市场经济条件下湖南大型灌区可持续发展的探讨

黄年丰

（欧阳海灌区水利水电工程管理局 衡阳市 421836）

1 大型灌区可持续发展概述

1.1 灌区的基本内涵

灌区一般是指有可靠水源和引、输、配水渠道系统和相应排水沟道的灌溉面积，是人类经济活动的产物，随社会经济的发展而发展。

根据我国水利行业的标准规定，控制面积在30万亩以上的灌区为大型灌区，控制面积在1~30万亩的灌区为中型灌区，控制面积在1万亩以下的为小型灌区。目前，我国有大型灌区434处（面积3亿多亩）、中型灌区5 200多处、小型灌区l 000多万处。

1.2 灌区的主要特点

搞好灌区体制改革，促进灌区可持续发展，首先要正确认识大中型灌区的特点，找出符合它自身发展规律的思路。

（1）灌区是公益性的公共工程，是农业基础设施，它不以盈利为目的。

就大型灌区工程而言，建设规模大，投资较多，一般几千万元，多则上亿，甚至几十亿元，单靠农民建不起，有些规模大的灌区工程地方政府也没有足够财力承担。大型灌区的直接经济回报率低，主要体现在社会效益，一是促进粮食高产稳产，二是农民增产增收，三是保持社会稳定，为国民经济健康快速发展奠定坚实的基础。所有大型灌区的骨干工程由政府投资建设。

（2）大型灌区的管理与运营要适应社会主义市场经济。

工程供水凝聚了工程设施和管理人员的劳动。灌区服务的供需双方存在买卖关系。灌区农户使用灌溉水可以改善产品品质，提高作物产量，增加了经济效益。灌区管理单位在供水过程中消耗的成本，理应从用水户得到合理补偿。同时应清楚地看到大型灌区不是赢利企业。

1.3 大型灌区可持续发展的重大现实意义

（1）推进现代农业建设，大型灌区是重头戏。

农村全面小康，首先是建设现代农业。确保国家粮食安全和增加农民收入是现代农业建设的两项目标。在保障粮食生产安全和增加农民收入方面大型灌区发挥的作用尤其重要。据统计，灌区面积占全国耕地的40%，粮食产量占70%，大型灌区在其中发挥着骨干作用。根据水利普查，灌溉面积30万亩以上的大型灌区共有430多处，灌区面积占全国耕地总面积的11.3%，粮食产量占全国粮食产量的22%，农业生产总值占全国农业总产值的1/3。所以，大型灌区是国家粮食生产安全的主力军。在农民增收方面，大型灌区内粮食单产量远高于其他地区，大大促进了农民增产、增收。而且灌区多为渠水自流浇灌，灌溉便利成本低，经济上减轻了农民负担。以湖南欧阳海灌区为例，用渠水灌溉比用井水灌溉平均每亩可降低成本30元左右，有的甚至低40元。按每年灌溉60万亩计算，则每年至少可为农民减轻负担1 800万元，这充分显示了大型灌区在促进农民增收方面的重要作用。

（2）农村经济社会发展，大型灌区是主战场。

建设社会主义新农村，要以发展农村经济为中心。现阶段，农村经济的支柱仍然是农业生产，尽管不同市县的农业产业结构可能有所不同，然而都有一个相同生产要素，即水利灌溉。“水利是农业的命脉”，没有水利，便没有农业生产。没有水利，便没有农村经济的发展。大型灌区在农业生产和农村经济发展中的作用不可或缺。

（3）实现农村民主管理，大型灌区是新形式。

水利部门自20世纪90年代开始推广农民用水户协会。至2015年止，共有12 000多个农民用水户协会。大型灌区由协会管理的面积已达40%，且协会数量和控制灌溉面积仍在迅速增加。经过群众民主协商，大多数用水户同意并组建的农民用水户协会，是农民自己的组织。协会的组建和运行，也是培育和提高农民自主管理意识和水平，并且是农村民主管理和农民民主决策权利的体现。所以，农民用水户协会，已成为大型灌区范围內农村民主管理的新形式。

2 可持续发展现状剖析

尽管在推进社会主义农业现代化建设中大型灌区起着十分重要的作用，但湖南的多数灌区存在着一些不容忽视的问题，这些问题严重制约着灌区效益的正常发挥。

2.1 湖南大型灌区存在的主要问题

（1）工程老化严重，险工险段多。

灌区工程大多建于20世纪的60~70年代，由于当时历史条件的限制，存在着设计标准不高、工程施工质量偏差等方面的问题，再加之多年的带病运行，许多灌区渠道工程不同程度的出现了老化。部分灌区的大型建筑物（如渡槽、倒虹吸管等）属三类病险建筑物逐渐丧失了原有功能，直接影响灌溉效益。

