特朗普政府的美国气候政策走向分析

张腾军

一、奥巴马的气候政策遗产

作为总体环境政策的一部分，美国近数十年来的气候政策在不同时期呈现出不同的特点。20世纪七八十年代，随着越来越多的表明全球变暖的事实，气候变化作为一个议题逐渐进入美公众的视野。但在保守的里根政府时期，气候变化仅处在讨论阶段，未形成相关政策。老布什总统对里根政府的环境政策进行了修正，开始重视对气候变化问题的研究和行动，制定了《全球气候变化国家行动方案》，并进行相关立法，如《1992能源政策法案》和《清洁空气法案1990修正案》等，还批准了《联合国气候变化框架公约》。克林顿执政后，将包括气候变化在内的环境问题列入国家安全的范畴，气候变化作为一项政策出台。到了小布什政府时期，美国单方面退出《京都议定书》，国际社会应对气候变化的努力陷入停滞。奥巴马则展现了与小布什截然不同的气候变化立场，他将应对气候变化作为环境政策的重中之重，既将其纳入国家安全战略，认为攸关美国领导世界的能力；同时也把它列为一项经济发展政策，充分发挥环境经济的双重价值，强调应对气候变化与能源结构调整、工业竞争力和社会繁荣进步的相互促进。

早在2008年大选期间，奥巴马就提出了一系列环境政策纲领，承诺将应对全球气候变暖作为其政策议程的优先事项，设定温室气体减排的具体目标和时间表，建立“总量管制与排放交易”机制(Cap-and-Trade System)，实现到2050年时将美国温室气体排放量在1990年基础上减少80%的目标。[1]An interview w ith Barack Obama about his presidential platform on energy and the environment, July 31, 2007, http://grist.org/article/obama/.他声称，将在未来10年内投入1,500亿美元发展清洁能源，到2030年将能源利用效率提高50%，尽量减少对化石燃料的依赖，尽早实现能源独立。

总体而言，奥巴马政府的气候政策可分为两类：

（一）气候政策的国内行动

2009年刚一执政，奥巴马便组建了以环保主义者为代表的能源和环境政策团队，全力协助其打造雄心勃勃的气候变化行动。该行动主要分为两个部分：

一是减少国内温室气体排放。2009年4月，美国环境保护署宣布，二氧化碳等6种气体威胁公众健康和人类福祉。6月，在奥巴马政府的推动下，国会通过《美国清洁能源与安全法案》，正式建立“总量管制与排放交易”机制，承诺到2020年美国的温室气体排放量将比2005年降低17%，到2050年将降低83%。这是美国历史上首次对温室气体排放进行限制。奥巴马政府将减排与汽车节油联系在一起，先后宣布新的针对小型汽车、轻型卡车、大型卡车和重型卡车的燃油消耗和温室气体排放标准，并投入资金帮助汽车厂商提高汽车能效。2013年6月，奥巴马政府发布《总统气候行动计划》(The President's Climate Action Plan)，重申到2020年温室气体排放将减少17%的承诺，并提出5个方面的措施来实现该目标：发展清洁能源；打造21世纪的交通运输业；降低家庭、商业和工业能耗；减少氢氟碳化物和甲烷等其他温室气体排放；在联邦政府层面首先做出表率。[1]The President's Climate Action Plan , June 2013, https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/image/president27sclimateactionplan.pdf.2015年8月，奥巴马政府推出了被称为“史上最严”的“清洁能源计划”最终方案，提出要在2005年基础上，到2030年实现电力行业二氧化碳排放量减少32%的目标。该计划包括设立现有核电站的碳污染标准，努力减少发电厂的碳污染；加强清洁能源基础设施建设，减少重型汽车的温室气体排放；减少家庭、商业和工厂的能源浪费，提高能源利用效率；减少联邦机构的温室气体排放，到2025年实现减少40%的目标。[2]C limate Change and President Obama’s Action Plan, https://www.whitehouse.gov/climate-change.

