实行海岸线分类保护维护海岸带生态功能——《海岸线保护与利用管理办法》解读

潘新春，杨亮

(国家海洋局海域综合管理司 北京 100860)



实行海岸线分类保护维护海岸带生态功能
——《海岸线保护与利用管理办法》解读

潘新春，杨亮

(国家海洋局海域综合管理司 北京 100860)

《海岸线保护与利用管理办法》是我国专门针对海岸线管理的首部规范性文件,弥补了我国海岸线管理的空缺。文章简要介绍《海岸线保护与利用管理办法》出台的背景;详细分析海岸线保护与利用管理的重要举措:①提出自然岸线保有率控制制度,②提出海岸线分类保护制度,③实施自然岸线保护与利用的年度计划管理,④编制全国和省级海岸线整治修复五年规划和年度计划以及建立全国海岸线整治修复项目库;阐述《海岸线保护与利用管理办法》对海岸线保护的作用与意义;最后对全面加强海岸线保护与利用管理提出建立健全各项配套制度、不断完善技术标准体系以及开展海岸线保护管理专项行动的建议。

海岸线；分类保护；自然岸线保有率；海洋综合管理

2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《海岸线保护与利用管理办法》(以下简称《办法》)。2017年1月19日，国家海洋局印发了《办法》。《办法》作为生态文明体制改革的重要举措，是切实加强海岸线管控、加快推进海洋生态文明建设、全面深化海洋综合管理的重要抓手。

1 出台背景

海岸线不仅是海洋与陆地的分界线，而且是重要的生态过渡带、资源富集区和人类海洋开发利用活动的聚集区。在我国大约1.8万km的大陆海岸线上，分布着河口、海湾、红树林、珊瑚礁和海草床等多种典型海洋生态系统，是全球重要的生物多样性集聚区；分布着北戴河、亚龙湾、北海银滩和鼓浪屿等著名的海岸旅游休闲度假区，是公众亲海赶海、感受大海情怀和旅游休闲的重要娱乐区；分布着上海港、天津港、宁波港和广州港等全球7大港口，是连通国内国外市场、促进全球贸易的重要交通枢纽区。

近几十年来，我国沿海经济社会快速发展，围海养殖、填海造地和港口码头建设等大规模的海岸开发活动使人工海岸堤坝代替自然海岸滩涂，改变了海岸自然形态，导致生态、生活岸线不断减少，稀缺自然岸线资源日益缩减，海岸线人工化与海岸侵蚀、沙滩异化和滨海湿地退化等资源环境问题并存，成为制约推进海洋生态文明建设的重要障碍。为优化自然海岸线格局，维护自然海岸线的生态和生活功能，《生态文明体制改革总体方案》和《全国海洋功能区划2011—2020年》等文件都将自然海岸线保有率作为海洋综合管理的重要内容予以特别关注。

2 重要改革举措

《办法》是我国专门针对海岸线管理的首部规范性文件，弥补了我国海岸线管理的空缺。《办法》建立了海岸线分类保护制度，是推进自然岸线保护工作顺利开展的重要基础和政策抓手。《办法》将自然海岸线界定为“由海陆相互作用形成的岸线，如砂质岸线、淤泥质岸线、基岩岸线以及生物岸线”，同时将整治修复后具有自然海岸形态特征和生态功能的海岸线纳入自然岸线范畴，并从4个方面提出海岸线保护管理要求，用于全面指导海岸线保护工作。

2.1 建立自然海岸线管控制度

《办法》提出建立自然岸线保有率控制制度，到2020年，全国自然岸线保有率不低于35%(不包括海岛岸线)，并规定了11个沿海省级行政区自然岸线保有率管控的具体目标。要求沿海省级人民政府落实各自管辖范围内的自然岸线保有率管控目标，建立自然海岸线保有率管控目标责任制，将自然岸线保护纳入沿海地方人民政府政绩考核。

2.2 实施海岸线分类保护，编制海岸线保护与利用规划

《办法》提出海岸线分类保护制度，根据海岸线自然资源条件和开发程度，将海岸线划分为严格保护、限制开发和优化利用3个类别，并分别提出各个保护类别的具体管控要求。

(1)严格保护岸线。将优质沙滩、典型地质地貌景观、重要滨海湿地、红树林、珊瑚礁等自然形态保持完好、生态功能与资源价值显著的岸线划为严格保护岸线。划为严格保护的岸线，禁止实施改变海岸自然形态和影响海岸生态功能的开发利用活动，禁止在严格保护岸线的保护范围内构建永久性建筑物和围填海，鼓励开展沙滩养护、湿地修复等整治修复活动。

