雾霾治理——城市可持续发展的一次转折与机遇

罗 勇 曾 哲

（1.中国社会科学院城市发展与环境研究所，北京100732；2.辽宁大学外国语学院，辽宁沈阳110036）

雾霾治理
——城市可持续发展的一次转折与机遇

罗 勇1曾 哲2

（1.中国社会科学院城市发展与环境研究所，北京100732；2.辽宁大学外国语学院，辽宁沈阳110036）

雾霾使大气环境不再是城市的一个普通公共物品，城市的环境经济矛盾加剧。城市需要在雾霾治理问题上进行额外的权衡，这无疑增加了中国城市迈向可持续发展的艰巨与复杂性。雾霾治理必须考量城市特有的经济空间组织结构，以及由此引发的城市发展与大气环境的复杂多元关系。中国的雾霾问题可能比伦敦雾霾事件和洛杉矶光化学烟雾事件更加特殊和复杂，对雾霾的治理，将倒逼出城市可持续发展的临界效应。城市应该在理性与均衡、战略政策的抉择、政府如何有所为等方面沉着应对，迎接这个对城市可持续发展的特殊考验。

雾霾治理；环境经济；城市可持续发展

大气环境原本是城市的一个普通公共物品，近几年来势凶猛的雾霾却使这个公共物品变得有些面目全非。雾霾治理在城市环境经济系统中更加凸显和典型，其所涉及的学科与难题更多，并深入到经济社会各个方面。伦敦与洛杉矶等国际治理教训经验表明，雾霾是城市不健康机体的恶疾，疾来如山倒，去疾如抽丝。投入巨资的相关科学研究结果令人失望和茫然，环境经济学的研究也充满了不确定性。在当今技术经济条件下，城市即刻根治雾霾的可行性不高，代价却可能异常高昂。

雾霾使中国城市面临着严峻的环境经济形势。一方面，传统的环境保护局面依然严峻和胶着；另一方面，实施应对雾霾的特殊措施刻不容缓。城市发展需要在雾霾治理问题上进行额外的权衡，这无疑增加了中国城市迈向可持续发展的艰巨与复杂性。

一、城市雾霾问题的重要特征

已掌握和解析的大数据结果，毫无例外地将城市空气环境质量问题的根源笼统地指向工业化和城镇化。然而，城市特有的经济空间组织结构，以及由此引发的城市发展与大气环境的复杂多元关系，更值得我们深入地探究。

（一）正负的聚集

人们在城市空间扎堆从事经济活动，可以提高效率，获取更丰厚的经济利益。于是城市不断扩展，物质生产规模得以推动和扩大，产出和收入大幅增长；但城市空间也同时出现了资源过度消耗和污染集中排放等负面外部性后果。

聚集经济效益是城市发展的动因，是世界城镇化的一个普遍规律。我国城市快速发展的实践也充分印证，获得同等财富增长效应，城市空间的成本更节约，效率更高。城镇化本来可以具备使经济增长与其伴随的不良外部效应（相对）“脱钩”的属性和功效。

城市发展如果仅在遵循节约与高效的积极路径上展开，必将源源不断地收获聚集所带来的收益和乐趣。然而，现实中的城市越来越功利和贪婪，空间成为生产和消费无限制扩张的帮凶，城市的环境经济矛盾越来越失控，发展的负面效应达到极致和最大化。雾霾可以理解为上述问题难解之下的一个集中爆发。

汽车的出现和普及是与城市快速发展相互促进、相得益彰的。汽车成了城市时间节约、便利与效率的代名词，是现代城市不可或缺的标准配备；但城市空间汽车数量的无序快速增长，使得大气污染排放、能源消耗和交通拥堵等一系列问题集中出现，成为雾霾的一个直接诱因。据环境保护部机动车排污监控部门的报告，由于机动车排放，我国城市空间大气环境的NOX和O3水平持续上升，O3超标日数和小时数增加，导致了更多的低能见度天和重霾日的出现。

