推动辽宁在新一轮东北振兴中更好发挥关键作用——访国家发展改革委东北等老工业基地振兴司司长周建平

◎文／本刊记者 高文生 石妍

推动辽宁在新一轮东北振兴中更好发挥关键作用
——访国家发展改革委东北等老工业基地振兴司司长周建平

◎文／本刊记者 高文生 石妍

人物简介：周建平，现任国家发展改革委东北等老工业基地振兴司司长，在职研究生学历，历任机械工业部副处长、处长、副司长，国家机械工业局行业管理司司长、国家经贸委技术进步与装备司司长、国家发展改革委国民经济动员办主任，2012年至今任国家发展改革委振兴司司长，具体负责组织起草了《中共中央 国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》 （中发〔2016〕7号）、《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴战略 加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》 （国发〔2016〕62号）、《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》 （国发〔2014〕28号）等一系列重大政策文件和重大规划。

2016年4月，《中共中央 国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》印发。11月，《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴战略 加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》 （国发〔2016〕62号，以下简称国发62号文件）印发。8月和12月，《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案（2016-2018年）》和《东北振兴“十三五”规划》经国务院同意后印发。党中央、国务院在如此短的时间内，密集地对东北振兴出台一系列政策，标志着东北振兴翻开新的历史篇章。

如何正确认识、全面理解、充分落实中央出台的一系列政策，推动东北振兴发展，本刊记者采访了国家发展改革委员会东北等老工业基地振兴司司长周建平。

记者：作为东北振兴政策制定的参与者，请您介绍一下新一轮东北等老工业基地振兴战略是在什么背景下制定的？

周建平：党中央、国务院历来对东北振兴工作高度重视。2003年党中央、国务院作出实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策，十多年来老工业基地振兴取得了阶段性成果。2003-2013年东北三省地区生产总值年均增长12.2%，高于东部地区平均水平，经济总量由2003年的不足1.3万亿元增至2015年的5.8万亿元以上，重点领域改革、产业发展、民生改善、生态建设等方面也都取得了积极进展。实践证明，党中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策是正确的，东北老工业基地实现全面振兴的前景是广阔的。但是近两三年来，受到国内外市场需求不足以及内部体制性、机制性和结构性问题等多重因素影响，东北地区经济下行问题突出，经济社会发展面临不少困难和挑战。

党中央高度重视东北振兴工作。党的十八大以来，习近平总书记多次到东北地区调研，召开专题会议，并就东北振兴工作发表重要讲话，作出重要批示和指示。2014年，习近平总书记对东北振兴工作提出了“三个事关”（即东北地区的振兴发展，事关我国区域发展总体战略的实现，事关我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化的协调发展，事关我国周边和东北亚地区的安全稳定）和“两个归根结底”（即当前遇到的困难和问题，归根结底仍然是体制机制问题，是产业结构、经济结构问题，解决这些困难和问题归根结底还要靠深化改革）。2015年7月，习近平总书记在长春召开部分省区党委主要负责同志座谈会时，对新一轮东北振兴明确提出了“四个着力”的新要求（即着力完善体制机制、着力推进结构调整、着力鼓励创新创业、着力保障和改善民生）。去年5月，习近平总书记赴黑龙江调研时，又对东北振兴提出了“三长三短”（振兴东北地区等老工业基地要扬长避短、扬长克短、扬长补短）、“三个字号”（着力优化产业结构，要改造升级“老字号”，深度开发“原字号”，培育壮大“新字号”）和“五头五尾”（以“油头化尾”“煤头电尾”“煤头化尾”“粮头食尾”和“农头工尾”为抓手推动传统优势产业链条向下游延伸）。这些批示和指示一脉相承，一以贯之，明确指出了推动东北振兴的重要意义，准确点出了当前东北遇到困难和问题的深层次原因，系统阐明了东北地区全面振兴发展的方向和重点。