二是发展清洁能源。奥巴马政府认为，传统的化石燃料是造成温室气体的元凶，因此无论是对内环境政策，还是对外环境能源合作，新能源和发展替代能源始终都是不变的重点。在就职后的第一份国情咨文中，奥巴马就将能源视为对经济至关重要的三个领域之一。他认为，美国在能源领域已经落后于中国、德国、日本，甚至韩国，强调“掌握了清洁、可再生能源的国家将在21世纪处于领先地位”。[1]Remarks of President Barack Obama -- Address to Joint Session of Congress,https://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-barack-obama-addressjoint-session-congress, February 24, 2009.为此，他承诺将在3年内将可再生能源供应翻番，重申在未来10年内投入1,500亿美元发展清洁能源，并要求国会立法，对碳排放做出基于市场的封顶限额规定。时值美国发生金融危机，发展新能源也成为奥巴马经济刺激方案即《美国复苏与再投资法案》的重要内容。奥巴马政府希望开发高效电池、智能电网、碳储存和碳捕获、可再生能源如风能和太阳能等清洁能源，以成为发展美国经济新的增长点。通过奥巴马政府4年的努力，到其第二个任期，美国的能源支出和碳排放均显著下降，美国能源行业的形势发生重大转折。奥巴马政府自信满满地列举了其执政时期能源政策所带来的变化：国内能源排放降低至近20年来的最低水平；对国外石油的依赖程度也是近40年来的最低水平。[2]Advancing American Energy, https://www.w hitehouse.gov/energy/securingamerican-energy.奥巴马政府认为，这种可喜的改变充分证明了其能源政策的有效性，未来美国应该继续坚持实现能源独立的目标，走全面能源发展道路，进一步提高能源利用效率、降低石油消费量、加大对清洁能源的投入。

（二）气候政策的国际努力

奥巴马刚上任便赶上哥本哈根气候变化大会，这是其施展应对气候变化全球努力的第一次最重要的实践。奥巴马政府为此倾注了大量心血，提出到2020、2030、2050年实现在2005年基础上分别减排17%、42%、83%的目标。为“使主要发达国家和发展中国家之间的坦诚对话，帮助形成必要的政治领导，以促进将于2009年12月份在哥本哈根召开的联合国气候变化大会取得成功”，[3]M ajor Econom ies Forum on Energy and C limate, http://www.state.gov/e/oes/climate/mem/index.htm.奥巴马政府在当年3月主导发起“主要经济体能源与气候论坛”(Major Economies Forum on Energy and Climate)，邀请包括中国在内的17个主要经济体参加。该论坛为促进气候变化的讨论和共识积累起到了一定作用。但由于发达国家与发展中国家之间存在的巨大分歧，哥本哈根大会在争吵中落幕，未能出台一份具有约束力的协议，奥巴马政府希望通过该会议确立美国在应对气候变化问题上全球领导地位的目标没有实现。2010年，奥巴马政府发布《国家安全战略》报告，指出美国应在地区层面建立与亚洲、美洲和非洲国家的“清洁能源伙伴”关系，在全球层面致力于促使所有主要经济体承诺采取重大行动减少排放，促使各国以透明的方式兑现其承诺，使发展中国家在应对气候变化时能得到必要的经济支援。[1]National Security Strategy, https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf.为此，美国通过多边方式促进国际合作，倡议建立了“气候和清洁空气联盟”（Climate and Clean Air Coalition）、“清洁能源部长级会议”（Clean Energy Ministerial）、“低排放发展战略能力建设项目”（Enhancing Capacity for Low Emission Development Strategies）等机制。