（二）难言的结构

一般情况下，从工业化的初期到中期，城市产业结构的重心在工业，尤其是重化工业。这种经济增长模式虽然可以有效地带动经济发展，但也呈现出污染排放急剧增加的特征，城市环境问题越来越突出。随着城市的全面发展与进步，工业化进展到中后期阶段，交通和信息条件大幅改善，城市产业结构向纵深优化，城市中各种高端服务类行业和智力密集型产业，逐渐占据了主导地位，城市空间的环境经济形势大有好转。

然而，在传统产业迁出城市区域所形成的城市产业结构“高级化”下，城市经济增长与污染排放的关联并没有消失，而是变得更加多样化和复杂化。当原有的高资源消耗和高污染排放产业转移和出现在城市的边缘或外围区时，城市的环境问题就再也不能那么简单和纯粹了。城市环境保护的视野必须综合地放眼于包括外围区和边缘区在内的整个相关区域的污染与排放。这方面的一个典型情景，就是雾霾问题下北京与环北京周边地区“剪不断扯还乱”的产业结构及污染排放之影响与关联。

能源结构方面的问题更加严峻和棘手。按照环境保护部门的数据，近年来我国城市空气污染物指数不断下降，大气治理一直在取得成效。2012年全国工业废气的排放量比上年减少5.8%，为63.55亿立方米（标态），这是数年来首次出现下降。2013年全国工业废气排放量又同比下降了3.48%，降至61.34万亿立方米。工业废气排放逐年显著下降，雾霾却突然爆发并越来越严重。一种说法是雾霾的主因并非工业废气。

中国城市主要的能源提供端是火力发电，约占总发电量的80%；而我国火电燃料几乎全部是煤。我国重化产业（包括钢铁、水泥和石油等重污染行业）的主要动力，也都使用燃煤。

我国煤的消耗量2013年约为35亿吨。按通常的计算公式，燃烧1吨煤会产生约2.5吨的二氧化碳，所以我国燃煤的二氧化碳年排放量约87.5亿吨。燃煤排放大量二氧化碳，前不久刚成为引发气候变化的元凶；燃煤中还有大量烟尘等杂质，现在又被指是雾霾的首要来源。

（三）交织的源头

雾作为一种自然现象，本身是无毒无害的；只有雾中裹挟着大量悬浮微粒和污染物时，所形成的雾霾才产生很大的危害。

我国雾霾在城市区域的集中发生，需要从技术和制度两个方面去追根溯源。在技术根源方面，雾霾是一种人类经济社会活动与特定自然气候条件的非典型关系和作用结果。人口和经济活动的高度聚集使城市区域经常产生大量细颗粒物（PM 2.5）和各种污染物；通常城市都有良好的空间循环和承载设计，这些颗粒物和污染物可以及时地被散开稀释掉，那么城市仍然是人类最伟大的发明和成就。如果城市的规划设计建设有缺陷，细颗粒物和污染物的浓度将累积升高。此时若再遭遇“静稳”气象的推波助澜，则雾霾灾害就必然不期而降。

如此看来，雾霾的源头有多个层次。直接源头包括能源生产、工业排放、汽车尾气、工地扬尘、各种焚烧，甚至做饭生火等等。多种源头可以产生令人眼花的混合叠加作用，还有科学家们至今没有搞清楚的“二次过程”。在各个不同区域、不同源头对雾霾天气的形成作用也不相同，程度和特色各有千秋。

多年来，重量求快轻质的城市化政策，导致许多城市的伪劣规划建设成为了雾霾事实上的“帮凶”，人为助长了水汽、静风、逆温和凝结核等不利自然因素，将多数城市的环境容量消耗殆尽，资源环境的背负已全面接近临界水平。城市环境对自然气象条件的变化已经基本没有了适应弹性，人与自然的关系变得越来越僵硬和脆弱，人定胜天的结果是人对天的敏感和依赖程度陡升。在气象扩散条件较好时，城市空间的环境质量尚能维持；一旦出现不利的自然条件，城市的环境状况立刻陷入崩溃。如此现代化的城市中，环境竟然沦落到要靠天来改善。