2016年4月，《中共中央 国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》公开发布，这是新一轮东北振兴的战略顶层设计，也是当前和今后一个时期巩固扩大振兴成果、破解制约东北地区等老工业基地发展的深层次矛盾和问题、加快老工业基地全面振兴的纲领性、战略性文件，文件围绕“四个着力”的重点任务，明确了未来十年老工业基地振兴的总体目标、战略定位、主要任务和配套措施，对东北地区明确了“五基地、一支撑带”的发展定位（即建成具有国际竞争力的先进装备制造业基地和重大技术装备战略基地，国家新型原材料基地、现代农业生产基地和重要技术创新与研发基地，成为全国重要的经济支撑带），这也是党的十八大以来，除“三大战略”外，唯一的一个以中央名义专门为某个区域板块出台的政策文件，充分体现了中央对新一轮东北振兴的高度重视。

记者：从中央领导高度关注到政策的密集出台，突出体现了中央对新一轮东北振兴的高度重视。请问，应如何认识东北振兴的重大意义？

周建平：我们理解，党中央、国务院之所以如此重视东北振兴工作，主要有三方面的原因。

一是从历史看，东北老工业基地为全国作出了巨大的贡献，具有特殊的重要地位。新中国成立以后，国家建设的重大项目相当数量都布局在东北，集中力量在东北建设了以能源、原材料、装备制造、国防工业为主的战略产业和骨干企业，国家“一五”“二五”经济建设和“三线”建设期间东北为支援其他地区建设，输出了大量的技术人员、产业工人、技术资料和相关装备等，为我国形成独立、完整的工业体系和国民经济体系，为改革开放和现代化建设作出了重大的贡献。

二是从现状看，推动东北经济企稳向好、变优变强对全国经济平稳健康发展具有重要意义。东北地区作为全国区域经济的“四大板块”之一，是全国重要的经济增长区域。当前东北地区经济社会发展面临的突出问题和矛盾如果不尽快加以解决，就可能会传导至就业和民生等领域，对全国经济社会发展大局产生影响。

三是着眼于未来，东北地区是当前国家经济发展中极具潜力的地区。东北地区国土面积占全国的1/7，人口有一亿多，能源资源、环境承载、产业基础、科教人才等支撑能力较强，投入的边际效益仍然很高，发展空间和潜力巨大，可以说“给点阳光就灿烂”，是我国经济发展的重大回旋余地之一。特别是东北地区产业底子厚，在装备制造、原材料和国防科工等领域拥有一大批战略性产业，支持东北地区全面振兴，将会收到事半功倍的效果。

记者：当前东北地区发展面临的突出问题主要是什么？如何看待当前东北地区特别是辽宁的经济形势？

周建平：当前，总体而言，东北地区经济下行压力仍然较大，对当前东北地区的经济形势，可以用20个字来概括，即增速偏低，仍在筑底，困难较多，分化加大，亮点不少。

从经济增速来看，东北地区经济增速仍处于较低水平，主要经济指标仍在筑底。

从发展困难来看，一是当前企业效益、地方财政收入等增长压力大，有效投资严重不足的同时进一步下滑趋势尚未止住，特别是基础设施和民生领域投资占比大，产业领域投资明显不足，制造业投资不足势必会制约未来产业结构调整和内生发展动力的培育。二是供给侧结构性改革和新旧动能转换任务艰巨。钢铁、煤炭去产能分流安置人员难度大、渠道窄。长期占主导地位的资源能源、原材料、装备制造等产业不能适应市场需求变化，企业生产经营困难。新兴产业体量小、比重低，短期内难以弥补传统行业下滑造成的缺口。粮食库存量达到历史最高点。三是国企改革需进一步加大力度。国有企业冗员多、竞争力弱，厂办大集体、企业办社会等历史包袱沉重，央企与地方协同发展还存在障碍。四是投资营商环境仍待改善。“政府强、市场弱”问题突出，融资难、融资贵问题仍然较为普遍，企业生产经营成本偏高。五是唱衰东北声音影响发展信心。前一段时间部分媒体对东北地区的片面、负面报道较多，一定程度上影响了投资者对东北振兴发展的信心。

