河北省环境保护中公众参与制度研究

马幼松(河北省环境科学研究院)

河北省环境保护中公众参与制度研究

马幼松(河北省环境科学研究院)

《河北省环境保护公众参与条例》的实施为河北省环境保护公众参与工作提了具体要求，本文通过对国内及河北省环境保护中公众参与制度研究，发现了河北省环境保护公众参与存在的问题并提出相关建议。

环境保护 公众参与 制度

1 绪论

环境保护公众参与一词是美国1969年出台的《国家环境政策法》首开先河，随后为许多国家所效仿。环境保护的公众参与，是指在环境保护领域，公众有权参与和公众环境利益相关的活动。经过30多年高速发展，我国进入环境污染事件高发期。与此同时，公民进入意识觉醒时代。1997年以来，环境污染纠纷案件直线上升，每年递增25%。2002年，已经突破50万起。环境维权已经成为社会热点，2005年以来，从圆明园防渗膜工程到番禹垃圾焚烧发电厂，到厦门、大连、东莞PX 项目，再到广东江门核燃料项目，说明当前环境公众利益的冲突日益尖锐，对抗方式更加剧烈。公众参与在提高环保意识、引导社会舆论、维护环境权益，改善环保决策、加强环保行动等方面发挥了越来越大的作用，形成了不可忽视的积极力量。由于特殊的地理位置和产业结构，河北省环境问题比较突出，河北对中国工业化付出了沉重代价，环境保护工作的压力很大。相应的，公众关注度和参与热情也尤为高涨。2012年，农民潘志中等带领村民维权，使河北秦皇岛西部生活垃圾焚烧厂项目被迫停工，维权过程中最为关键的一步，是获取了该工程环境影响评价报告书公众参与部分造假的证据。之后，自然大学等多家环保组织联合致信环保部，指出某些环评机构在项目环评过程中，存在不负责任、弄虚作假的情况，要求撤销其环评资质。2013年1月5日，环保部对该环境影响评价机构进行了处罚。

2 我国环境保护公众参与制度

推动公众依法有序参与环境保护，是党和国家的明确要求，也是加快转变经济社会发展方式和全面深化改革步伐的客观需求。党的十八大报告明确指出，“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出要“鼓励公众积极参与。完善公众参与制度，及时准确披露各类环境信息，扩大公开范围，保障公众知情权，维护公众环境权益。”

我国宪法第2条规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，我国又陆续颁布了《环境影响评价法》、以及国务院颁布的《关于环境保护若干问题的决定》和《建设项目环境保护管理条例》等，这些法律法规为我国公民参与环保事业提供了方法。国家环境保护总局 2006年发行的《环境影响评价公众参与暂行办法》，是我国第一部在环保领域真正有公众参与的相关法律。在 2012 年刚修改的新《民事诉讼法》中第五十五条新增规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。”此项规定作为破冰之举，被誉为是我国敞开环境公益诉讼大门的敲门砖。

2014年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议正式通过了新修订的《环境保护法》，并于2015 年1月1日开始施行。专列第五章“信息公开和公众参与”，其中6个法条分别从环境信息公开、环境影响评价和环境公益诉讼这三个部分进行了细致的规定，成为了此次环保法修订的亮点；新环保法第五条规定，“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。这是我国环境立法史上对环境法基本原则的首次直接规定，对公众参与制度的发展和完善有着深远的意义[1]。

2015年7月13日，由环境保护部部长陈吉宁签发的《环境保护公众参与办法》部令公布，并将于2015年9月1日起实施。作为新修订的《环境保护法》的重要配套细则。《办法》共20条，主要内容依次为：立法目的和依据，适用范围，参与原则，参与方式，各方主体权利、义务和责任，配套措施。

总的来说，现阶段我国在公众参与制度上还存在很多的缺陷，条款相对混乱，条理性差。尽管我国在公众参与相关法律上有了一些基础的法律框架，但是在很多方面还是有欠缺的，还难以形成完善的环境保护公众参与制度。在真正的实践中，公民参与环境保护的规定并没有发挥真正的作用。

