我国转变经济发展方式背景下能源政策研究

摘要：文章通过对我国能源消费结构、供给结构以及供需情况的梳理，阐明我国能源缺口依旧很大、传统化石能源利用效率低，同时新能源尚处于起步阶段， 能源供给紧张及科学可持续发展能源问题亟待改善，通过对西方新能源发展战略有益经验的借鉴，提出对我国能源发展有益政策建议。

关键词：转变经济发展方式；传统化石能源；新能源；能源政策

一、 引言

我国能源的基本国情是人口众多、土地少，资源人均量低，并且现在我国正处于工业化和城市化的高速发展时期，目前我国的发展方式是资源密集型，造成污染非常严重，这不利于我国经济实现又好又快发展，要从根本上转变这种粗放型发展方式。我国目前能源消费方式仍旧以传统化石能源消费为主，新能源发展尚处于起步阶段。2008年世界金融危机带来新一轮世界范围产业洗牌，我国应抓住这个机会，通过国家政策引导提高传统化石能源利用效率的同时大力发展新能源，倒逼我国能源结构性改革。

二、 我国能源结构的现状

1. 能源消费结构现状。我国改革开放30多年以来，经济取得飞速发展，GDP总量从1978年的3 650.2亿元增长到2014年的636 462.7亿元，人均国内生产总值由1978年的382元增长到2014年的46 652元。随着经济飞速发展，我国能源消费状况也发生了一系列改变。

（1）能源消费总量增大，但近年来增速放缓。改革开放以来，我国能源消费的增长速度总体来看是加快的，1980年～1990年能源消费年均增长速度为5.38%，1991年～2001年为4.31%，2002年～2014年为15.8%，但是受2008年国际金融危机和国内节能减排力度增大双重影响，近年来能源消费增速放缓，2011年～2014年增速分别为7.1%、3.9%、3.7%、2.1%，均低于近年来的平均水平。

但是由于经济体量大并且仍旧处于经济结构转型期、节能减排技术与世界先进国家仍然存在差距，我国目前仍然是能源消耗大国，能源消耗总量节节攀升，由1998年的136 184万吨标准煤增长到2008年的291 448万吨标准煤，近年来，这一总量保持增大，2014年已达425 806万吨标准煤。

（2）能源消费结构不断优化。首先，煤炭、石油等传统化石能源消费比重持续在降低。我国“多煤、少油、缺气”的资源特征决定了我国是一个以煤为核心的能源结构。自20世纪80年代以来，我国能源消费总量中煤炭消费占比一直在70%上下浮动，90年代以后，我国以重工业为主导的产业发展模式，导致对煤炭的开采迅猛，煤炭消费占比一直保持在70%以上，近年来这一比重有所下降，由2005年的72.4%下降到2014年的66%，下降了12.4个百分点，但这一比例仍旧远远高于欧美等国家近40个百分点。在我国，仅次于煤炭消费的就是石油消费，石油占我国能源消费总量的比重一直保持在20%上下，90年代末20世纪初这一比重较高，均在20%以上，近年来有所下降，由2000年的22%下降到2014年的17.1%，下降了近5个百分点。虽然近年来煤炭、石油等传统化石能源占能源消费总量的比重有所下降，但仍旧是我国能源消费的主体。

其次，火電比重在下降，新能源发电比重增大。火电发电装机容量由2000年的74.4%下降至2014年的67.3%，下降了7.1个百分点。水电、核电、风电占我国能源消费比重出现明显的上升趋势，由2000年的7.3%上升到2014年的11.2%，上涨了3.9个百分点。其中核电、水电发展迅猛，核电2014年发电装机容量比2000年提高了0.8个百分点，风电2014年发电装机容量比2000年提高了6.9个百分点，太阳能近年来异军突起，虽然2011年才开始起步，到2014年已经占有总发电装机容量的1.9%。我国对于新能源的开发利用晚于欧美等发达国家，尚处于起步阶段，但是发展潜力巨大。

2. 能源供给结构。虽然我国幅员广阔，蕴含自然资源丰富，但其实是一个“富煤、少油、贫气”的国家，优质化石能源储量相对不足，我国煤炭储量为1.5万亿吨，仅次于美国、俄罗斯，居世界第三，且总体开采条件恶劣。石油储量为70亿吨，排名第六，储采比低。天然气储量为33.3万亿立方米，排名第十六。

