京津冀冀乡村旅游区域PPP投融资制度法治化研究

摘要：随着京津冀都市经济区域的形成，冀乡村旅游业客观地演化为京津冀冀乡村生态功能区域的生态经济增长极。然而，由于该区域交通、环境保护等基础设施的无规划或滞后性以及该区域政府的财政资金不足，区域产业结构调整制度法治化，不但要运用PPP投融资模式，从自然的生态制度和制度的生态制度进行制度完善，还要从金融系统的生態化出发，构建生态PPP投融资法治制度。

关键词：京津冀乡村旅游；产业结构调整；生态PPP投融资；法治研究

一、 问题的提出

PPP即公私合营投融资模式，是地方政府投融资模式的一种，主要解决的是地方政府财政资金不足的问题。顾名思义，京津冀河北乡村区域PPP融资模式主要目的，是河北乡村旅游区域地方政府为了解决京津冀都市经济圈中冀乡村旅游区域产业结构失调的问题。从系统理论来看，这就隐含着区域产业结构失调和PPP金融系统是失调两个方面问题；其中，区域产业结构又包括河北乡村旅游区域内部的交通、环境承载负荷的失衡及其调整问题，二是包含第一层次的京津冀都市圈结构失衡及其调整的问题。要解决这两个方面的问题，首先是要探讨京津冀河北乡村旅游经济制度的变迁规律，从集体利益与个体利益的“两分法”人类社会最基本矛盾规律着手，运用系统理论分析京津冀冀乡村旅游区域产业结构存在的问题；其次是河北乡村旅游区域地方政府调整产业结构，一是要从京津冀系统的生态功能定位及在些前提下充分发挥生态经济增长极的功能，实现产业结构调整；二是PPP融资模式本身又构成一个相对独立的金融系统，因而要结合哲学及法统计学分析PPP本身的法律系统风险，创新京津冀乡村旅游区域新型的、法治监督的系统风险问题。

二、 京津冀冀乡村旅游经济制度的变迁及旅游区域产业失衡问题

河北乡村旅游区域既是河北行政区域相对独立的子系统，又是京津冀“都市圈”的子系统，而河北行政区域则又是京津冀区域的子系统。一方面，包含冀乡村旅游区域的河北区域市场是一个相对独立的系统，其产业结构的变迁以及经济发展方向取决于区域内在驱动即经济增长极的变化，另一方面，河北区域只是京津冀的一个功能区，京津冀区域生态化取决于“都市圈”内各功能区子系统经济增长极的合力。因此，河北乡村旅游区域产业结构的生态化，应当在充分考虑冀乡村区域系统本身特点以及京津冀区域产业结构生态需要的前提下，分析京津冀乡村旅游区域经济增长极的演变规律，归纳旅游区域产业失衡问题。

1. 京津冀河北乡村区域旅游经济增长极的演化。乡村旅游制度是特定历史过程中，在大城市市民，为了缓解人口膨胀、交通拥挤、环境恶化、资源紧张等“城市病”症状，追求乡村生态所带来的精神价值，而自发形成的经济制度。西班牙Gilbert和Tung（1990）将乡村旅游（Rural tourism）界定为在乡村环境中，由农户提供旅游者食宿等条件，从事各种休闲活动的旅游形式；美国Milman（1999）则界定为位于农村区域的旅游。笔者认为，乡村旅游是指旅游者为追求享受休闲的乡村风光所精神利益及特定乡村特有的原生态物质利益，由农户提供食宿并获得相应利益的各种休闲旅游形式的总称。以旅游服务为核心的餐饮业、乡村生态产品的相关产业链就随客流量的增加而兴旺；乡村旅游区域就相应形成。

北京、天津、河北本来是根据人文地理特征而划分的三个省级行政区域。其中，北京为事实上的政治经济中心，天津也是一个以工业为主的产业区域；而河北则是以石家庄为中心城市，而大部分地方为乡村经济区域。随着北京经济的“虹吸现象”，以及三地交通发展与市场天然动力驱使，逐渐形成了以北京为中心的“都市经济圈”。然而，随着生态节奏及压力的加剧，北京城市病也在不断加剧。正因为如此随着以北京为中心京津冀“大都市城市病”的加剧，都市市民追求悠闲的精神利益与生态的乡村产品的耦合就导致了冀乡村旅游产业的诞生。同时，京津冀区域经济发展规律又客观要求以北京为政治中心，天津则为金融和工业产业中心，河北则为产业转型基地，统筹城乡及三大环境支撑区域；所以，河北乡村旅游经济区域的经济驱动力的变迁与北京为中心的实体产业市场自发展，就使冀乡村旅游产业成为了京津冀河北乡村区域新的经济增长极。