3 河北省环境保护公众参与制度建设

2014年11月28日，河北省第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《河北省环境保护公众参与条例》(以下简称条例)，该条例自2015年1月1日起施行。《条例》分为总则、环境信息的公开与获取、公众参与的范围和途径、公众参与的保障和促进措施、法律责任、附则等六章四十三条。以法律形式明确了公众参与环境保护的基本权利；政府与公众参与相关的职责；环境公众参与的范围、内容、方式、渠道、途径和程序；公众环境责任和义务；明确违反公众参与规定的法律责任；加强环境教育与传播，提高全民环境意识[2]。

《条例》的出台，保障公众的知情权、参与权、监督权，填补了全国公众参与环境保护综合立法的空白，具有很强的宣传示范效应，将为国家层面的公众参与环境保护立法提供有益探索和经验，从而开创我国公众参与环境保护工作的新局面。环境保护公众参与立法是新常态下促进环境保护事业发展的客观需要，是加强和创新社会管理的重要举措，也是贯彻落实新修订的《环境保护法》的现实需要和具体实践。

为增强操作性，河北省首次对重点排污单位和危险化学品生产使用单位公开环境信息，做了具体的规定，明确了重点排污单位的类型，重点排污单位包括国家级、省级、市级重点监控企业，污染物超标或者超总量排放的企业，发生过重大、特大环境污染事件的企业以及被环境保护主管部门挂牌督办的企业。呼应新环保法中的“按日连续处罚”，为条例规定，重点排污单位未依法公开环境信息且逾期不改正的，可以按照原处罚数额按日连续处罚。《条例》的一大亮点是细化了环境保护公众参与的范围、方式、渠道和程序，建立社会环保监督员制度，探索公益诉讼立案前协商制度。明确了社会组织的桥梁纽带作用，鼓励和支持社会组织参与环境保护工作。条例不但对于环境保护公众参与的途径做出规定，同时还首次对公益诉讼进行了具体探索。条例的发布，有力的推动了河北省环境保护中公众参与制度的进一步完善[3]。

尽管河北省在环境保护公众参与建设方面取得了一些显著的成就，并走在了全国的前列，正在经历一个由无到有，由不完善到逐渐完善的过程，但总的来讲，河北省环境保护公众参与制度中还存在亟待发展和完善之处。

3.1 环境立法中的公众参与制度

我国公众立法参与的基本制度框架的法律规范包括宪法、立法法。如《中华人民共和国立法法》第34条、第58条。从法律层面上来看，我国公民虽然具有环境立法参与权，但是在真正的制定过程当中，对环境立法的建立是非常渺小的，几乎可以忽略。

我国公民参与环境立法工作的法律依据，仅局限为检举权、控告权和污染损害救济权。环境立法中执法部门通过上级审批，再依次向下级征求相关意见建议，所以公众参与意见能否被采纳也是很难确定的。就现在所看，法律中并没有对公众参与的途径和渠道做统一规划。基于此，在“环境保护法”的公民参与权利的特殊环境法律法规的影响下是可怜的，一般仅限于参与环境影响评估报告，征求意见活动和投诉和其他权利，任何政策的实施，只有通过对多方面意见的调查与总结，才能够保证政策的完善性[4]。

3.2 环境立法中的公众参与制度

(1)环评主体的规定不够具体

《环境影响评价法》规定，“鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，在参与环境影响评价的主体方面规定的过于宽泛，在实际操作过程当中参加的形式，以及参加主体在环境评论当中所占比重到底有多大，这些都是模糊不清的，很难实施和操作。

(2)公众参与环评的范围不够广泛

根据我国《环境影响评价法》的规定，在我国需要进行环境影响评价的项目非常有限，没有对环境有重大影响的政府决策、新产品或技术的开发等做出评价的要求，仅仅对一些具体的建设项目和开发规划才规定要进行环评。与美国相比，我国环境影响评价是很狭义的范围，而欧洲国家正不断完善化，趋于成熟化，乃至公民参与了整个过程。公民在项目规划中只能参与专项规划，在综合利用的环节，并没有明确的定义。

(3)公众介入环评的时间晚

关于公众参与环评的时间，《环境影响评价法》规定公众介入的最早时间是在规划草案或建设项目环境影响报告书报送审批前，在其他阶段公众都是无权参与的。这与国外公众参与环评的整个过程是无法比拟的。在环境影响评价过程中，建设单位和政府处于决定性的位置。