从我国能源生产总量来看，由2001年的143 875万吨标准煤上升到2014年的361 866万吨标准煤，翻了2.52倍。各种能源生产量随经济发展快速增长。其中，增量最大的原煤生产量，这也与我国以煤为中心的能源结构有关。而原油的生产量变动不大。近年来由于我国能源结构调整，对新能源的重视，水电、核电、风电的生产量快速上升。从我国能源生产的增速来看，近年来有所降低，2008年和2009年能源生产增速为5.4%，此后除2010年小幅上升之后其余年份一直下降，2014年增速为2.2%。从能源生产结构来看，煤仍旧是能源供给主体，原煤占能源生产总量的比重2000年为72.9%，2014年为72.82%，变化不大。原油生产量占比由2001年的16.3%下降到2014年的8.4%，原油生产总量增加，但占比降低。对其进行替代的是天然气与水电、核电和风电等新能源，天然气占比由2000年的2.6%上升到2014年的4.8%，上升2.2个百分点，水电、核电和风电占比由2000年的7.7上升到2014年的13.6%，上升了5.9个百分点，新能源发展迅猛。

3. 我国存在很大能源缺口。从我国能源供需状况看，我国仍旧存在能源供需缺口。1992年能源消费总量首次超过能源生产总量，供需缺口为1 914万吨标准煤，此后供需缺口一直拉大，到2014年供需缺口达到63 940万吨标准煤。中国的煤炭、原油、天然气、电力均需依靠进口。其中煤炭和原油除个别年份外进口量逐年攀升。2011年起，中国首超日本，成为世界最大煤炭进口国，2014年我国煤进口2.912亿吨。2015年中国石油对外依存度首破60%，这严重威胁到我国石油供给安全。另外近年来天然气和电力也需要进口，2014年进口天然气591亿立方米，进口电力68亿千瓦小时。随着我国经济的快速发展，我国能源供给量已经远远跟不上需求量，如果不改变能源结构，我国能源缺口会越拉越大。

三、 我国高能耗的原因

改革开放以来，我国工业部门能源消费量增长迅猛，工业能源消费总量由1980年的38 986万吨标准煤增长至2014年的295 686.44万吨标准煤，工业能源消费总量占比一路高歌猛进，2014年工业能源消费总量占全国能源消费总量的69.4%，这远远高于发达国家30%左右的比例。显然工业部门能源消耗持续快速增长是我国能源消耗增长的主要推动力量。我国工业能源消费所占能源比例如此之高与我国目前工业所处阶段即已进入工业化中后期有关，并且以重化工业为侧重。资本密集型产业比重高的重工业化发展迅速，主要带来的是高能耗产业的增加。另外，改革开放以来，我国采用出口替代发展出口工业，随着出口规模不断扩大，出口结构越来越偏向重化工业化，这虽然带动了经济发展，逐步推动了工业化的实现，但同时也使能源消费的增加加快。随着21世纪初我国加入WTO，全球统一市场逐渐建立，产业分工突破国界，我国依靠廉价的劳动力和广阔的市场空间的优势，欧美等发达国家的许多产业转入我国，其中相当一部分是从发达国家转移出的高耗能、高污染产业，“世界工厂”的身份带来了能源消费快速上升以及环境污染等问题。依靠转移来的高能耗产业参与世界分工进而促进经济发展是不可持续的。

改变高能耗的能源现状首先必须转变我国经济发展方式，需要通过政策引导实现传统化石能源高效利用的同时借鉴欧美等国发展新能源的经验大力发展新能源。

四、 欧美等发达国家发展新能源的经验

欧美等发达国家对新能源发展高度重视，尤其2008年全球金融危机后，各个国家更是将其作为振兴经济的手段之一，在实践中积极调整和完善新能源政策，布局完整的能源发展战略，目前已经取得一定的进步，对我国新能源开发有着重要的借鉴意义。