除多边方式外，奥巴马政府还通过双边方式，推进其能源合作与气候变化议程。奥巴马政府双边环境外交的最大亮点无疑是中美之间在气候变化问题上的合作。两国在2013年建立气候变化工作组，并在2014年共同发布《气候变化联合声明》，提出了各自的具体减排计划。2015年习近平主席访美期间，两国再次发布联合声明，提出了新的承诺。中美在气候变化上的新合作普遍被美国媒体视为此次访问的最大亮点之一。2016年，两国共同签署了《巴黎协定》，成为全球气候变化领域的一大进展。此外，美国通过国际开发署在清洁水资源领域为63个发展中国家（如埃塞尔比亚、肯尼亚、阿富汗、巴基斯坦等）提供了大量的双边资金援助，仅2013年就投入达5.238亿美元。[2]Senator Paul Sim on W ater for the Poor Act, Ju ly 2014, http://www.state.gov/documents/organization/229278.pdf.美国与印度于2009年缔结“清洁能源伙伴”关系，建立“清洁能源联合研发中心”。美国还与日本共同加强气候变化合作，向联合国绿色气候基金会捐款，促推“后2020国际气候变化协议”的达成。

奥巴马执政期间，其气候变化努力呈现出积极进取的姿态：不仅努力推进国内各项能源和环保变革，而且抛弃小布什时期的单边主义作风，积极通过双边和多边方式设置国际环境议程；全力应对国内金融危机的同时，努力将美国经济复苏与新能源经济结合起来，以更顺利地推进其政策目标；虽因金融危机牵连甚广而饱受国际社会诟病，但试图通过领导应对气候变化的全球行动重塑威望。总体上看，奥巴马的气候政策使美国和国际减排与环境治理努力取得了一些实效；在一定程度上提振了美国在国际环境领域的主角作用；有利于促进美国低碳经济与整体经济的复苏与发展。

二、奥巴马气候政策的制约因素

观察美国气候政策的发展史，其政策制定和演变呈现这样几个特点。

一是决策多元化与权力去中心化

美国三权分立和联邦制的独特宪政设计，决定了任何重大政策的出台都是各权力机关之间妥协的结果，这种妥协在某种程度上就意味着决策权的共享。总统和行政部门、国会、司法机关、州和地方政府都不同程度地参与到政策制定的过程之中，而利益集团则通过游说、法律诉讼等方式施加外部影响。在这里需要重点提及的影响主体是州和地方政府以及利益集团的作用。

首先，美国气候政治的特点在于，联邦层面主要负责顶层设计和资金支持，具体政策的实行很大程度上要倚赖州和地方层面的配合。一直以来，州和地方政府身处环境保护的最前线，负责处理最为具体和棘手的环境问题，它们的工作不仅仅在于配合联邦政府，其手中也拥有宪法赋予的较大权力，可根据本地情况处理气候变化问题。2015年《清洁能源计划》推出后，美国24个州向华盛顿巡回上诉法院起诉环保署，要求推翻该计划。于是，最高法院在2016年2月做出裁定，要求美国环保署在巡回法院未做出最终判决之前暂停实施该计划。

其次，美国本质上就是一个利益集团社会，利益集团的影响无处不在。简单来说，影响环境政策的利益集团主要是“公共利益集团”和“特殊利益集团”，前者以环保主义者和环保组织为主体，后者以工商企业、私有财产业主和农场主为核心。[1]滕海键、赵学峰：《经济政治因素和利益集团对环境政策的影响—以美国的环境政策史为实证》，载《长白学刊》2013年第5期，第48页。也有人根据行业属性将相关利益集团分为“传统产业利益集团”、“新兴产业利益集团”和“公益性利益集团”。[2]刘卿：《论利益集团对美国气候政策制定的影响》，载《国际问题研究》2010年第3期，第58页。这几类利益集团在气候议题上的诉求大不相同。以化石燃料行业、传统制造业、传统农业为代表的传统产业利益集团，大多反对制定严格的排放标准；以新能源、信息技术和金融行业为代表的新兴产业利益集团与以环保组织、智库和教育、宗教等公益团体为代表的公益性利益集团，则是应对气候变化和发展清洁能源的支持力量。