(4)公众参与的方式和程序存在缺陷

《环境影响评价法》规定公众参与方式包括论证会、听证会等形式，但对形式的具体步骤没有做出规定。《暂行办法》则对参与方式做了衍伸和扩宽，归纳总结出了五种基本形式，并加以限定了每个形式的具体程序。 该法律中存在两个问题：一是五种不同的调查形式是并列的，条文中并没有规定具体使用哪种方式；二是在听证会相关程序上有一定的漏洞。

3.3 环境信息公开不完善

虽然条例规定了企业和政府部门应当依法公开环境信息，主动接受公众的监督，但是与《奥胡斯公约》中规定的行政强制措施和司法强制措施两种方式相比显得格外单薄。

对于环境信息公开缺乏强制措施作保障的问题的存在，使得某些以“政绩至上”为执政理念的地方政府官员看到了机会，他们利用手中的权限，隐瞒或公布虚假的环境信息来欺瞒公众，逃避公众对政府行为的监督。政府用资源换取了经济的发展和政绩的提升，企业用环境的污染来降低成本，获得了无尽的利益。

3.4 环境诉讼中公众参与遇到的问题

虽然新民事诉讼法对环境保护公众参与制度提供了法律基础，但法院真正接受的环境公益诉讼可以说是少的可怜，究其原因，主要是我国环境公益诉讼的可操作性太低，还需要相关配套法律体系的支持。据报道，近年来，河南，海南、重庆等地和其他地方的公益诉讼，都以驳回或者未被受理告终。环境公益诉讼制度现在所要面临的问题有很多，诸如当有人侵犯法律明文规定的诉权该如何处理之类，如何保障环境公益诉讼的诉权，保障公益诉讼顺利进入程序，这些都是要去面对的。

4 对策及建议

4.1 在环境立法中强化公众参与的内容

我国的社会团体力量在环境立法中占有很大的比重，同时社会团体被立法所接受，社会团体与个体之间的力量就显得格外的悬殊，社会团体就有不可取代的优越性。因为社会团体的影响力，使得社会团体提出的意见更加具有实践意义。因此，目前在我国，我们可以看到环保团体可以解决在实践过程中环境问题的阴影，而且效果更为显著，政府应听取环保团体和普通公民的个人意见。

4.2 完善环境影响评价的公众参与制度

不但要明确环评主体的范围，而且扩大环评客体的范围，同时扩大公众参评的阶段，最好是能够全过程参与。

4.3 完善环境信息公开制度

在明确规定环境信息应公开的内容基础上，设置强制措施，完善关于环境信息公开的问责，加强环境信息公开的司法救济。

4.4 完善环境公益诉讼制度

环境公益诉讼主体应该适当放宽，即一切机关、组织和个人都具备原告资格，都可以向人民法院提出诉讼，同时，切实保障原告及其亲属的人身安全。

4.5 支持和鼓励公众对环境保护公共事务进行舆论监督和社会监督

应当拓宽公众对污染环境和破坏生态行为的举报途径，以及对于地方政府和环保部门不依法履行职责的，公民、法人和其他组织有权向其上级机关或监察机关举报。2015年12月，中央环保督察组在河北督察期间，通过群众举报对部分地方政府进行了问责。同时要保护举报人的合法权益，及时调查情况并将处理结果告知举报人，并鼓励设立有奖举报专项资金。

加强宣传教育工作，动员公众积极参与环境事务，鼓励公众自觉践行绿色生活，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，形成共同保护环境的社会风尚。环保部门可以通过项目资助、购买服务等方式，支持、引导社会组织参与环境保护活动，广泛凝聚社会力量，最大限度地形成治理环境污染和保护生态环境的合力。

[1]杨冬.论我国环境保护公众参与制定的完善[D].河北经贸大学.2015.

[2]河北省环境保护公众参与条例.2014.

[3]周迎久.依法有序推动公众参与—解读《河北省环境保护公众参与条例》.中国环境报.2014年12月2日第008版

[4]武文文.论我国环境保护的公众参与制度[D].河北经济学院.2014.

马幼松(1978- )，男，本科，助理工程师，专业：环境工程,学号：W130314120002 ,指导老师：宋春,在河北省环境科学研究院从事科研工作及环境影响评价工作。