林业分类经营视角下的生态效益补偿研究

尹攀+谢思+李欣章

摘 要 为了促进林业的可持续发展，我国已逐步推行林业的分类经营，而森林生态效益补偿制度则是实行林业分类经营的前提和保障。本文基于林业分类经营的视角，阐述了当前林业生态效益补偿制度的发展状况及存在的不足，并对进一步完善林业生态效益补偿制度提出了一些建议。

关键词 持续林业 分类经营 生态效益补偿

林业分类经营是根据生态效应和经济效益相结合的原则，把森林中一部分生态区位重要的林区划分为公益林以生态效益为主，再把一部分立地条件好的林区划分为商品林以经济效益为主，然后对两种类型的林区分别采用不同的经营管理方式进行管理。

森林生态效益补偿制度就是为了适应林业分类经营改革的需要、遵循可持续发展的原则，按照国家和政府规定对生态公益林的经营主体按价值规律进行等价补偿，以保证森林在市场经济条件下正常发挥其生态效益的一系列法规和制度。

一、为什么要实行林业分类经营

（一）实行分类经营可使商品林真正走向市场

长期以来，林业受产出投入比低、生产周期长、见效慢、正常投资回报得不到保障等因素的制约，难以吸引足够的资金使其发展成为新型的集约化产业。实施分类经营，商品林的经营可以依据市场经济规律，使得林业部门能够选择经济效益好的经营对象来经营，从而使得商品林的投资者得到可观的利益回报，同时在投资回报得到保证后，社会生产资金也会不断地流向林业部门，这也有助于解决林业生产投入不足的问题。

（二）可使生态公益林得到有效的经营和保护

森林的生态防护效益是生态公益林的主体功能，但由于此效益的实际受益者并不是经营者，所以导致受益者不投入、经营者没收益的矛盾。在分类经营不能有效实施的情况下，国有林业的生态林由于没有足够的经济效益，林场不愿投入过多的人力物力来经营，从而导致公益林防护效益下降。实施分类经营后，通过明确权责关系以及投入产出关系，利用政府的宏观调控能力，有效地解决生态公益林的资金投入，更有利于生态公益林的维护和生态效益的发挥。

（三）森林分类经营是林场林地资源得到充分利用的保障

林场最稀缺的资源就是林地，但是苦于林场经营者的经营管理水平有限，从而导致了林地资源未能得到充分有效的利用。通过对林场实施有效的分类经营后，依据森林自身具有的主体功能来划分林场的经营类型，同时对林地进行科学的规划，从而能够有效地解决林地利用效力低下的问题。

二、森林生态效益补偿制度的实质以及对于林业分类经营的意义

森林生态效益补偿制度实质上是通过制度创新实行生态环境保护的一种有效的约束制度，这一机制的建立可以让生态环境保护成果的受益者支付相应的费用，通过制度的合理设计可以激励公共产品的足额提供以及解决好生态产品这一特殊公共产品的无偿消费问题；通过制度变迁不仅使生态投资者的合理回报得到保障，同时还能激励人们从事生态保护投资。

林业分类经营是保护森林环境、实现林业可持续发展的基础，而建立森林生态效益补偿制度是实行林业分类经营的基础和保障。在分类经营条件下，商品林以木材为主要产品，以经济利益为导向，通过市场交易实现其价值，并补偿成本和经营利润，維持或扩大其生产规模；公益林以生态服务为主要功能，限制生产性砍伐，其价值无法在市场机制中实现，协调和解决环境权与生存权、发展权之间的冲突乃是森林生态效益补偿制度产生与发展的价值动因与法理所在。森林生态效益补偿制度有助于理顺和协调商品林和公益林所有者、经营者与受益者的利益关系，有利于推动林业分类经营的有效实施与持续性发展。

三、我国森林生态效益补偿制度的现状及不足

（一）公益林补偿标准较低，且来源渠道单一

分类经营后，公益林目前执行的标准是国有5元/亩、集体15元/亩，但这与森林的成本价值和发挥的生态效益、实际造林管护费用有一定的差距，因此导致国家生态保护与森林经营者利益之间的不协调，且补偿基金的来源基本是国家这一个主体，个人和社会的投入很少，基本没有发挥市场补偿的作用。这不仅导致补偿范围过窄、补偿标准偏低，同时也难以发挥各类社会主体保护生态的积极性。

（二）商品林集约经营能力差，额外的生态效益未补偿

分类经营条件下，商品林的任务是通过集约经营，建设工业人工林，以满足社会需材及各种林产品的需要。一方面，林业生产周期性长，风险大，资金和科技严重不足，导致集约经营能力弱，商品林生产效率低下；另一方面，商品林的经营者受到采伐限额的制约，无法根据市场自主调节其经济行为，实现利益的最大化，影响了商品林经营的利润空间，抑制了投资者的积极性。可以说，实行分类经营并没有从实质上增加商品林经营的收益，也未分散其风险。此外，商品林也有生态效益，为区域经济的发展提供了额外生态服务，但这部分额外支付的成本在现实中并未得到有效补偿。

（三）忽视不同林分质量、区域之间的差异

我国地域辽阔，由于地区区域、区位、地类和质量等因素不同，其管护成本和生态价值也不尽相同，应根据各地的社会、经济、环境条件确定补偿标准，使补偿标准尽可能接近于进行生态保护所支付的机会成本，这样才能体现公平性和灵活性。因此，对不同地区的补偿标准应有所差异。但是目前在全国范围内，基本使用相同的补偿标准，对各类型国家级公益林实行同一补偿标准，既没有体现区域类别、林分质量和经营管理难度等方面的差异性，也没有体现一定的经济适应性和社会公平性，势必会降低补偿政策的实施效果。

四、进一步完善森林生态效益补偿的建议

（一）政府补偿与市场补偿紧密结合，探索多元化的筹资渠道

由于生态效益的社会性决定了政府依然是生态效益的主要购买者，应该逐步提高生态补偿在财政转移支付中的比例，尤其要加大对生态脆弱地区的财政投入力度，为森林生态效益补偿提供最基础的资金来源。其次，促使资金来源多元化、补偿方式多样化，最终实现政府补偿为主、社会各种有效补偿兼容并蓄的互动机制。

（二）采取多种措施促进商品林集约经营，并适当补偿其生态效益

要真正保护生态公益林资源，就必须促进商品林尤其是人工林的集约经营，把木材生产的重负逐步转移到人工林，为森林资源的永续有效利用奠定基础。

（三）形成差异性的动态补偿机制，有差异、有重点地逐步推进

首先，应以森林的生态区位、生态部分额外状况和质量，并结合机会成本损失与当地的经济发展水平，确定合理的补偿标准。其次，关注地区之间的差异，对森林生态区位重要、生态脆弱的区域要优先保护，重点补偿。而对于森林资源丰富、资源更新恢复能力强、资源保护政策法律秩序稳定的湿润地区的森林，则进行一般补偿。

（作者单位为长沙理工大学）

参考文献

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