2013年1月，雾霾集中爆发。一个月内，中国30个省（区、市）连续遭遇4波强大雾霾的突袭，北京更是几乎天天（仅5天不是）昏天黑地，哀叹遍地。这一年，“雾霾”首次成为年度关键词。相关报告发布也令人难辨真假：世界卫生组织推荐了一个空气质量标准，中国500个城市中能达到的不超过1%；中国有7个城市列入全球污染最严重的前十城市名单，等等。

对北京雾霾真正源头的探求一直在开展着，这项工作直接关系到北京雾霾治理政策措施的成效。2015年12月18日，再度发布雾霾红色预警的北京市，采取了如下非常严厉的政策措施：企业停限产，机动车单双号限行，中小学、幼儿园停课等。期间环保部督查组的一份通报对华北治霾进行了首次全面剖析，认为治霾的困境在于“工业围城”“一钢独大”“一煤独大”等。此次北京启动空气重污染红色预警后，环保部专家组对各项减排措施的效果进行的评估显示，氮氧化物削减幅度较大，硫化物污染仍然上升较快〔1〕。与机动车相关的氮氧化物削减幅度大，说明机动车严厉限行有减排效果；但重雾霾红色预警解除与气象条件变好的相关最大，机动车限行类政策措施的治霾边际效果值得研究。与燃煤相关的硫化物污染仍然上升较快，如果前面关于燃煤是雾霾主要源头的认定属实，则严厉的治霾措施似乎仍有不足。

二、城市可持续发展的新挑战

在未来的发展进程中，雾霾很可能会一直伴随着我们，成为城市环境经济的头号问题。这种情况下，雾霾治理必然成为城市实现可持续发展的一个新的重要选项。

（一）动态稳定的可持续态

雾霾问题的出现，是城市陷入一种环境经济低效率状态的结果。在雾霾与环境问题相互交织的复杂局面下，城市需要动态稳定的系统结构才能迈向可持续发展。普利高津(Ikya Prigogine)认为，类似的结构只有在系统保持“远离平衡”的条件下才有可能出现。就是说，我们当前的城市发展进程必须驱动系统跃出平衡态，保持远离低效率平衡的非平衡态，才能使经济与环境驶入稳定有序的发展轨道，称之为可持续〔2〕。

城市发展如果不跃出平衡态，环境经济矛盾结构就具有近似于线性的关系，各种问题纷纷涌现，表现为量的稳定增加，难以呈现质的解决与变化。积累到一定程度，势必陷入一种低效率和低效益的“可持续发展陷阱”。雾霾的发生也就不奇怪了。

城市的环境经济需要非平衡态演化，建立一种非线性的、比较高级和更具有本质意义的发展状态。雾霾治理为我们提供了这样一个机会。

（二）可持续发展的临界效应

城市经济增长到一定阶段，环境经济系统也要跟着上一定台阶，否则就要到达某一临界点而面临失稳。我们的城市如果足够成熟，应该主动寻找机会去适应这个变化，这样雾霾之类的发生就不是一个大概率事件。现在雾霾发生了，我们应该敏锐地认识到这是对城市发展战略和方向的一种警示，是迈向可持续发展一个转折和契机。

在发展过程中，城市所直面的许多优先性矛盾通常可以采取不同的方式去应对，那些旨在满足城市发展目标，同时减少雾霾灾害也带来显著环境经济效益的治理创新，可以增大环境经济系统的正反馈，激活可持续发展的非平衡状态，推进城市迈向可持续发展的新阶段。

