创新环境管理制度推进环境污染第三方治理——以杭州市改革为例

吴洁珍 何 恒 丁哲澜

(浙江省发展规划研究院，浙江 杭州 310012)

创新环境管理制度推进环境污染第三方治理
——以杭州市改革为例

吴洁珍 何 恒 丁哲澜

(浙江省发展规划研究院，浙江 杭州 310012)

环境污染第三方治理是我国环境管理制度的重大创新。本文以杭州市探索环境污染第三方治理改革为例，研究其改革的条件、目标、途径与举措。主要提出以杭州市区城镇生活垃圾为第三方治理重点领域，以杭州市环境集团公司运营体制改革为重点任务，开展既有城镇生活垃圾处置设施的运营体制改革和城镇生活垃圾、污水处理设施的升级改造示范，以期为其它地区探索环境管理制度提供借鉴。

杭州；环境管理制度创新；第三方治理；生态文明建设

环境污染第三方治理是我国环境管理制度的重大创新。2014年12月国务院办公厅出台《关于推行环境污染第三方治理的意见》，明确第三方治理的总体要求、改革路径和支持政策。2015年4月《关于加快推进生态文明建设的意见》提出，要“积极推进环境污染第三方治理，引入社会力量投入环境污染治理”。2015年9月《生态文明体制改革总体方案》提出，“通过政府购买服务等方式，加大对环境污染第三方治理的支持力度”。在国家的高度重视和推动下，近年来各地在环境污染第三方治理方面进行了积极探索，取得初步成效，但也存在许多问题亟需解决。本文以杭州市探索环境污染第三方治理改革为例，研究其改革的条件、目标、途径与举措，以期为其它地区探索环境管理制度的创新，加快推进生态文明建设提供借鉴。

1 研究区域的改革基础

杭州市在承办G20峰会及筹备2022年亚运会等国际性会议赛事期间，更加重视环境公用设施的建设与运营，希望进一步提高污染治理效率，降低污染治理成本，促进环保企业健康发展。杭州市的污水处理市场化程度已较高，引入了大量社会资本共同建设运营。而城镇生活垃圾大部分由国有独资公司负责集中收运、处置，所处理的生活垃圾约占清运量的55%，整体市场化程度不高，迫切需要进行改革。杭州市开展环境污染第三方治理改革，具备以下有利条件：

1.1 在国内较早探索污染治理市场化运营管理，第三方治理市场需求较大

杭州市是国内较早进行固体废弃物处理市场化运作改革的城市。2002年、2004年以BOT模式建成投产2座垃圾焚烧发电厂，在国内较早开展垃圾焚烧发电特许经营。2006年底出台城区垃圾处理体制方案，在处理环节上实行市场化运作，有偿收取费用。杭州市在污染治理市场化道路上所做的不懈探索，奠定了先行先试工作基础。同时杭州市人口密集，预计2020年生活垃圾产生量约11500吨/日，将新增2000吨/日的垃圾产生量。垃圾产生量大、处理方式多样的生活垃圾处置需求有利于开展第三方治理试点。

1.2 环境污染治理收费机制和监管体系初步建成，第三方治理发展环境良好

杭州市认真落实习近平同志在浙江工作时提出的“绿水青山就是金山银山”等发展理念和生态文明战略思想，积极实施“环境立市”战略并成效显著，是国家第一批生态文明先行示范区、节能减排财政政策综合示范城市试点、第一批低碳试点城市等。为加强环境污染治理，建立污染治理长效机制，近年来杭州市陆续出台了《推进市区生活垃圾三化四分工作实施意见》、《杭州市生活垃圾管理条例》、《杭州市餐厨废弃物管理办法》，以最严的措施来加强生活垃圾管理，第三方治理发展环境较好。

1.3 主要改革主体杭州市环境集团综合实力较强，第三方治理改革积极性高

杭州环境集团业已形成垃圾清洁直运、生态填埋、生物处理、焚烧处理、渗沥液处理和沼气发电等固废处理的全产业链，拥有一批先进的、自有知识产权的垃圾处理专利技术、设备设施等。作为杭州市的垃圾处理实施主体，愿意参与改革。