(2)限制开发岸线。将自然形态保持基本完整、生态功能与资源价值较好、开发利用程度较低的岸线划为限制开发岸线。划为限制开发的岸线，严格控制改变海岸自然形态和影响海岸生态功能的开发利用活动，预留未来发展空间，严格海域使用论证、审批；鼓励开展退堤还海、清淤疏浚和生态廊道建设等整治修复活动。

(3)优化利用岸线。将工业与城镇、港口航运设施等人工化程度较高、海岸防护与开发利用条件较好的岸线划为优化利用岸线。划为优化利用的岸线，可集中布局确需占用海岸线的建设项目，严格控制占用岸线长度，提高投资强度和利用效率，优化海岸线开发利用格局。

《办法》将编制海岸线保护与利用规划作为海岸线保护管理的切入点,要求在全国范围内开展海岸线保护与利用规划编制工作。由国家海洋局统一制定海岸线保护与利用规划技术规范，并指导监督各省级海岸线保护与利用规划编制工作。各沿海省级海洋行政主管部门组织编制各自管辖范围内的海岸线保护与利用规划，报省级人民政府批准后实施。涉及海岸线保护与利用的土地利用规划、城市规划、港口规划、防洪规划等相关规划，应当落实自然海岸线保有率的管理要求。

2.3 进一步加强海岸线节约集约利用管理

《办法》提出实施自然岸线保护与利用的年度计划管理，要求严格论证与审查占用岸线的用海项目，严格限制建设项目占用自然岸线，对占用岸线的项目加强优化设计和生态建设，提高生态门槛，强化节约集约管理。《办法》强调加强海岸线的生态建设和开放共享，要求沿海地方人民政府应合理布置规划生产、生活和生态岸线，除生产岸线、特殊利用岸线和相关法律法规另有规定的岸线外，均应以适当方式向公众开放。

2.4 开展海岸线整治修复，打造美丽海岸

《办法》要求编制全国和省级海岸线整治修复五年规划和年度计划，建立全国海岸线整治修复项目库；《办法》以确保自然岸线保有率为主要目标，明确了海岸线整治修复项目的类型、技术标准等内容；《办法》规定中央海岛和海域保护专项资金支持开展海岸线整治修复，并提出完善沿海地方政府整治修复资金投入机制、引入社会资本参与等要求。

3 对海岸线保护的作用与意义

上述4项海岸线保护管理举措奠定了海岸线保护管理的基本制度基础。

建立自然岸线保有率管控制度是保护稀缺自然海岸线资源的基本制度，沿海各省级行政区可根据管辖海岸自然生态和资源条件进行逐级分解，使自然海岸线保护管理责任落实到具体的区域和部门，并将自然岸线保护纳入沿海地方人民政府政绩考核，有利于建立完善的自然海岸线保有率管控目标责任制、强化自然岸线保护工作以及确保自然岸线保有率目标的落实。

将海岸线划分为严格保护、限制开发和优化利用3个类别，是在海洋领域落实国土空间用途管制要求、优化海洋蓝色国土空间布局的具体措施。其中，严格保护岸线是重要的海洋生态空间，是维护海洋生态功能的基本保障岸线；限制开发岸线多是滨海旅游休闲娱乐区的休闲娱乐岸线，是重要的海洋生活空间，是满足人民群众亲海赶海、享受海洋乐趣需求的基本生存岸线；优化利用岸线是集中布局临海工业、港口码头等生产经营活动的海洋生产空间，是振兴海洋产业、发展海洋经济的基本依托岸线。编制海岸线保护与利用规划就是根据海岸线生态、资源价值与开发利用现状，以保护优先、绿色共享、海陆统筹、节约利用为原则，在海岸空间合理布局生态、生活、生产空间，引导海岸保护与利用活动各就其位、有序发展，使严格保护岸线得到有效保护、限制开发岸线得到适度开发、优化利用岸线得到集中优化利用，形成自然海岸线保护的新格局。

加强海岸线节约集约利用管理是为了体现海岸线这一自然资源的稀缺性，节约集约利用海岸线是实现海岸线资源可持续利用的重要途径。海岸线是海洋经济发展的重要载体，是稀缺的海洋空间资源，通过海岸线资源节约利用能够有效促进海洋资源供给由生产要素向消费要素转变，推动海洋开发方式向循环利用型转变，保障海洋经济绿色、协调发展。