三、雾霾治理促进城市可持续发展

城市雾霾治理一直没有明显起色。2014年，全国74座重点城市中空气质量年均值达标的没有超过8座。2015年、2016年雾霾仍大范围频频来袭。2017年雾霾又不期而至。我们并不是束手无策，而是雾霾治理中的环境经济矛盾异常尖锐；城市在相关制度与政策方面还有发挥的余地。

中央和国家对于雾霾治理的政治意愿一直很强。十八届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》再次要求把改善生态环境作为全面建成小康社会决胜阶段的重点任务，提出加大环境治理的力度，尤其要在补齐短板上取得突破性进展。

环保部门2013年即承诺，全国所有城市的PM2.5年均值于2030年前降到35μg/m3。“大气国十条”更提出，北京市PM2.5年均浓度于2017年前控制在60μg/m3。环境等方面的许多专家谋划了大量治理建议，北京市已经出台了近百项治理措施。城市政府作风强势，摩拳擦掌地发誓要完成治霾硬任务。

然而，雾霾治理的特殊复杂性从雾霾扑朔迷离的成因即可见一斑；一般环境污染治理与之完全不能相提并论，难度超乎想象。将已经出台的治理政策梳理后发现，这些政策措施虽然比较严厉，但较少深入实质，政策的穿透力不足。许多政策比较机械和僵化，各项措施之间缺少有机联系，甚至形成分力，弱化了政策的合力效果。

1.雾霾治理与传统的环境保护。雾霾治理究竟应该控制哪些传统污染物？雾霾治理肯定不是一句“根本在减排”就解决问题的。污染控制减排有成本和代价，如何科学合理地控制传统污染，使雾霾治理的经济社会总福利损失最小？减排政策不能再粗放，环境保护需要更精准。

2.雾霾治理与能源结构调整。能源结构优化调整通常是一项中长期的任务，但城市周边的燃煤电厂短期怎么办？

3.雾霾治理与气象。以北京雾霾与气象的关系为例。北京治霾“三分之一靠天气，三分之一靠周边”〔3〕。除了静稳气象条件的因素外，北京20%～30%的PM2.5直接源自大气中的光化学转化；还有30%～40%来自区域输送，也与气候条件有关。其实是近三分之二靠天气，这是否是雾霾治理中应该加强的新领域？

4.雾霾治理与城市交通。根据环保部门的解析和解释，北京地区PM2.5的来源是土壤尘、燃煤、生物质燃烧、汽车尾气与垃圾焚烧、工业污染和二次无机气溶胶等六大项。其中来源于机动车的贡献比较直观，包括尾气排放和道路扬尘。道路扬尘被认为是土壤尘的重要来源，于是大街上洒水成为重要措施；后来专家认为湿度过大的城市空间可能有利于雾霾生成，洒水措施又悄然减少了。除此之外，机动车还可能是二次无机气溶胶的罪魁。部分汽车尾气确实与一次无机气溶胶（直接进入到大气中的气体污染物或者颗粒物）的生成有一定关系；但“二次无机气溶胶”的反应过程复杂得多，迄今科技界也并没有完全解释清楚〔4〕。

北京在2015年12月的雾霾红色预警下，启动了机动车单双号限行措施。对此次严厉的限行措施，搜狐调查专门发起了网络调查。针对“单双号限行是否有助减少雾霾”问题，参与调查的网民有41.75%选择“没啥作用”，31.35%的网民表示“能减一点是一点”，只有18.85%的网民认为“作用很大”。

对于“重度雾霾和机动车排污关系”问题，28.86%的网民认为“没有什么大关系”，17.09%的网民认可“关系直接，属罪魁祸首”，其他将近一半的网民选择“是污染源之一，有间接关系”。在最能体现政策支持度的问题“是否支持北京遇重度污染天，单双号限行措施”上，支持的网民比例为38.78%，明确表示不支持的比例为37.46%。

调查表明，网民对城市政府“一刀切”的限车限行政策存有较大的疑惑。关于环保部门“北京PM2.5的首要污染物为机动车”的判断结论，令人想不通的是，在机动车数量超过北京的纽约、东京等城市，雾霾为什么没有发生？