2 改革目标的研究

结合杭州市的实际，坚持整体推进与重点突破相促进的原则，研究提出本次改革以杭州市区城镇生活垃圾为第三方治理重点领域，以杭州市环境集团公司运营体制改革为重点任务，开展既有城镇生活垃圾处置设施的运营体制改革和城镇生活垃圾、污水处理设施的升级改造示范。进一步提高政府管理和服务水平，加快环境污染治理市场的全面开放，探索建立污染治理的有效模式，努力形成促进第三方治理的监管制度和政策支持体系，着力培育公平、竞争、有序的市场环境。

2.1 建立完善污染治理机制

探索建立污染治理的有效模式，完善垃圾收费定价机制等污染治理机制，努力形成促进第三方治理的监管制度和政策支持体系，基本形成高效、优质、可持续的环境公用服务市场化供给体系。

2.2 显著提高环境污染治理能力

完善杭州市区生活垃圾处理基础设施体系和服务管理体系，显著提升城镇生活垃圾无害化处理能力，杭州市区生活垃圾无害化处理能力提高到10750吨/日。显着增强城镇生活垃圾减量化和资源化能力，初步建立生活垃圾减量、分类收集处理处置体系。加快建立餐厨垃圾集中收集、分类回收体系，餐厨垃圾处理能力达到427吨/日。加快污水处理设施升级改造，新增污水集中处理能力20万吨/日，新增污泥集中处置能力4360吨/日。

2.3 显著提高环境污染治理水平

不断提高生活垃圾处理等污染治理设施的运行负荷率和达标排放率，不断降低生活垃圾处理设施的运营成本，显着提升生活垃圾处理产业化发展水平。

2.4 显著提高环境污染治理成效

垃圾处理设施污染物排放全部达到城镇生活垃圾无害化处理标准，生活垃圾无害化处理率达到100%，主城区城市污水集中处理率提高到98%，不断提高污染物综合治理水平。

3 改革路径的研究

结合杭州实际，寻求改革的两大路径：

3.1 加快和扩大存量环境公用设施的市场化改革

推进杭州市环境集团实现股改引进社会资本，采取“股份制改革+特许经营+机制创新”等主要改革举措，实现既有城镇生活垃圾处置设施的运营体制改革，转变为第三方治理，进一步加快和扩大存量环境公用设施的市场化改革。股改后公司进行市场化运作，利用社会资本及利润投资于垃圾处理等业务，向外输出成熟的治理模式，新建环境污染第三方治理设施，显著降低政府的财政投入，建立起以存量盘活促进增量设施建设的良性机制。

3.2 加快和扩大环境公用处理设施升级改造的市场化改革

加快杭州市区污水垃圾处理设施的升级改造，即现状已是第三方治理的污水处理、垃圾处理设施通过试点实现升级改造，引进社会资本，提标改造原有的污水和垃圾处理设施，新增处理能力，扩大第三方治理的市场。

4 改革举措的研究

结合目标和路径研究，杭州市环境污染第三方治理改革举措一方面是重点改革垃圾处理公用事业的管理体制、投融资体制等，放宽市场准入门槛，打破垃圾收运、处理领域由政府治理为主的局面，引进社会资本，加大政府与社会资本合作(PPP)，提高市场运行效率；另一方面，要加强对污染治理市场主体的政策激励和引导，扶持污染治理企业加快发展，完善环境污染治理产业的政策体系，有效引导并推动环境污染治理产业的发展壮大。

4.1 推进国有企业股改，转变既有设施运营模式

首要任务是将杭州市环境集团等国有独资企业改制成股份有限公司，列为杭州市国企改革的重点任务之一。其次是改变这些国有企业既有垃圾、污水处理设施的运营模式。根据垃圾收运、垃圾处理设施的可经营性等情况，采取特许经营、委托运营、购买服务等方式转变既有设施的运营模式。结合杭州实际，既有的垃圾处理设施拟采用特许经营的方式进行改革，垃圾收运设施拟推行政府购买服务的方式，收运单位将通过招投标等公平竞争方式确定。

该改革效益一是在既有设施推行特许经营，可在国内大多数既有的环境公用设施行业推广应用，是特许经营方式的突破。二是对垃圾填埋推行特许经营方式的试点，改变之前主要集中在垃圾焚烧发电、综合处理等范围，扩大了特许经营的范围。三是加快了垃圾收运环节的市场化运作，解决目前国内多数地区垃圾收运主要集中在城管环卫部门和国有独资企业，生活垃圾收运体系大部分由政府“包揽”的问题。