虽然东北经济困难重重，但还有很多亮点。一是农业生产稳定，继续发挥了全国粮食生产领域“压舱石”的关键作用。二是消费品和新兴产业持续快速增长，新动能正在加快孕育。三是就业形势和社会民生总体保持稳定，未出现大规模下岗失业情况。四是经济运行的一些现行指标有向好趋势，如全社会发电量、工业用电量、货运量、港口吞吐量、全社会贷款总额等实现了增长。

记者：东北地区特别是辽宁省遇到这些困难和挑战，其中深层次原因是什么？

周建平：我认为深层次原因主要是存在十个方面的不足。

一是发展方式。东北经济发展主要依赖要素投入，靠投资拉动地方发展。而东部地区已经实现“腾笼换鸟”，发展方式由要素驱动转向科技创新驱动。

二是科技创新能力。东北三省高技术产业规模占比、企业数量占比、主营业务收入占比、利润总额占比等数据均低于全国平均水平，东北高校和科研院所很多，两院院士有108个，但科技成果转化却存在“墙里开花墙外香”的现象。东北科技创新能力明显滞后使得东北在产业发展上难以实现“弯道超车”。

三是产业结构。辽宁省的石化、装备制造、冶金、粮食深加工四个传统支柱产业占了全省工业产值的80%，这些传统优势行业受外部市场环境影响普遍不景气，而战略性新兴产业发展增速很快但规模较小，还不能形成“东方不亮西方亮”的产业多元发展多点支撑的局面。

四是产品结构。东北生产的产品大多数集中在产业链的中上游，面向生产者的产品多，面向消费者的产品少。此外，产品同质化竞争严重，东北企业最怕的事情就是“他乡遇故知”，怕同行通过价格战来抢订单。

五是技术结构。不少产品技术水平属于中低端，附加值还不高，产品仿制的多、原创开发的少，一些关键零部件还受制于人、主要依赖进口，导致产业和产品发展引领能力较弱。

六是企业所有制结构。尽管目前东北国企比重已有所降低，但还存在战线太长的问题，国有企业还没有完全集中在一些关系国民经济命脉的关键领域和重点行业，“大而全”现象尚未根本解决。

七是竞争能力。与全国相比，东北地区的全要素生产率、总资产利税率、流动资金周转率等指标都偏低，这些都体现出东北的企业和行业竞争力还不够强。东北民营企业存在“四多四少”，即生活性企业多，生产性企业少；粗加工企业多，科技创新型企业少；从事低端产品生产的多，从事高端产品生产的少；中小型企业多，行业龙头领军企业少。2015年全国工商联民营企业排名500强，东北入选的只有10家。

八是市场适应能力。东北地区对政策和市场变化的反应和灵敏度与南方还有一定差距。比如在政策方面，我们在贯彻落实党中央、国务院决策部署，在具体执行国家政策方面做得不错，但在用好用活用足政策方面和南方还有差距。比如在融资方面，我们的企业习惯于使用间接融资方式，直接融资能力不强，提高了企业的融资成本。东北的生产要素市场发育也还不健全。

九是发展理念和思想观念。大家遇到问题“找市长的多，找市场的少”，大政府、小社会的现象仍然存在。在解决一些市场问题的时候习惯于发文件、检查管制，使用经济、市场、法律和政策手段管理经济方面相对不足。