二是与当时国内政治经济状况密切相关

从政党政治的视角上看，民主党支持严格的气候变化减排措施，而共和党则质疑全球变暖的科学性，反对政府干预。自20世纪80年代之后，两党在环境问题上的共识开始瓦解。党派分歧成为气候政策所面临的最大国内政治难题，气候政策的延续性和生命力也因此受到影响。到奥巴马执政时期，两党政治极化达到了顶峰。2014年中期选举之后，共和党全面掌控国会两院，奥巴马彻底沦为“跛脚鸭”总统，共和党参议员吉姆·英霍夫(Jim Inhofe) 担任参议院环境与公共工程委员会的主席，成为反环保运动的旗手，多数共和党人也倾向于在环境问题上持保守立场。在奥巴马的“清洁能源计划”出台后，共和党人就对该计划发起猛烈攻击。马可·卢比奥（Marco Rubio）称该计划是“灾难性”的。特德·克鲁兹（Ted Cruz）指责奥巴马动摇美国能源体系的“无法无天行为”是违宪的。[3]2016 candidates w eigh in on Clean Power Plan, February 24th, 2009, https://www.yahoo.com/politics/2016-candidates-weigh-in-on-clean-power-plan-125853850086.htm l.时年11月18日，美国众议院能源与商业委员会以28票赞成、21票反对的结果通过众议员艾德·惠特菲尔德（Ed Whitfield）提出的两项决议，反对奥巴马政府的“清洁能源计划”，要求撤销对现有电站和新建电站的排放限制。与此同时，参议院也以52票赞成、46票反对的微弱优势通过了两项否决决议。俄克拉荷马州共和党州长玛丽·法琳(Mary Fallin)甚至签署行政命令，禁止该州环境质量局执行该计划。

从国内经济的视角上看，当奥巴马政府2009年上台时，美国面临严重的经济危机，这一危机敲响了美国经济结构不均衡的警钟。自视为环保先锋的奥巴马，将能源发展与气候变化结合起来，借助危机重新调整美国能源结构，大力倡导清洁能源发展。其理由是清洁、可再生能源经济不仅能帮助美国经济实现复苏，更是美国经济可持续发展的一块重要拼图。在当时深陷囹圄的美国，这样的环境政策没有引发工业部门的强烈反弹。但随着美国经济的逐渐复苏，以及气候治理成本的上升，摆脱危机的大型工业企业对奥巴马的气候政策非常不满，它们加大了对政府和国会的游说。与此同时，公众舆论也出现分化，民众开始对其损益情况进行再评估，一些未受全球气候变暖影响的州或产业的民众对严格的减排规定出现抵触情绪，奥巴马气候政策早期凝聚的民间支持发生松动。

三是决策者个人因素是气候政策的风向标

在美国气候政策制定中，总统处于核心位置。观察美国气候政策的演变史，也可以发现政策风向往往与总统的个人偏好相一致，这种个人风格有时甚至超越其党派意识形态。例如，在对全球变暖或环境保护持保守态度的共和党中，出现了对现代环境运动具有开创性贡献的西奥多·罗斯福总统；而老布什总统在任期间在气候变化议题上也表现积极。奥巴马自2008年参加竞选，便公开宣称要成为一位环保主义总统，他对环保的热衷直接推动了美国环保运动的又一次高峰。在气候变化问题上，奥巴马进行大刀阔斧的国内改革，并积极开展国际行动，尽管遭遇不少挫折，但也留下了蔚为可观的政治遗产。

三、特朗普上台后的美国气候政策及其影响因素

在2016年美国大选中，共和党总统候选人唐纳德·特朗普击败民主党对手希拉里·克林顿，当选美国总统。这一美国政坛上的“黑天鹅事件”不仅对美国国内政治生态造成巨大冲击，也产生了深远的国际影响。与竞选同时，在11月7—18日召开的《联合国气候变化框架公约》第22次缔约方大会（马拉喀什气候大会）上，法国总统奥朗德特意对特朗普喊话，呼吁下一届美国政府尊重美方在《巴黎协定》中作出的承诺。[1]“综述：马拉喀什气候大会有喜有忧”，http://new s.ifeng.com/a/20161117/50273865_0.shtm l。2017年1月20日，特朗普正式宣誓就职美国总统。在气候问题上与奥巴马政府立场迥异的特朗普总统，其气候政策的走向引发外界关注。