5.雾霾治理之区域联动。北京PM2.5的一个不容忽视的主要来源是河北等周边地区的输送。这个问题不全是周边地区的错。除去不可抗的天气原因外，周边地区的发展权也是正当的。倘若让这些周边地区考虑环境经济的外部性问题，完全靠行政命令而没有补偿激励机制是不公平的，治理问题也终将不会得到妥善解决〔5〕。区域雾霾治理联动必须遵循环境经济原则，首先把贡献与补偿的关系协调好，降低综合的治理成本，增进整个区域的效益和福利。

中国的雾霾问题可能比伦敦雾霾事件和洛杉矶光化学烟雾事件更加特殊和复杂，对雾霾的治理，将成为城市可持续发展的一次考验。

（一）理性与均衡

中国城市的雾霾治理亟须科学与理性，政策措施必须要有科学支撑并小心论证，不可懒政率性，也不要动辄采取极端的做法。雾霾治理的路径与目标必须均衡，需要进行深入的环境经济考量。

在雾霾成因仍缺乏科学解释之际，对于北京类型的重点城市、京津冀类型的重点区域等，迫切需要结合实际进行科学细致的治霾环境经济分析，尤其要全面衡量雾霾所带来的额外损失与治理将付出的成本，并以此作为城市雾霾治理战略的基础；目前已经出台的政策措施有必要在此基础上进行梳理和完善。

权威环境数据显示，我国城市传统环境污染困扰还比较严重，一半以上的城市被酸雨侵袭，垃圾越来越围城，六分之一的主要河流水质严重超标，沿海区域的减排步履维艰。与发达国家城市相比，中国城市在传统环境污染问题频发又遭遇雾霾，发展困境雪上加霜。在如此“十分严峻”的环境经济形势下，城市需要在环保与增长等问题上进行更多的环境经济考量与权衡，作为可持续发展的新起点。

（二）适当的政策

雾霾治理需要适当的政策。可以借助环境经济系统能控性的讨论来理解雾霾治理政策是否适当的问题；为此，我们首先要考察在适时控制中系统的功能是否正常，或者直接针对受控系统进行能控性判定〔6〕。

丁伯根（J·Tinbergen）提出，目标变量和控制变量之间存在一定的数量关系。具体到雾霾治理政策问题上可以认为，控制变量（政策手段）在数目上等于目标变量时，能控性的实现是大概率事件。

现代控制理论对这个问题有进一步的探讨。

城市的环境经济系统可以描述为：Yt+1=AYt+BKt

其中Y为n维目标变量向量，K为m维控制向量，A和B分别为n×n与n×m的常系数矩阵。

如果系统是能控的，则从初始状态Yo开始，通过调整控制向量Kt，目标向量在N时达到预先设定的YN′。

于是可以列出如下方程：YN=ANYo+ ΣAN-（j+1）BKj

当 YN=YN′时，则 ANYo+ ΣAN-（j+1）BKj=YN′

或ΣAN-（j+1）BKj=YN′-ANYo

或者

该方程组有解的充分且必要条件是：

能控性矩阵（B，AB，…，AN-1B）的秩为 n，并 n≤mN。

关于上述分析的几点讨论：

1.城市能否实现雾霾治理目标状态，与相关政策措施的数目和作用时间密切相关。当可选的政策措施数量不足时，为了实现治理目标，我们需要较长的时间；如果想在较短时间内实现治理目标，则具有可操作性的政策措施必须数量充足。

2.城市在多数情况下面临的局面是，不得不保证多个环境与经济目标同时实现，却没有足够的政策手段可供选择。因此，相关政策的实施必须要讲求艺术并综合运用。

3.有雾霾搅入的环境经济系统比原来更加复杂，治理政策对环境经济的影响也具有更大的不确定性。运用控制变量去实现目标时普遍存在着控制失效的风险；而雾霾治理上如果发生失效或失误，其后果要比其他环境经济领域严重得多，甚至是灾难性的。因此，城市雾霾治理不可过度集中于少数几样政策措施，治理手段应该多样化。