因此，京津冀冀乡村旅游区域是以北京为中心的大都市“城市病”与城乡市民追求生态环境精神享受而自发互动所形成的以旅游为服务为中心的新型经济区域。河北乡村旅游区域经济制度的变迁以及京津冀都市圈所客观要求产业结构调整的一致性，就促使河北乡村旅游产业成为了冀乡村区域新的经济增长极。

2. 京津冀冀乡村旅游区域产业结构“失衡”问题。乡村旅游经济是城市市民为了缓解城市压力等“城市病”，追求休闲、安逸的乡村生态生活而自发形成的服务产业。我国京津冀河北乡村旅游经济区域则是“都市圈”市民为追求精神利益而自发逐渐形成的、以乡村旅游服务为经济增长极的新型经济区域。而京津冀区域系统来看，河北乡村旅游区域作为应当京津冀系统的一个功能区，应当是以生态利益为主的环境支撑区域。根据中共中央政治局2015年4月30日审议通过《京津冀协同发展规划纲要》规定， 河北定位为4个基地，主要涉及商贸物流基地，产业转型基地，城乡统筹，新型城镇化以及三大环境支撑区域等。因而，河北乡村旅游区域以乡村旅游产业为经济增长极，既符合河北乡村旅游区域本身的经济发展规律，又符合京津冀区域发展的客观要求。但是，随着河北乡村旅游区域客流量的增加，也加剧了区域交通、环境承载的负荷。由于交通、环境等基础设施的供给不足就导致了乡村旅游区域的产业结构失衡。

首先，交通的供给不足，造成的拥挤堵塞等而造成社会资源效用的降低或浪费，增加了未来了产业结构调整或更新改造的成本与难度。这主要表现在两个方面：一是乡村建设无规划或规划的滞后，乡村道路建设主要依靠村民自主而定。以白洋淀为例，笔者多次对其考察，由于当地农民为了获得较好的地理位置而依水靠路开发自己的农家乐或其他形式的餐馆或食宿服务业，这样导致历史性形成的道路路面特别窄，加上其天然水域较多的地理特征，这既加剧了水域的污染又增加了以后拆迁改造的成本和难度。二是资金的不足所导致的发展滞后或加剧了道路建设的盲目性和无规划性。乡村道路的建设主要是村民自建或政府出水泥等材料主要靠村民自建。笔者调研过新农村建设政策实施情况，发展新农村建设政策实施期间，乡村道路建设指标主要是乡村道路“硬化”指标。这类道路的建设，主要是由村民出劳动力和部分自筹配套资金、地方政府出水泥和中央政府出部分资金共同进行的PPP新农村建设。这类建设表面上取得了可喜的成绩，但实际上乡村道路的新农村或城镇化建设，主要是靠村民的自主行动，几乎没有考虑乡村未来的发展的规划或较长远的规划。其次，环境保护基础设施供给不足，主要表现也在，其一，针对水环境保护而言，几乎污水处理设施。以白洋淀为例，该区域开的“农家乐”或者乡村旅游线路中的服务供给市场店铺，生活污水都是排入自然水体或干涸的水沟及低洼地方任其自然处理。笔者秋冬对白洋淀水域作过几次调研，其二，空气污染的预防及处理措施滞后，生活主要燃料还是块煤。例如，白洋淀及整个保定区域，每到冬季傍晚，空气中弥漫的都是煤烟、煤尘味道。

总之，冀乡村旅游区域的产业结构失衡，归纳起来可分为实业产业结构失调，和潜在的金融结构失调。其中，实体产业失调又可分为人与自然的产业结构失调和人与人的制度产业结构失调。这些失调的根源，笔者认为，其一，地方政府对发展形势认识不足，过度依赖乡村市场自由发展。其二，地方政府没有积极主动地从京津冀系统发展规划考虑预防乡村旅游区域的产业结构均衡问题。其三，地方财政不足，基础设施投资不足。