十是区位条件。这决定了东北的物流成本高，同时不可回避的采暖成本也加大了东北企业的生产成本。

记者：推动东北经济脱困向好，实现新一轮振兴已经有了政策保障。如何能让中央政策在东北尽快落地生根，开花结果？

周建平：习近平总书记多次强调，一分部署，九分落实。2016年以来，针对东北振兴工作，党中央、国务院相继出台了中发7号文件和国发62号文件，批复了《东北振兴“十三五”规划》，批准了《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案》，2017年，还要出台实施东北地区与东部地区对口合作方案，重大政策出台可以说是非常密集。国发62号文件明确提出，各部门组织制定的稳增长、促改革、调结构、惠民生政策要优先考虑在东北地区试行，组织开展各类改革创新试点原则上要包含东北地区，有关部门原则上都要在2016年底前出台加快推动东北地区经济企稳向好的具体政策措施，这是一个重要的政策窗口期。要确保中央各项政策落地见效，为此要重点抓好以下几点：

一是抓紧分解落实任务。62号文件是党中央、国务院关于新一轮东北振兴决策部署的细化、实化和具体化，也是中发7号文件在支持东北振兴政策举措的具体化，每一项任务都明确了牵头部门和牵头地区，有的还明确了完成时间要求。建议地方层面进一步明确牵头单位、明确责任要求、明确完成时限、明确奖惩举措，通过这“四个明确”让重大政策举措早日见到实效。要紧紧盯住不放，要有不见成效不放手，不达目标不罢休的态度和决心。要结合实际，抓紧梳理建立工作台账，按职责推进落实。我们也支持制定出台本地区贯彻落实62号文件的分工和实施方案，把文件的重大政策转化为可考核、可评估、可实施的工作抓手和具体任务。

二是进一步加大投资力度推进重大项目建设。当前，辽宁省经济下行压力仍然较大。我们要看到，新一轮东北地区等老工业基地振兴战略的实施蕴藏着巨大的潜力动力，可形成不少新的经济增长点。大家要认识到，加快重大项目实施，培育新的经济增长点是近期东北振兴工作的重点。各地区要重视重大工程和项目的谋划、储备及实施，深化投融资体制改革，吸引和带动更多社会资本参与新一轮振兴战略实施。要重点支持金普新区、中德（沈阳）高端装备制造产业园和自贸区、自主创新示范区、国家级经济技术开发区等重点开发开放平台建设，培育新的增长极、增长带和增长点，以点带面地推动老工业基地振兴。

三是注重形成工作合力。东北振兴工作综合性强、涉及多个部门和有关地区。下一步，我们将主动加强与有关部门的协调配合，注重发挥各职能部门的积极性，使大家心往一处想、劲往一处使，形成上下联动、纵横协同的工作格局。希望你们加强与国家部委的联动，主动与有关部门对接具体政策和实施细则，积极反映诉求，使国家出台的政策措施转化为支持发展实实在在的政策红利，使出台的政策文件能够发挥更大效力；同时，进一步加强协调，调动各方面的积极性和主动性。新一轮东北振兴事关辽宁发展全局，应该融入到本部门本地区经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程，体现到各行各业、方方面面，真正形成推进辽宁振兴的工作合力。

四是抓好东北振兴的宣传解读工作。2003年起实施的东北地区振兴战略，一个重大的成果是使当时具有巨大失落感的社会氛围得到了明显改善，使东北地区干部群众精神面貌为之一振，这一成就来之不易，值得倍加珍惜。当前，在新一轮东北振兴实施过程中，要把营造良好的发展氛围放在更加重要的位置，进一步激发东北广大人民群众特别是工人群众的积极性，广泛凝聚正能量，努力营造全社会支持参与东北振兴的良好氛围。

记者：谢谢您。全面振兴东北的号角已经吹响，相信在国家政策的大力支持下，只要我们撸起袖子加油干，东北的明天一定会更好！

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国家发展改革委员会东北等老工业基地振兴司的主要职责

研判东北地区等老工业基地发展趋势，组织拟订振兴东北地区等老工业基地的战略、规划和重大政策，统筹协调有关重大问题；提出东北地区改革开放、产业创新升级、区域合作、重大项目布局等建议并协调实施；组织推进全国老工业城市及城区老工业区调整改造、资源型城市 （地区）及独立工矿区可持续发展有关工作，提出破解特殊类型城市内部二元结构的政策建议并协调实施。