（一）特朗普的气候政策表述前瞻

自参选以来，特朗普从未把环境议题作为一个优先事项，其竞选网站上甚至找不到相关版块，其就职后白宫网站随即删除了原先有关气候变化的专题。总结其大选中及就职以来的相关言行，特朗普的气候政策框架可概括为以下几个方面：

一是对气候变化的认知。特朗普认为，全球气候变暖现象并不存在，这是一个彻彻底底的骗局。根据对195位国家领导人关于气候变化表述的整理，环保组织“塞拉俱乐部”称，特朗普可能是世界上唯一一位否认人类活动造成气候变化的国家元首。[2]T rum p and the T ruth: C limate-Change Denial, O ctober 13, 2016, http://www.new yorker.com/new s/new s-desk/trump-and-the-truth-climate-change-denial.特朗普强烈反对《巴黎协定》，称其“通过提升电力价格和增税手段给美国家庭带来沉重的经济负担”，曾威胁退出该协定。在2016年10月的葛底斯堡演讲中，特朗普公布就任总统后的百日新政，其中包括将应对气候变暖资金用于其他环境项目。[3]h ttps://www.donald jtrum p.com/press-releases/donald-j.-trum p-deliversgroundbreaking-contract-for-the-am erican-vote1.当选之后，特朗普的立场有所软化，称对是否退出《巴黎协定》持开放态度，以及承认人类活动与气候变化之间存在某些关联，但仍不断质疑气候变化的真实性。自特朗普就职以来，美国环保署的相关气候变化拨款被暂停，其运作近乎处于瘫痪状态。

二是能源发展。特朗普就职后，白宫网站列出新政府将要优先处理的六大议题，第一项便是“第一能源计划”。[1]An America First Energy Plan, https://www.whitehouse.gov/america-first-energy.特朗普将能源视为“美式生活的核心与世界经济的重要部分”，誓言将实行旨在降低美国人的生活成本、最大化利用美国资源以及实现能源独立的能源政策。归纳而言，特朗普在能源发展方面的观点如下：一是放松能源监管。特朗普多次声明将解除对化石能源的开采限制，开放本国和海外的联邦土地和矿石燃料生产水域的租约，以刺激相关行业发展，增加中下阶层的就业岗位，提高他们的收入水平。二是充分开发国内油气能源，努力实现能源独立。油气资源是特朗普能源政策的基础与未来，其寄希望于通过对国内储藏资源的探明和充分开采，实现能源独立，促进国内经济发展，并将这一部分的收入用于基础设施建设和其他公共投入。三是推翻奥巴马政府能源政策遗产。特朗普对奥巴马政府时期的能源改革十分不满，他上台后随即签署行政命令，重启奥巴马时期暂停的美加“拱心石”XL输油管道项目和北达科他输油管道项目。

特朗普通过人事任命来逐渐建立起环境政策团队。早在竞选期间，他就任命石油大亨、大陆资源公司首席执行官哈罗德·哈姆（Harold Hamm）担任其高级能源顾问。当选之后，特朗普任命麦伦·伊波尔（Myron Ebell）担任负责环保署的过渡团队负责人。伊波尔是华盛顿保守智库“竞争企业协会”(Competitive Enterprise Institute)的全球变暖和环境政策主管，他是美国著名的气候变化质疑者。在特朗普的内阁团队中，埃克森美孚CEO雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）出任国务卿，他出身石油行业的背景将直接影响到美国在国际气候谈判中的角色。特朗普还提名俄克拉荷马州前总检察长斯科特·普鲁伊特（Scott Pruitt）出任环保署署长，德克萨斯州前州长里克·佩里（Rick Perry）被提名为能源部长。这两人均为气候变化质疑人士，普鲁伊特在担任州总检察长期间是反对奥巴马政府气候变化计划的急先锋，曾十余次状告环保署，他的提名被环保主义者称为美国环境保护运动的噩梦。佩里在担任州长期间与石油行业过从甚密，甚至曾出书质疑气候变化论。除此之外，特朗普预计还将任命更多与其气候变化理念相近的人士填补环境和气候变化团队。种种迹象表明，奥巴马时期的气候变化遗产将遭遇滑铁卢，美国的气候政策将出现重大变化。

