中西部地区人口就近城镇化政策环境风险评估及对策建议

刘小丽，徐鹤，耿海清，赵慈，李天威

(1.环境保护部环境工程评估中心，北京 100012；2.南开大学战略环境评价研究中心，天津 300350)

中西部地区人口就近城镇化政策环境风险评估及对策建议

刘小丽1，徐鹤2，耿海清1，赵慈1，李天威1

(1.环境保护部环境工程评估中心，北京 100012；2.南开大学战略环境评价研究中心，天津 300350)

实现中西部地区一亿人口就近城镇化是我国新型城镇化政策的重要组成部分。中西部地区生态环境脆弱，同时在国家生态安全格局中的地位十分重要，引导一亿人口在中西部地区就近城镇化，可能导致中西部地区中小城镇基础设施面临巨大压力、生态空间受城镇扩张威胁、耕地红线保护难度加大、产业发展在解决人口就业的同时带来污染物排放增加、东部城市群地区资源环境仍将承压等。为促进中西部地区人口就近城镇化可持续发展，应从源头预防政策带来的资源环境压力、提升城市吸引力和承载力以及加强企业的环境准入管理。

中西部；就近城镇化；政策环境风险；评估；对策

中西部地区人口就近城镇化是我国新型城镇化政策的重要内容和指向[1]。2013年中央城镇化工作会议和中央农村工作会议明确提出了“三个1亿人”的目标，其中之一是到2020年实现中西部地区约1亿人口就近城镇化[2-3]。中西部地区涵盖全国18个省级行政区，面积占全国的82%，人口占全国的54.2%，经济总量占全国的43.2%。相当长一段时期，由于自然条件差、人文科技素质不高、市场机制动力不足，中西部地区的城镇化水平明显滞后于东部地区[4]。近年来，随着“西部大开发”、“中部崛起”、“一带一路”等一系列国家政策和战略实施，中西部地区经济社会发展和城镇化呈加速推进态势。中西部地区生态环境脆弱，在国家生态安全格局中的地位十分重要，承担着保障国家生态安全、粮食安全的重任。引导约1亿人口在中西部地区就近城镇化，势必将加大中西部地区的资源环境压力，应妥善处理人口就近城镇化的资源环境压力与生态安全保障之间的关系，从源头防范就近城镇化带来的资源环境风险，推进中西部地区人口就近城镇化可持续发展。

1 中西部地区城镇化现状及问题

1.1城镇化进程加速，但“半城镇化”现象显著

“西部大开发”战略实施以来，西部地区(四川、云南、贵州、西藏、重庆、山西、甘肃、青海、新疆、宁夏、内蒙古和广西)的城镇化建设取得了丰硕的成果：城市数量由1999年的120个增加到2012年的171个；城镇数量由1998年的5734个增加到2012年的7257个，增加了1541个；城镇人口由1998年的3233.63万人增加到2012年16 298万人，年均增长12.2%；城镇化率从1998年到2014年增加了26.7个百分点。“中部崛起”战略实施以来，到2014年底，中部地区城镇人口达到1.8亿人，比2006年增加4684万人，增长了34.97%；城镇化率由2006年的39%提高到2014年的49.8%。但是，中西部地区城镇化率存在虚高现象，“半城镇化”现象显著，部分省(区、市)的人口实际城镇化水平普遍低于统计城镇化水平15个百分点。

1.2城镇体系不尽合理，中小城镇发展相对滞后

由于受行政管理体制分隔、区域竞争、资源过度向大城市集中等因素影响，中西部地区城镇体系不尽合理。一是核心城市辐射带动能力较弱。在中西部地区城镇体系中，超大城市有武汉、重庆和成都三个，形成中原、长江中游和成渝三大国家级城市群，但大城市和特大城市数量较少，辐射带动能力与东部地区相比较弱。二是城镇功能不完善，人口的吸纳能力不强。一些城市对基础设施建设、社会功能、服务功能、生态功能重视不够，很难满足居民生活品质的需求，因此对人口的吸引力降低。根据全国人口第六次普查结果，全国31个省(区、市)常住人口中，2010年东、中、西、东北地区占比分别为37.98%、26.76%、27.04%、8.22%。与2000年第五次人口普查相比，西部和中部地区常住人口比例分别下降了1.11和1.08个百分点。此外，由于资源过度向大城市集中，中小城市和小城镇发展受到种种限制，导致发展相对滞后，城镇规模普遍较小，基础设施和公共服务设施建设比较薄弱，城镇功能不够完善，综合承载能力较低。以重庆市为例，国家每年下达的新增建设用地指标约为150 km2，其中93%用于保障重庆主城区和31个区县城区用地需求，而900多座小城镇获得的用地指标仅占7%。

