自己业务时将其泄漏，专职法律顾问在保密方面能做得更好。政府部门可以根据本单位的实际情况按照一定比例聘请专职法律顾问，不接受政府部门外法律事务委托。

其次，建立政府法律顾问权利保障制度。政府法律顾问在对政府提供宣传咨询、参与决策、制度把关、化解纠纷等法律服务的同时，为保障其法律服务工作更好地进行，应当赋予其必要的权利。例如全程参与政府决策或者其它行政行为、代替政府机关进行重大招商谈判等权利。因为目前的政府法律顾问制度存在不少拒绝政府法律顾问参加政府机关内部会议的情形，拒绝政府法律顾问事前及事中的参与，而仅将政府法律顾问放在一个“消防员”的位置，只允许其参与事后纠纷的解决，忽视其预防政府机关违法的功能。[6]但如果赋予政府法律顾问相关权利，则可避免这些情形，同时更有利于政府法律顾问制度的运行。

最后，建立政府法律顾问考评及培训制度。我国目前的政府法律顾问制度下，对政府法律顾问的考核一是在选聘阶段，二是在任期届满评估是否续聘阶段。而对于任期内的顾问行为则缺乏相关的考核机制，导致政府法律顾问对其工作没有足够的责任意识。应该在政府法律顾问任期内定期对其顾问工作进行考核，并将记录在册进行保存作为任期届满后决定是否续聘的依据之一，也可作为其今后能否受聘为其他政府部门法律顾问的佐证材料。以此起到督促政府法律顾问更好地为政府机关提供法律服务的效果。经过多层筛选从而担任政府法律顾问后，其法律专业知识水平基本可以保障。但对于政府机关内部相关事宜，政府法律顾问还不熟悉。因此，政府法律顾问任职后，应该尽快对其进行培训，熟悉政府机关事务处理流程。为其以后更好地为政府机关提供法律服务打下基础。

[1]新编现代汉语词典编委会.新编学生现代汉语词典[Z].长春：吉林教育出版社，2010.222.

[2]王成.政府聘请律师担任法律顾问的必要性及其完善对策[J].卷宗，2015，（8）：521.

[3]毕琼媛.我国政府法律顾问选聘初探[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014，（3）：38-41.

[4]董倩，张璐，黄勍.美国政府律师制度的特点及对中国的启示[J].知识经济，2013，（8）：37-38.

[5]宋智敏,李虎子.全面推进政府法律顾问制度的构想[J].湖南工业大学学报（社会科学版），2015，（1）：69-72.

[6]虞佳臻，赵婷婷.刍议政府法律顾问制度完善之路[J]，宁夏大学学报（人文社会科学版），2015，（4）：63-69.

Research on the Selection Mechanism of Government Legal Advisors in Our Country

XIONG Fang
（Hainan University,Haikou,Hainan,570228）

Many places in our country have started to promote the establishment of the system of the legal advisor of government,since the Third Plenary Session of the eighteenth Central Committee.The selecting of legal advisers is an important link of this system.However,at present,a lot of problems exist in the selecting mechanism,such as only taking the form of personal on selected objects,paying more attention to popularity than the actual capacity for work,and the lack of competition in the way of selecting mechanism.All of these restrict the role in the legal advisor in the construction of the government ruled by law.Law firms should be included in the selected object of the legal advisors.Normalization should be strengthened.Competitive mechanisms should be introduced.The system of full-time legal advisers should be established.

the government legal advisor,the selection mechanism,the full-time legal adviser

D912.11

A

2095-1140（2017）01-0091-06

（责任编辑：天下溪）

2016-12-03

海南省2014年哲学社会科学规划课题“南海行政执法程序研究”（HNSK（Z）14-73））

熊方（1990-），女，湖北武汉人，海南大学法学院2014级宪法学与行政法学专业硕士研究生，主要从事行政法学、行政诉讼法学研究。