（二）特朗普调整气候政策的有利因素

1、国内经济状况。在这次美国大选中，经济议题是竞选的核心议题。2008年金融危机以来，美国经济几经周折实现了缓慢复苏，GDP增长及失业率表现良好，但数据背后的深层次问题在竞选中凸显。再工业化之下，美国制造业衰退明显，蓝领阶层遭受严重冲击，中西部“铁锈州”即传统工业州经济不景气，民众处境日益艰难，并将此归咎于奥巴马政府的失责。特朗普为此大打“经济牌”，称“气候变化是中国编造的谎言”，目的是使其在与美国的竞争中获益。而奥巴马政府的气候政策严重束缚了工商业发展，造成工作机会的流失，对美国经济的竞争力造成严重掣肘。显而易见，特朗普奉行的是经济发展逻辑，其气候政策要服务于而不是约束美国经济的发展。他的这种言论成功动员了制造业和传统工业州的中下层选民，成为其最终胜选的关键。特朗普所提出的放开能源资源开采管制，正是瞄准了化石能源行业带来的大量就业机会及利润，而就业机会的增加，无疑将巩固甚至扩大其原有选民阶层，从而夯实其气候政策的国内基础。

2、府会一致政府。府会是否一致对气候政策走向具有关键影响。2009年奥巴马上台初期，由于国会两院均由民主党控制，这种一致情况对奥巴马推行其气候政策给予了较大便利。然而，随着2010年中期选举共和党夺回众议院，奥巴马的气候政策在国会遭遇更大的政治阻力。对于特朗普来说，推动其气候政策的最大政治支持来源于共和党国会。共和党同时控制行政和立法部门的情况，等于给特朗普的气候政策开绿灯。在环保及能源问题上理念相似的特朗普政府与共和党控制的国会，有望推翻奥巴马时期的诸多气候政策计划，并通过立法巩固特朗普的政策主张。

3、利益集团推动。当前，支持特朗普气候政策的院外利益集团非常强大，它们主要集中在能源、钢铁、汽车、石化等高能耗产业。在奥巴马严格的减排目标下，这些产业需要投入大量资金进行清洁技术研发，并进行相关产业链调整，成本较大，而回报暂时收不回来。因此，这些产业不仅游说政府反对奥巴马的改革计划，也对特朗普上台乐见其成，甚至帮助其竞选。根据调查数据显示，化石能源行业对特朗普的直接竞选捐款为47.7万美元。[1]https://www.opensecrets.org/pres16/select-industries?ind=E01.这一数目尽管不大，但考虑到特朗普主要使用自筹资金，很少接受社会捐款，亦可以看出其与化石能源行业的密切联系。《美国清洁能源安全法案》就是在利益集团压力下妥协的产物。