1.3工业化、农业现代化不足，难以解决生活方式市民化

工业化是城镇化的重要推动因素，而城镇化也为工业化提供了载体。当前，中西部地区总体进入工业化中期阶段，但中小城市产业发展明显不足。在城乡二元制度安排下，农村长期保持着小农生产的状态，难以适应农业产业化、科技化的发展要求，农民在本地的就业问题难以解决，导致农民流向大城市和东部地区。随着中小城镇落户放开，中小城镇对人口和要素的吸引力不断增强，成为就近城镇化的主要载体。重庆、河南和宁夏省(区)的调查表明，农民工返乡后大部分都选择在本地县城购买住房，部分县城农民工和农民买房占比超过70%。但是，进城购买住房的农民工很大部分并未在县城居住生活，其主要生产、生活仍在农村或者大城市，主要原因在于中小城市工业化、农业现代化不足，难以解决进城农民就业问题。

1.4低端产业污染严重，影响可持续发展能力

产业和就业是就近城镇化的基本支撑和引擎。但是，低端的产业会对城镇化的发展带来制约。由于中西部地区产业准入门槛相对较低，高耗能、高排放产业大量转移带来了严重的环境污染。据统计，2003—2010年，中西部地区煤炭、钢铁、有色金属、化学、造纸等产业产值增长分别为906.1%、1750.2%、770.4%、511.8%、446.0%；由此导致地区能源消耗增长66.1%，工业废气排放增长188.0%，工业固体废弃物产生量增长135.2%。产业转移一定程度上也抑制了中西部地区研发活动的动力，国内外产业转移到中西部地区主要是为了占领市场，而不注重提升当地研发能力。同时，产业转移也对中西部地区本地企业和品牌产生较大的冲击。一些企业和品牌在残酷的市场竞争中被淘汰出局。此外，由于发展低端产业对资源和环境占用加剧，也降低了中西部地区城镇化可持续发展能力。

2 中西部地区人口就近城镇化政策趋势及潜在资源环境压力

2.1政策构成及趋势

梳理国家及中西部18个省(区、市)新型城镇化相关规划，中西部地区人口就近城镇化政策目标及总体要求如下：一是引导中西部地区约1亿人口实现就近城镇化。以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。二是适当放宽中西部地区中小城市设置标准，加强产业和公共资源布局引导，适度增加中西部地区中小城市数量。三是强化中小城市产业功能，完善基础设施和公共服务设施，增强小城镇公共服务和居住功能，提升城镇综合承载能力。因此，中西部地区人口就近城镇化政策主要由人口引导、空间布局、产业发展、基础设施和公共服务建设等内容构成。通过核查表、问卷调查、专家访谈等方法识别，其中会带来较大资源环境压力和风险的政策主要包括人口引导、空间布局和产业发展。

中西部地区人口就近城镇化的重点区域，国家政策明确了要“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”以及“加快培育成渝、中原、长江中游等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极”[5]。结合中西部地区城镇化现状及国家政策指向，中西部地区人口就近城镇化也将是依托城市群的城镇化，主要载体是成渝、中原、长江中游等城市群周边的中小城市。按照规划发展目标情景，预计2020年中西部地区城镇新增人口约为8000万；按照中西部地区近十年的人口自然增长率和机械增长率设定趋势外推情景，预计2020年中西部地区城镇新增人口约为6000万。

2.2资源环境压力和影响

中西部地区人口就近城镇化将使中小城镇基础设施面临巨大压力。根据城镇化增长趋势外推情景及中西部地区人口就近城镇化规划发展目标情景预测，到2020年，中西部地区城镇居民生活能源消费总量分别为14 899万、15 581万吨标准煤，相比2014年分别增加33.6%、39.7%；居民生活用水量相比2014年分别增加约16.30%、21.83%，城镇生活污水排放量分别达到272.96、285.86亿吨；生活垃圾产生量相比2014年分别增加约16.8%、22.45%。中西部地区人口就近城镇化的指向区域为中小城镇，但目前中小城镇的环保基础设施建设速度明显滞后于城镇建设，满足不了环保需要。如果未来几年不加快环保基础设施建设，将会造成中小城镇污水乱排、垃圾随意倾倒等问题，引发严重的环境污染。