三、 京津冀冀乡村旅游区域产业结构调整及PPP制度的法治化

在京津冀都市圈，河北地区既是一个具有相对独立性的财税行政区域和市场区域，又是京津冀都市的一个功能区。针对目前河北大部分地区还为农村区域，且地方政府财力不足的现状，部分地域过度城市化、工业化而导致区域产业结构失调、环境污染等问题，如何落实河北新型生态城镇化，实现区域产业结构调整？笔者认为，根据具体地域特征，以PPP公私合营的融资模式推进生态乡村旅游、生态农业工业园等农业工业化建设，是实现河北区域产业结构调整，打造符合新型城镇化以及三大环境支撑区域特征新的区域经济发展引擎之一。但是，由于PPP即公私合营本身可能由于私人合营都追求利益最大化和公共集体利益代表者区域政府追求政府官员的个人绩效而引发新的产业或金融结构失衡；因此，京津冀冀乡村旅游区域产业结构生态调整的法治制度二个层次。首先，京津冀系统内冀乡村旅游区域实业生态调整的法治制度建设，其中又包括人与自然关系的自然的生态制度和人与人关系的制度的生态制度。其次，PPP公私合营金融制度本身生态化的法治制度建设。

1. 京津冀冀乡村旅游区域产业结构调整。集体利益与个体利益的矛盾是人类社会最基本矛盾的“两分法”表现形式，是人类社会最基本的“应然之法”。从区域经济来看，这对矛盾的统一体包括自然区域即市场和行政区域两个方面。一方面，市场内部因社会分工产业的各大部门、行业等之间应当是按比例协调发展；另一方面，行政区域经济这一区域集体利益的代表者地方政府往往只考虑行政区域的产业结构问题而忽视了客观替身所要求的自然区域内产业结构协调，这也是目前京津冀的问题之所在。因此，随着北京高负荷市民身心对生态食品及生态环境的追求，依托河北大部分农村区域，以生态乡村旅游、农业及相关的生态科技等为区域经济增长极或区域发展引擎。然而，历史证明，完全依靠经济增长极的市场行为，其发展的结果必然是垄断或其他的产业结构的新的失调。因此，要实现京津冀生态乡村旅游区域法治化，还需要首先从自然的生态制度和制度的生态制度法治化二个方面着手。实现产业结构调整生态化的关键。这既能与国家战略相一致，又适应了首都市民的个体利益的需要。

冀乡村旅游区域的发展，客观上取决于乡村生态环境利益和旅游的客流量，而客流量的大小又取决于交通和乡村旅游服务供给者的服务质量。因此，首先，要实现京津冀系统自然的生态制度法治化，从京津系统出发，根据《京津冀协同发展规划纲要》，实现冀乡村旅游区域交通的生态化调整的法治化和环境生态治理的法治化。其一，实现京津冀交通的生态化，就应当包括为加速系统内经济资本周转或流动速度而建设京津冀区域快速轨道交通和乡村区域内的道路交通生态调整。其中，快速轨道交通网的建立应当根据“谁受益、谁分摊”的原则，由京津冀系统内各地方政府现有联合出资或未来的财政收入运用BOT或其他生态的PPP公私合营方式来建设。而乡村旅游区域内的生态交通网建设，一是要先规划后建设，二是规划要相对适当超前并为未来的发展预留道路发展空间。其二，京津冀冀乡村生态旅游区域，要采用生态PPP公私合营模式建立污水处理厂和经过处理后的净化“二次水”交易制度，严禁污水或污水处理厂处理后的“二次水”直接排入自然水体如白洋淀生态水域。其中，要求“二次水”再由污水排出单位购买用于种植或绿化用水的方式，来最终实现水的自然生态净化与循环。其三，针对空气污染，可与新型城镇建设相匹配，通过清洁能源改造，运用天然气或其他清洁能源替代煤炭然，并加快乡村的绿化建设，来减少空气污染源来实现空气的可持续发展。其次，要实现京津冀冀乡村旅游区域制度生态制度的法治化，其一，由乡村旅游区域集体利益的代表，参考湖南衡山風景区域乡村旅游区域的规则，建立旅游消费者权益保护制度，严禁“天价”旅游服务或产品的出现。其二，建立生态的PPP公私合营投融资法治制度和京津冀区域内生态的财税转移支付制度。