（三）特朗普气候政策面临的不利因素

1、国际国内大势所趋。首先，全球气候变暖如今已基本在全社会形成共识，科学界、知识界、普通民众对于应对气候变化的呼声越来越高。盖洛普的一项调查显示，美国民众对全球变暖的关心达到了过去8年来的最高值。[2]U.S. Concern Abou t G lobal W arm ing at Eigh t-Year H igh, h ttp://www.gallup.com/po ll/190010/con cern-g lobal-w arm ing-eigh t-year-h igh.aspx?g_source=ENVIRONMENT&g_medium=topic&g_campaign=tiles.据耶鲁大学气候变化项目2016年发布的一项研究表明，在这次大选中，六成以上的选民认为全球变暖、保护环境和发展清洁能源是非常重要的，仅有不到两成的人士支持特朗普。[1]W hy this could finally be the election w here clim ate change matters, M ay 9,2016, https://www.washingtonpost.com/new s/energy-environment/w p/2016/05/09/w hy-this-cou ld-finally-be-the-election-w hen-clim ate-change-m atters/?utm_term=.394325004e38.特朗普上台后，将面对强大的支持应对气候变化的民间力量。其次，从能源产业发展的趋势来说，虽然特朗普力争复兴煤炭行业，但这一行业渐趋衰落的趋势难以挽回，这是市场规律使然。特朗普在竞选中为取悦煤炭行业和工人，曾表示：“我们将结束对煤炭和矿工的战争。”[2]Trump and the Truth: C limate-Change Denial, O ctober 13, 2016, http://www.new yorker.com/new s/new s-desk/trum p-and-the-truth-climate-change-denial.但目前美国天然气价格比煤低20%，而效率是煤的2倍，比较优势明显。甚至连参议院多数党领袖麦康奈尔也承认，取消奥巴马政府对煤炭的限制并不必然能为煤炭工人带回工作机会。[3]How C lim ate Change Advocates Plan to Fight the Next Four Years, November 20, 2016, http://europe.new sw eek.com/how-climate-change-advocates-plan-fightnext-four-years-under-trum p-522760.第三，从国际大趋势来说，应对气候变化的重要性已得到国际社会的认可。在《巴黎协定》框架之下，各国就未来减排达成了重要共识。美国作为世界第二大温室气体排放国，如果从气候变化问题上的先前立场上后退，那么很可能出现小布什政府时期退出《京都议定书》的负面效应，国际声誉将受到损害，并且可能在进行贸易谈判时失去先前拥有的谈判筹码（环保条款）。

2、州和地方政府的阻力。美国影响气候政策的政治因素带有地理特征。东西部沿海地区是新兴产业集聚地，受空气污染和海平面上升影响大，这些州结成利益联盟推动严格减排。比如，东北和大西洋中部州达成“地区温室气体行动倡议”，沿太平洋的西部州发起“西海岸州长气候变化动议”，联手开展减排行动。而中西部和中南部地区，是农业、采矿业、汽车和石化工业等传统产业分布地，以化石燃料为主；且地广人稀，经济发展受气候变化影响小。这些州担心政府的碳补贴向东西沿海地区倾斜，或使行业优势受到影响，因而极力反对严格的减排措施。[1]刘卿：《论利益集团对美国气候政策制定的影响》，载《国际问题研究》2010年第3期，第60页。

特朗普的选情分布也正符合这样鲜明的区域特征。但其上台之后，就不再只是需要回应中西部和中南部州，更发达的沿海地区将对其气候政策的实施产生较大阻力。加州州长杰里·布朗就公开表示，该州对气候变化的承诺不会因特朗普当选而改变。[2]W ill T rum p Really be a C limate Change D isaster?, November 22, 2016, http://thediplomat.com/2016/11/w ill-trum p-really-be-a-climate-change-disaster/.

3、利益集团阻碍。新兴产业利益集团和公益性利益集团将对特朗普的气候政策发起阻击。据彭博社统计，《财富》杂志前100强企业中的六成都已制定了自身的气候变化或可再生能源计划。[3]C lean power is too hot for even trum p to cool, November 17, 2016, http://www.bloomberg.com/new s/articles/2016-11-17/clean-pow er-is-too-hot-for-eventrump-to-cool.包括英特尔、耐克在内的超过365家美国企业，发表公开声明，呼吁特朗普勿撕毁《巴黎协定》。对于他的反气候变化言论，环保组织也誓言：“如果特朗普没有做出明智的选择，那么我们将发起其政治生涯里最为艰难的一场斗争。”[4]Donald T rum p p residency a 'disaster for the p lanet’, N ovem ber 11, 2016,https://www.theguardian.com/environm en t/2016/nov/11/trum p-p residency-adisaster-for-the-p lanet-climate-change.可以预料，特朗普的气候政策若得到实施，则其将面临来自利益集团的强有力反对，包括街头抗议、法律诉讼、国会听证等等。