生态空间受城镇扩张威胁。从空间布局角度，中西部地区省会及城市群周边中小城市，是未来城镇化的重点区域，同时也是城镇化过程中承接东部地区产业转移和聚集人口的主要区域。与此同时，中西部地区的城镇普遍存在生态赤字，城镇建设用地扩张和基础设施建设可能会进一步侵占自然生态空间，导致区域生态系统更加破碎化，生态服务功能降低。此外，有些城市规划布局濒临生态功能区，其城镇扩张建设可能威胁区域生态安全。如宁夏“清水河产业带”与水土保持生态廊道存在重叠区域，且其经过固原南部生态脆弱区，随着城镇的扩张和产业的发展，可能会破坏区域生态环境，降低水土保持的作用。

耕地红线保护难度因城镇化推进而加大。随着中西部地区未来城镇化推进速度的加快，中西部地区人口将不断从农村转移至城市。同时，中西部地区也要承接东部地区产业转移以及发展地方特色产业，因此未来一段时间，中西部地区各省份建设用地仍将保持较高增速。以河南、重庆和宁夏三地为例，根据各省(区、市)“十三五”规划测算，截至2020年，三地城镇建设用地将分别增加35.8%、51.0%和43.2%。而三地城镇人口预计到2020年将分别增加32.2%、16.4%及21.3%，土地城镇化速度均高于人口城镇化速度。城镇建设用地呈粗放式增长，可能会挤占区域耕地，增加区域耕地红线保护的难度。

产业发展在解决人口就业的同时也会带来污染物排放增加。从产业配套角度，中西部地区受资源禀赋、发展阶段等因素影响，目前的产业以“二、三、一”结构为主，且重化工业占比较高。在未来一段时期内，中西部地区的产业总体规模将激增。根据目前中西部地区的产业结构现状，以河南、重庆及宁夏为例，到2020年，按照产业发展趋势外推预测三地工业能源消耗量较2014年分别增长45.85%、36.05%和71.43%；工业废水排放量将比2014年分别增长61.64%、54.00%和47.68%；一般工业固废产生量将分别增长72.33%、87.10%和94.59%。由于目前工业园区环境基础设施建设滞后在中西部地区非常严重，将来如果环保基础设施建设跟不上，就会明显增加污染物的排放量，造成区域环境质量恶化。

东部城市群地区资源环境仍将承压。根据人口流动分布规律[6]，到2020年中西部地区新增城镇人口约有52.55%流向东部地区。由于京津冀、长三角和珠三角等东部城市群地区拥有发达便捷的交通优势、雄厚的工业基础和科技教育优势，是中西部流动人口的主要聚居地。三大城市群地区目前资源环境约束日益趋紧，已经超过环境承载力上限；区域性、累积性、复合型环境问题日益突出，中长期生态风险凸显。随着中西部地区人口继续流入，东部城市群地区土地资源、水资源短缺将加剧，水环境、大气环境质量改善难度将继续加大。

3 促进中西部地区人口就近城镇化可持续发展的对策建议

3.1源头预防政策带来的资源环境压力

中西部地区人口就近城镇化政策的实施会推动人口和产业在某一特定区域的集聚。如果不能提前做好预防，将会增加对水土资源和能源的消耗，以及增加废气、废水和固废排放，对中部地区人居安全和西部地区脆弱的生态环境带来威胁。可能会带来较大资源环境压力和风险的政策主要是人口引导、空间布局和产业发展。针对人口发展，应坚持规划调控和交通引导，促进城镇合理布局，加强基础设施和公共服务设施建设，特别是环保基础设施建设，减少人口集聚带来的环境压力。针对城镇化的空间布局，应以国家主体功能区规划和生态功能区划为基本依据，从中西部各地区的生态实际出发，通过对各个地区生态环境质量、资源条件、开发能力等影响城镇建设的生态因素进行综合评估，实施市县“多规合一”，划定不同地区的城镇发展适宜区。针对产业发展，应根据当地的资源禀赋和比较优势，培育发展各具特色的城镇产业体系，同时根据确定的产业体系，有选择地承接产业转移。