2. PPP制度本身存在的问题及其法治化完善。从系统理论来看，地方区域公共基础设施应当由地方公共资金来实施，即代表地方集体利益的地方政府来实施。而又由于地方财力不够，很难满足区域经济的发展需要。从法统计学的视角来看，地方区域经济系统生态化靠地方区域内部经济的传导作用不能满足京津冀一体化的需要，运用PPP融资制度，利用引入本地方系统外的资金的冲击作用，才能加快地方区域经济的生态化的传导性，实现产业结构的生态调整。因此，构建乡村休闲旅游区域等农业工业化，从自然的生态制度和制度的生态制度两个角度进行冀乡村旅游区域产业结构调整，是京津冀新型生态城镇化的引擎之一；而构建京津冀冀乡村旅游区域PPP融资法治制度则是京津冀区域产业生态发展的关键之一。

区域金融本身就是一个系统，地方区域政府代表区域集体利益进行的产业结构生态调整项目，本质上应当是运用区域现有的或未来的财政资金，为了区域集体利益的“非营利”的公益项目。但如果地方投资项目本身获得“非生态暴利”，则容易导致潜在的区域政府债务风险；相应地，若地方政府债务风险得不到预防和规制，则很可能引发系统金融风险。因此，运用PPP方法调整产业结构，推进河北乡村以生态旅游产业为经济增长极的区域经济发展，其最大的问题，如何确定PPP公私合营项目资本的生态性，即如何确定公益的“非营利”目的下的融资投资回报率。其次是如何在地方政府财权与事权不匹配的现状下，如何在各相关受益区域正义地分配PPP的融资成本。最后是如何对地方政府及其官员在产业结构调整过程中地方人民的代表利益与个体私利的冲突问题。

首先，从金融的规律来看，地方区域产业结构调整，目的是通过运用主要来源的税收的财政资金，由代表区域集体利益的地方政府调整产业结构使其生态化。因此，本质上项目因公益性其项目利润应当为零，但是，由于地方政府现实的财政资金不足，则只能通过融资，用未来的财政收入来偿还；故融资的投资收益应当是融资资金的时间成本加上因产业结构调整后导致地方区域结构增长率与融资本金的乘积。其次，这些投资成本分摊，应当根据“谁受益，谁分摊”的原则，在京津冀区域相关行政区域政府之间通过财政转移支付来实现融资成本分配正义。因为，地方区域产业结构调整的资金成本应当由区域内的人民承担；具体来说就是应当由市场区域内人民通过代表其集体的政府运用税收收入来维系。然而，由于自然市场区域与行政区域的差异性，当以京津冀系统的河北产业结构调整，其效益的受益人必然为首都经济圈的全体人民。因此，确立投融资成本的“谁受益、谁分摊”原则，建立生态的财政转移及财税制度。最后，为了预防政府及相关官员的“缺位”或“错位”等代表利益与个体利益的冲突，还需要根据责权利相统一原则，完善包括承接经济损失赔偿责任的问责制及其救济的责任保险制度。

参考文献：

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基金项目：河北省科技金融协同创新中心河北省科技金融重点实验室开放基金项目（项目号：HBTFKL201516）；2015年保定市科学技术研究与发展指导计划项目“京津冀冀区域经济制度生态化研究”（项目号：15ZR066）；河北省法學会2016年度法学研究课题“京津冀白洋淀城乡统筹示范区PPP生态投融资制度研究——京津冀协同区域政府与市场的关系法统计学分析”；2016年科研基金重点项目及省级科研平台招标项目“地方政府生态PPP投融资体制研究——基于信托责任为中心的融资风险监管制度法治化”（项目号：JY2016ZB28）；2017年度河北金融学院科研基金项目“京津冀新型城镇化区域生态PPP融投资法律问题研究——以白洋淀为例的乡村旅游区域生态制度研究”。

作者简介：周明勇（1969-），男，汉族，湖南省汨罗市人，河北金融协同发展中心/金融重点实验室、河北金融学院法律系副高级教师，北京市经济法学会理事，河北省法学会交通法研究会常务理事，中国人民大学经济法博士，高级经济师，研究方向为经济法、财税金融法、法经济学、制度经济学。

收稿日期：2017-01-23。