欧盟：2000年，《欧洲能源供应安全战略》绿皮书出台。2000年3月，欧洲理事会通过《里斯本战略》，目标将环境与能源挑战转化为可持续发展动力，使环境保护、能源政策和经济竞争力实现最优结合。2006年3月，《欧盟能源政策》发布，将能源政策与经济政策、气候保护政策相结合，并把新能源战略作为三个大问题的基础，确立了以能源供应安全、减排和经济发展为目标的新能源政策。2008年金融危机后，欧盟更加重视新能源的开发与利用，借新能源支撑欧洲经济复苏。2008年，欧盟各成员国发起“欧洲经济复苏计划”，筹集大量资金用于各种新能源项目建设。2009年3月欧盟宣布投资1 050亿欧元支持绿色技术的开发与应用。欧盟通过一系列能源政策的出台和推行，全面开发新能源，占据了新能源开发的世界领先地位。

美国：作为世界上新能源发发展最快的国家，通过发展新能源作为战略政策之一拉动美国经济，走出2008年经济危机。奥巴马政府对新能源的发展不仅采取了政策支持，更投入巨大资金支持。美国在新能源领域取得的成就主要得益于奥巴马政府的新能源政策支持和巨额的资金投入。奥巴马政府制订了完善的新能源战略措施，对新能源产业进行扶持和补贴。美国政府出台一系列措施法案来促进新能源发展，包括《2007年能源独立与安全法案》《2008年紧急经济稳定法案》《2009年经济复兴与再投资法案》等。从世界各国对新能源扶持力度来看，美国对新能源的支持最完善。

五、 我国新能源发展存在的问题

1. 新能源政策驱动，盲目跟风造成产能过剩。新能源是在国家依据宏观战略指導下发展的战略新兴产业，可以促进产业结构升级、增加税收、解决就业等，通过研发、设备制造和利用三个环节构建新能源产业链。在研发环节上存在很大的不足，由于研发的回报时间长，地方政府和企业在利益驱动下对研发热情不高，热衷于在成本低、见效快的产业链环节上培育龙头企业，避开上游戏配套环节。在利用环节不足，主要是政府在未充分考虑电网成本的情况下对新能源的补贴在发电环节，这就造成新能源并网困难。研发和利用环节的不足造成设备制造环节的投资过度，而我国新能源的销售主要依赖于国外市场，一旦产能无法在国际市场消化，国内并网又遇到问题，那么就很容易造成产能过剩。各级地方政府采取地方保护主义牺牲成本和收益极力保护低端产能项目，更加剧了产能过剩。自2010年我国大规模发展新兴产业以来，在没有结合实际情况做出详细调研的情况下，短时间出台大量新能源产业的规划，造成这些规划缺乏可行性和前瞻性，基本停留在战略层面，再加上政府的过度扶持，政策利好时，有旺盛的市场需求，企业一哄而上，但是当市场出现波动时，市场需求减少，产能短期出现过剩。

2. “两头在外”的发展模式造成我新能源产业处于全球价值网络低端。中国新能源技术水平不高，并且“两头在外”的发展模式是我国新能源产业处于全球价值网络低端锁定状态。中国企业只负责原材料加工，而原材料提供、设备制造均由欧美企业提供，并且最后在欧美市场销售。所以在全球价值链中，中国凭借廉价劳动力和低环境成本沦为“加工厂”。我国处于价值链低端的状态不利于我国新能源产业的盈利和良好运转。“两头在外”的发展模式使得国际市场的政策一旦出现变化就会对中国新能源产业发展造成很大的影响。

3. 我国新能源企业的技术水平不高。我国新能源产业自主创新能力不强，缺乏核心技术，需要从国外进口重要原材料、工艺与设备，在核心技术上受制于人。由于我国企业缺乏核心技术，所以我国新能源成本较高，我国企业获利主要依靠廉价劳动力，在国际上缺乏竞争力，并且浪费资源。