四、特朗普上台后美国气候政策的未来走向与影响

从目前来说，特朗普正在兑现竞选期间关于气候和能源的相关承诺，但由于环境和气候团队尚未到位发挥影响，其具体政策选择还有待观察。观察特朗普当选之后关于气候变化问题的言论，可以发现其政策仍存在一定的灵活性。不过，特朗普这样一位“气候变化质疑论”者上台，对美国气候政策风向的指标性影响仍是巨大的。实际上，这种气候变化议题上的“特朗普现象”并非美国一家独有，而是具有全球性特征。2016年，挪威国家石油公司出版的《能源观点》报告指出，“一系列的政治危机、上升的保护主义和国家系统的碎片化，导致一个往不同方向发展的多极化世界。（各国）关于游戏规则的分歧越来越大，管控政治、经济和环境危机的能力正在减弱”。[1]Energy Perspectives 2016, h ttp://www.stato il.com/no/N ew sAndM ed ia/New s/2016/Dow nloads/Energy%20Perspectives%202016.pdf.在全球范围内反气候变化声音高涨的时刻，美国气候政策的走向及其影响亦值得进一步研究。

首先，特朗普的气候政策可能使美国经济短期内获益，但难以持续。对工业企业来说，减排承诺和国内限制的松绑，有助于工业企业降低投入、减少成本，从而在短期内获得更大利润。对政府而言，传统能源的进一步开发，有助于促进就业、增加税收，这在一定意义上对美国经济是一种利好消息。然而，经过奥巴马政府8年的努力，应对气候变化已成为美国社会的共识。许多企业主动开发清洁能源技术、提高能源利用效率、降低能耗，这部分的既有投入和努力不会因气候政策的调整而轻易放弃。当前美国正进行能源结构调整，努力在新能源发展上赶上先进国家的步伐，特朗普的气候政策将直接影响到整体能源结构调整的进程，而这一进程的滞后不仅有损美国经济的竞争力，更将伤害美国经济的可持续发展。可以预见，随着气候政策的推进，特朗普政府将面临越来越大的国内阻力。

其次，影响中美气候变化合作进程。近年来，两国在应对气候变化问题上进展顺利、成果丰硕。这不仅成为中美关系中的一个亮点，更为国际社会起到了模范作用。不管是从双边还是多边角度，两国在气候变化上的合作都非常重要。中国外交部副部长刘振民在马拉喀什大会接受采访时表示：“美国在《巴黎协定》的撰写、签订、批准过程中发挥了领袖作用。作为世界上最大的发达国家，美国的支持是很关键的。我们期待他们作出明智的决定。中国的承诺不会受到美国立场的影响。当然我们希望，美国等发达国家将会继续领跑，采取相关行动，来支持相关气候变化减缓和投资的支持。”[1]“刘振民驳特朗普：气候变化不是中国骗局 查查老布什”，http://new s.ifeng.com/a/20161117/50271464_0.shtm l。尽管中国承诺将继续自主减排的既定步伐，但如果美国后退，将令世界上最大的两个排放国无法通过双边方式推动改革，两国之间的气候变化合作无疑会受到影响。

最后，特朗普政府的气候政策将可能延缓美国气候变化政策的推进，从而在整体上拖累全球应对气候变化的努力。特朗普曾声称要退出《巴黎协定》，但在2016年11月22日与《纽约时报》记者的会面中，特朗普又表示对是否退出持开放态度。[2]T rum p backs aw ay from pledge to 'cancel' Paris C limate Agreement, November 22, 2016, h ttp://m ashab le.com/2016/11/22/trum p-clim ate-paris-agreem ent-nytinterview/#9sKiByGmpaq6.就《巴黎协定》退出机制来说，成员国要三年后才能正式提交退出申请，并且还要有一年等待期，退出才能正式生效。如果特朗普政府宣布退出该协定，那将是对全球努力的一次重大打击，没有美国的参与，全球温室气体减排目标将难以如期完成。如果特朗普选择留在该协定中，其可能不履行相关减排承诺，或者采取行动阻碍2020年的下一轮气候谈判。后2020年的气候变化行动将比《巴黎协定》更加进取，也因此更为重要，消极作为的美国留在该协定之中，是对全球努力的拖累。不管退出与否，未来气候变化的国际合作前景都不容乐观。