开展海岸线整治修复、打造美丽海岸是落实建设“美丽海洋”的具体举措。近年来，沿海地区人民群众的环境保护意识不断增强，对清洁的海洋环境、优美的滨海空间、宜人的亲水岸线的需求不断提高。习近平总书记强调，要让人民群众吃上绿色、安全、放心的海产品，享受到碧海蓝天、洁净沙滩。开展海岸整治修复，解决人民群众感受最直观、反映最强烈的海洋资源环境突出问题，合理布局生产、生活和生态岸线，对推进美丽中国建设、全面建成小康社会、增进民生福祉具有十分紧迫的现实意义。

4 全面加强海岸线保护与利用管理

认真落实和严格执行《海岸线保护与利用管理办法》，以政策宣传、制度创新和标准建设为基础，以海岸线保护和节约利用为主线，以落实自然岸线保有率管控目标为切入点，按照国家指导监督、地方落实执行、严格责任考核的原则，深入推进海岸线分类保护，切实加强海岸线保护与利用规划的统筹管理，不断强化海岸线节约利用管理，全面开展海岸线整治修复，实现海岸线保护与利用的经济效益、社会效益与生态效益相统一。

4.1 建立健全各项配套制度

自然岸线保有率考核制度。沿海省级人民政府要按照《办法》要求，结合本地实际情况，建立自然岸线保有率管控目标责任制，明确考核指标和程序，完善细化管理措施，将自然岸线保护纳入沿海地方人民政府政绩考核。

海岸线节约利用政策。各级海洋部门要进一步强化建设项目占用自然岸线审查管理，确需占用自然岸线的建设项目用海，应严格按照相关规范和规定进行论证、审批。

区域限批制度。各级海洋部门要严格落实自然岸线保有率管控目标，对自然岸线保有率不达标的地区，依照法律规定实施项目限批，暂停受理和审批该区域新增占用自然岸线的用海项目。

4.2 不断完善技术标准体系

制定完善相关配套标准和规范，提高《办法》实施的科学水平。应尽快研究制定《海岸线调查统计技术规程》《海岸线保护与利用规划编制技术规范》《海岸线整治修复技术规程》和《新形成岸线生态建设指南》等技术标准文件，明确自然岸线和人工岸线的界定标准，规范省级自然岸线保有率统计工作，指导沿海各地开展严格保护、限制开发和优化利用3个类别海岸线的划定工作，明确海岸线分类保护与利用标准，不断提高海岸线保护与利用规划的统筹管控地位，着力推进海岸线整治修复和生态建设。

4.3 开展海岸线保护管理专项行动

开展海岸线调查统计工作。国家组织沿海各省(自治区、直辖市)定期开展海岸线调查统计工作，全面掌握海岸线长度(包括人工岸线和自然岸线)和自然岸线保有率，划定严格保护、限制开发和优化利用岸线。

沿海各省(自治区、直辖市)要把开展海岸线整治修复作为改善沿海地区生态环境质量、落实自然岸线保有率目标的重要手段，认真编制地方海岸线整治修复五年规划及年度计划。国家海洋局应组织编制全国海岸线整治修复五年规划及年度计划，建立全国海岸线整治修复项目库。整治修复后具有自然海岸形态特征和生态功能的海岸线，纳入自然岸线管控目标。

Protect the Coastline by Classification and Maintain the Ecological Function of Coast:An Interpretation of Regulations on Coastline Protection and Utilization Management

PAN Xinchun，YANG Liang

(Management Department of Marine，SOA，Beijing 100860，China)

“Regulation on Coastline Protection and Utilization Management” is the first regulatory document,which was set up specifically for the coastline management.This paper introduced the background of how the regulation came into effect,analyzed the important measures of the protection and utilization of the coastline:the natural shoreline retention rate control system and the classification system of the coastline were put forward,the natural shoreline protection and utilization of the annual plan management was implemented,the five-year plan and annual plan of national and provincial coastline remediation repair were compiled and the national coastline renovation project library was established.Moreover,the role and significance of the regulation on the coastline protection was interpreted and suggestions on strengthening the coastline protection and utilization management were proposed,by establishing and improving the supporting system,constantly improving the technical standards system and carrying out the special action of coastline protection management .

Coastline,Protection by classification,Natural shoreline retention rate,Integrated marine management

2017-05-03；

2017-05-11

潘新春，研究方向为基于生态系统的海域海岸带综合管理

P74

A

1005-9857(2017)06-0003-04