六、 我国发展新能源的路径

1. 鼓励新能源发展。新能源发展具有较强外部性，离不开政府支持，更需要政府的财政补贴，应继续加强对新能源的政策支持。借鉴欧洲等发达国家的经验，我国需加大财政补贴投入，同时平衡好在消费、生产、投资三方面财政补贴政策，避免政策主导的盲目投资，而忽视生产和消费领域。政府鼓励新能源的发展要制定目标明确、着眼长远的的新能源政策。能源的发展特点之一是短期波动与长期发展趋势往往不一致，新能源发展同样如此，这就要求能源政策在制定过程中不能只注重短期形势而忽略长期发展趋势，只顾眼下利益而不顾长远利益。以新能源政策为导向形成向心力，引导政府、企业和科研机构三方共同努力，促进新能源发展，降低社会能耗，使能源与经济、社会协调发展。但应注意我国新能源发展应将长远规划与我国能源发展的自身情况相结合。坚持自主创新，开发适合本国资源优势的新能源，不能继续追求这种片面地追求规模和集中开发的模式，在新能源开发上要因地制宜，找到适合我国的新能源发展模式。同时应规范市场秩序，建立有序新能源产业发展环境。政府应根据实际情况制定新能源市场的准入条件，对技术门槛进行规范化，完善新能源研发制度避免恶性竞争。

2. 转变经济发展方式。中国长期依赖出口和投资两种拉动经济增长的方式使得资源能源环境问题突出，难以促进经济、社会稳定可持续发展。能源结构与产业结构联系密切，过去我国出口的产业集中于粗加工，所以高耗能产业居多，现在要着力降低高耗能产业的投资，进而降低其出口，逐渐将出口产业转型为精加工、低能耗产业。另外，大力发展高新产业的同时注重配套的第三产业的培育与发展，转变高加工度产业为替代能源原材料工业，培育新的增长点，使"制造服务业"更好的服务于第二产业。虽然高新产业是高附加值、低耗能的产业，但是他们的发展不能脱离第二产业而孤立发展，在推进工业结构高端化的同时，推进制造业的服务化，将服务业提升作为企业在全球竞争的新增长点。优化能源结构同时是发展模式由粗放型向集约型转变的过程，这个过程是一个长期、渐进的过程，在健康可持续的发展模式下，能源结构才能得到调整。

3. 扩大国内市场需求。我国新能源发展属于“两头在外”的发展模式具有很大危险性。当国际形势良好的时候，国内新能源产业形成羊群效应，一窝蜂似的投资，当在欧美等国出现贸易摩擦，出口受阻的情况下损失严重。所以要努力扩大国内市场需求，保证新能源市场的稳定和盈利空间。国内市场需求是开拓国际市场的基础，首先应把国内市场需求打开才可以参与到国际竞争中，推动国际出口需求。培养全民节能的良好意识，提生新能源的认知度。政府起到带头作用，进行基础设置建设的时候首选新能源设备，带动国内市场对新能源产品的需求，促进国内市场需求的开启。另外政府可以对新能源消费进行补贴，鼓励新能源消费，培育国内对于新能源的需求。

4. 淘汰产能，资源优化配置。我国新能源许多产业存在产能过剩现象，尤其在太阳能、风能等领域，存在大量低端产品生产厂商。应保留行业中掌握核心技术、具备规模经济同时质量与信誉良好的生产企业，通过兼并重组整合优质资源，淘汰落后产能，提高资源利用效率。政府在制定降低能耗等相关政策的同时也要避免“缺位”和“越位”。在经济发展中，避免由于政府掌握过多资源配置权力，在生产要素使用过程中制定不合理的激励制度和政府在微观经济活动中的不恰当参与、干预造成原材料、人力、资本等要素价格的扭曲，这是政府“越位”的行为。要改变地方政府为了盲目追求GDP的而对资源配置进行干预的短期行为。在制定结构调整政策和选择重点发展的行业时，要依据不同行业经济成本与收益的计算和对原料和产品市场未来供求趋势的预测，并将环境成本考虑在内，不能盲目追求GDP。同时，在提高传统化石能源利用效率和新能源开发等技术创新机制制定方面，需要各级政府的引导与支持，在这方面政府不应出现“缺位”。尊重市场规律、减少人为干预，借助优胜略汰机制淘汰掉发展潜力低的小厂商，淘汰落后产能，提高行业准入门槛，健全、完善退出保障机制和强制退出机制，帮助存在过剩产能的企业快速过渡冬天。

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基金項目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“科学发展观与转变经济发展方式研究”（项目号：13JJD790037）。

作者简介：苗勃然（1988-），女，汉族，河北省涿州市人，中国人民大学马克思主义学院博士生，研究方向为中国经济改革与发展。

收稿日期：2017-01-17。