3.2提升城市吸引力和承载力

加大中西部地区中小城镇基础设施建设投入力度，加强县城和重点镇公共供水、道路交通、燃气供热、信息网络、分布式能源等市政设施建设，提高中小城镇基础设施对人口集聚和服务的支撑能力。推进中小城镇公共服务均等化。相关部门应抓好推动就近城镇化规划制定与实施，研究推出促进中西部地区中小城镇发展的支持政策，制定鼓励和扶持农民就近城镇化的配套政策等。全面实行按随迁子女实有人数足额拨付教育经费，保障随迁子女平等享有公共教育资源。进一步提高农业转移人口参加城镇职工医疗保险的参保率，提升农业转移人口的住房保障水平，完善中小城镇社会保障体系。给予农民就近城镇化以强有力的财税支持。建议在中西部地区设立农民就近城镇化专项基金，主要用于支持中小城镇的基础设施建设；对入驻的企业实行税收优惠或减免政策；适度放宽地方融资平台建设，鼓励民间资本参与农民就近城镇化建设。

3.3加强企业的环境准入管理

中西部地区在产业发展与接收东部地区产业转移时，应当设定产业准入的环保门槛。要根据工业园区的资源环境承载力和不同行业的资源环境影响，制定工业园区产业准入负面清单，将资源环境影响突出的行业直接排除在外；要根据环境保护政策、总量控制要求、清洁生产标准等，明确工业园区应限制或禁止的生产工艺或产品；要对入园企业明确提出污染物排放、资源综合利用、风险防控等方面的标准、指标和管理要求；入园企业要成为园区产业集群的有机组成部分，最好能够融入园区循环经济产业链条。只有加强准入控制，才能使工业企业在吸纳农村剩余劳动力的同时，将环境影响被控制在可接受的水平。

[1] 熊雯. 中西部地区就近城镇化的理论内涵、现实意义及路径选择[J]. 学习与实践, 2016(6): 11- 18.

[2] 共产党员网. 2013年中央城镇化工作会议[EB/OL]. [2017-05-31]. http://www.12371.cn/special/2013czhgzhy/.

[3] 共产党员网. 2013年中央农村工作会议[EB/OL]. [2017-05-31]. http://www.12371.cn/special/2013zyncgzhy/.

[4] 徐匡迪. 中国特色新型城镇化发展战略研究(综合卷)[M]. 北京: 中国建筑工业出版社, 2013.

[5] 国务院. 国家新型城镇化规划(2014—2020年)[A]. 2014.

[6] 国家统计局. 2015年农民工监测调查报告[R]. 北京: 国家统计局, 2016.

Environmental Risk Assessment for Policy of Accommodating100Million Rural People as Local Residents in Cities and Towns in Central and Western China

LIU Xiao-li1, XU He2, GENG Hai-qing1, ZHAO Ci1, LI Tian-wei1

(1.Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China; 2.Center for SEA of Nankai University, Tianjin 300350, China)

Accommodating 100 million rural people as local residents in cities and towns in central and western China is an important part of China’s new urbanization policy. Because of the fragile eco-environment of central and western China and its very important status in the structure of national ecological security, accommodating 100 million rural people as local residents in cities and towns in central and western China may lead to enormous environmental pressure and damage, such as huge pressure on urban infrastructure of central and western China, shrinkage of ecological space threatened by urban expansion, difficulty in protecting the red line of farmland cultivation, and more pollutant emission. At the same time,the resources and environment in eastern China will still bear huge pressure. In order to promote sustainable development of urbanization in central and western China, we should prevent the resources and environment damage from the source, improve urban infrastructure and environmental bearing capacity, and strengthen the corporate environmental admittance.

central and western China; accommodating rural people as local residents in cities and towns; policy environmental risk; assessment; proposal

10.14068/j.ceia.2017.05.004

X828

： A

： 2095-6444(2017)05-0017-04

2017-05-31

环境保护部重大经济政策环境评价财政专项(2110203)

刘小丽(1977—)，女，湖北人，研究员，博士，主要研究方向为政策、战略环境评价等，E-mail：liuxl@acee.org.cn

李天威(1971—)，男，吉林人，研究员，博士，主要研究方向为环境影响评价管理、战略环境评价、环境规划等，E-mail：li.tianwei@acee.org.cn