（三）城市政府如何有所为

城市政府在雾霾治理行动中需要积极担当，发挥关键作用。

1.有效职能的全面应对。城市治理空前的雾霾问题，仅仅依靠环境保护部门已经远远不够。政府各职能部门的共同应对、政府与非政府机构的积极协同以及政府与公众之间的同呼吸共命运，都是政府责任的具体体现。雾霾使城市环境问题的影响范围越来越广泛，需要政府各部门和城市各阶层的共识，并在此基础上实现共治。

2.非平衡力的源源注入。类似雾霾的重大环境经济问题治理，仅靠政府力量远远不够，政府要与市场和社会充分结合。

科学的雾霾治理决策和实施进程需要以开放为前提，城市政府应该主动提供规划与管理的机会给社会上各类积极参与者，增加治理系统的非平衡力。政府通过组织和对过程的监督，引导和控制序变量，把雾霾治理变成动态有序的全社会共同行动。

3.更高角度的境界和视野。要从更高的角度来进行统筹，城市雾霾已经不单纯是环境问题，而是经济问题，是民生问题。雾霾治理必须紧密结合经济社会结构之优化、创新创业之驱动、民生之改善和新增长点之培育，将雾霾治理视作生态文明建设。限产限排限行以及拥堵收费等短视行为不能等同于雾霾的短期治理战略，短期战略必须注重操作性。调结构方面的长远性措施必须遵循环境经济规律，使雾霾的中长期治理战略更具可行性。城市政府要勇于面对雾霾的考验，善于在治理的同时实现环境经济的潜在效益，以提升自身可持续发展的能力。

〔1〕刘世昕.华北治霾困境全揭秘〔N〕.中国青年报，2015-12-15（3）.

〔2〕罗勇.城市可持续发展〔M〕.北京：化学工业出版社，2007.46-50.

〔3〕三分钟看懂中国雾霾的成因、危害和解决方案〔EB/OL〕.腾讯科技，2015-12-9.

〔4〕游时珺.蓝天归来机动车限行贡献有几分？〔EB/OL〕.中国环境新闻，2015-12-10.

〔5〕2015 雾霾治理：关键在于“调结构”〔N〕.中国新闻周刊，2015-01-09.

〔6〕罗勇.环境保护的经济手段〔M〕.北京：北京大学出版社，2003.156-158.

Abstract:Because of haze,atmospheric environment is no longer a common thing for the urban public and the conflict between the urban environment and economy has intensified.Cities need to weigh the issue of haze control additionally,which undoubtedly makes Chinese cities'march towards sustainable development more arduous and complicated.Haze control must take into account the economic spatial organization structure particular to cities and the complicated and diversified relationship between urban development and atmospheric environment thus caused.China's haze problem is perhaps more special and complicated than the Great Smog of London and Los Angeles Photochemical Smog,and haze control will bring out sustainable urban development's critical effect through reversed transmission of pressure.Cities should calmly cope with the relationship between rationality and balance,selection of strategic policies and how governments should act,and face this special test of sustainable urban development.

Key Words:haze control;environmental economy;sustainable urban development

【责任编辑 裴鸿池】

Haze Control:One Turn and Opportunity for Sustainable Urban Development

LUO Yong1ZENG Zhe2
（1.Institute for Urban and Environmental Studies,Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100732,China;2.College of Foreign Studies,Liaoning University,Shenyang 110036,China）

F290

A

1002-3291（2017）05-0059-06

2017-06-01

罗勇，男，辽宁沈阳人，经济学博士，中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员，教授。研究方向：环境经济学。曾哲，女，辽宁沈阳人，辽宁大学外国语学院讲师。研究方向：德国经济史。