4.2 推进治理设施升级改造，加大市场化运作力度

随着环境标准和安全标准的提高，以及绿色、低碳发展战略的贯彻落实，杭州市区现有部分环境公用设施已满足不了日益严格的要求，需要结合环境污染第三方治理试点，进行提标改造和扩容，提高处理处置能力和排放标准。扩建和新增的环境公用设施全部采用BOT等模式。推进环境公用设施提标改造，重点健全生活垃圾分类收运体系，深入推进全社会垃圾分类，全面提高分类投放质量。加快垃圾填埋场和焚烧处理设施提标改造，完善现有生活垃圾处理设施技术改造和污染防治措施。鼓励建设生活垃圾综合处理园区，采用对多种垃圾处理技术集成进行生活垃圾综合处理，实现各种处理技术优势互补。加快污水及污泥处理设施提标改造，污水处理厂出水水质达到城镇污水处理厂污染物排放一级A标准。

4.3 加强体制机制改革创新，营造有利的第三方治理环境

按照《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等要求，进一步推进政府与社会资本合作，引导和带动社会资本投入，努力形成促进第三方治理的政策支持体系和监管制度。

(1)完善特许经营制度。根据国家颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的新要求，进一步完善杭州市基础设施和公用事业特许经营制度，在特许经营适用领域、政策措施、绩效评价、全过程监管等体现新的理念。

(2)创新投融资机制。鼓励第三方治理企业通过上市融资、发行企业债券等实施污染治理项目，重点推进杭州市环境集团的上市融资，从而解决在垃圾填埋处置领域，由于大部分为存量资产，产权属性较复杂，投融资机制改革进展较慢等问题。

(3)改革收费付费定价机制。在现有的垃圾收费机制基础上，通过实行生活垃圾“阶梯式”收费机制、垃圾清运收费调价机制、垃圾随袋征收制度和按生活垃圾分类情况征收垃圾处理费，破解垃圾收费标准低、价格调整机制滞后、垃圾产生量居高不下等难题。

(4)完善环境监管制度。引入第三方监督机制和机构，加强对第三治理服务质量、治理效果的监督。依法公开监管信息，建立环境污染第三方治理的信息公开制度。创新环境监管方式，推进环境监测社会化。创新监管方式，借助各种非营利组织、行业协会、公众，利用互联网等信息技术手段等构成严密的监管网络，提高监管效率。

5 结束语

杭州市开展环境污染第三方治理改革，将完善若干项第三方治理机制，探索若干种第三方治理模式，推进一批第三方治理项目，可有效解决杭州市环境公用设施的建设运营问题，培育形成公平、竞争、有序的市场环境，发挥杭州市在环境污染第三方治理改革方面的示范效应，从而创新环境管理制度，加快推进生态文明建设。

[1]董嘉明，范玲，吴洁珍等.政府在推进环境污染第三方治理中的作用研究[J].环境与可持续发展，2016，41(2)：27-31.

[2]国务院办公厅，《关于推行环境污染第三方治理的意见》，2014.

[3]发改委全面解读《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20150506/615379.shtml.

[4]杭州市政府，《推进市区生活垃圾三化四分工作实施意见》，2014.

[5]杭州市人大常务委员会，《杭州市生活垃圾管理条例》，2015.

Innovative Environmental Management System to Promote The Third Party Governance of Environmental Pollution：A case study of Hangzhou

WU Jiezhen，HE heng，DING zhelan

(Zhejiang Development & Planning Institute，Hangzhou，310012，China)

The third party governance of environmental pollution is a major innovation of environmental management system in china. This paper takes Hangzhou city of environmental pollution third party governance reform as an example，to study the reform conditions，objectives，approaches and measures. The key field of the reform is the third party governance of Hangzhou urban garbage，the key task is to reform the operation system of Hangzhou environmental group company. Through the reform of the operating system of the municipal solid waste disposal facilities and the upgrading of the municipal solid waste，sewage treatment facilities to achieve the goal of reform.

Hangzhou，Environmental management system，The third party governance，Ecological civilization construction

吴洁珍，高级工程师，硕士，研究方向为环境科学与低碳发展

X21

A

1673-288X(2017)02-0052-03

引用文献格式：吴洁珍 等.创新环境管理制度推进环境污染第三方治理[J].环境与可持续发展，2017，42(2)：52-54.