（2）管理粗放，造成水资源浪费。

一些灌区渠道绝大多数为土渠，加之杂草丛生、淤积严重，由于多方原因造成了效益衰减，一是水源减少引起灌溉面积缩减，如果连续几年浇不上水，那里的渠道常年不用。二是管理跟不上，引起工程老化失修，由于工程老化遇上有水年份想恢复灌溉也成为不可能。工程老化失修引起溉面积减少，恶性循环，造成水资源浪费大。

（3）人员超编严重，经费压力大。

一是人员超编严重。据统计，现有职工13 300多人，按灌区面积测算只需要8 000人，超员约70%。二是专业结构不合理。现有初级以上职称的专业技术人员780人，仅占总人数的6%，其中拥有高级职称的仅15人，占总人数的0.09%。专业技术人才缺乏，严重制约了灌区管理单位的可持续发展。

（4）灌溉水费收缴难，制约可持续发展。

湖南大型灌区的发展主要靠水费标准的提价，但现在越来越行不通。一是农产品价格持续走低，使得水价与粮价倒挂。二是农村税费改革后，引起水费征收难度增加。三是灌溉工程输水线路长，养护维修费用大，加之水量浪费、输水损失大，提高了灌溉成本，造成水难放、钱难收。三是农村税费改革后，引起水费征收难度增加。总之，水费回收不理想，造成灌区运转经费困难。

2.2 原因剖析

（1）重建轻管模式导致灌区管理缺位。

一是经费不足导致重建轻管。水利工程无论是在建设还是后期维护，存在经费不足等问题，直接影响灌区水利工程的维护。二是产权不明确造成重建轻管。灌区工程项目建成后产权归属是国家、集体还是个人，并未明确，导致管理主体缺位，导致用而不管、维护不力。三是地方领导思想不重视，导致重建轻管。灌区建设轰轰烈烈，影响大效果明显。灌区管理是软指标，难以引起有关领导和部门的足够重视与关注。

（2）管理体制不顺导致灌区发展困难。

一方面，我国灌区管理多年来主要是采用分级负责、分级管理的模式。县以下灌区，一般采取集体管理或群众管理的方式，县内跨乡镇灌区由县水利局下设相应机构协调；跨县灌区由地（市）水利局下设相应机构协调管理；跨省、跨市灌区由省水利厅下设专管机构进行管理。另一方面，各灌区还是管理粗放，管理干部与职工，无论能力大小、贡献多少，待遇基本相同，无法体现按劳分配；在运行机制上，基层水管部门和机关科室，都是一样的管理制度和待遇，挫伤了职工积极性。因为管理体制与运行机制存在的这些弊端，客观上阻碍了灌区的发展。

（3）水费标准过低导致灌区资金缺乏。

灌区水费标准过低，收缴体制不顺，导致管理经费严重不足，也因此导致灌区渠系建设不配套，工程老化损坏现象十分严重，灌区管理单位的生活条件及待遇难以改善，直接影响到灌区管理单位的正常运转。作为欧阳海灌区，2000年以前农业用水水价执行的是湖南省政府68号令规定的按粮食价格折算水价；现行的水费标准是湖南省水利厅与衡阳市政府联合补发的衡政发2000【11】号文，规定每立方米水为0.01~0.02元，只占成本的30%。实际上灌区目前每年需要人员经费及工程维护经费2 500万元，而现状农业水费仅可收入300万元，即使按水价成本计收，也只能满足运行费的12%。水价标准过低且长期收缴不到位，直接导致灌区发展资金匮乏，严重制约了灌区可持续发展。

（4）人员素质不高导致灌区后劲不足。

长期以来，大型灌区职工的文化水平、技术能力等素质偏低，不同程度地在思想观念、创新精神、实践能力等方面不适应工作的需要，严重制约了灌区发展。

3 市场经济条件下湖南大型灌区可持续发展的对策及途径

湖南省大中型灌区进行了许多改革，如供水公司+协会+农户的管理模式。它不同程度地起到了改进灌溉管理，提高节水效益的作用。但与社会主义市场经济要求比，大型灌区体制改革总体滞后。大型灌区怎么改，管理体制怎么理顺，内部机制怎么搞活，亟待研究探讨。

3.1 深化管理体制改革，理顺灌区体制关系

（1）改革灌区管理体制。

灌区体制改革经过多年的探索与实践，取得了一些初步的经验。下一阶段，按照国务院、省政府的文件精神，大型灌区体制改革要进一步明确指导思想和改革目标。依照“巩固、落实、完善、深化”八字方针完成灌区体制改革。大型灌区管理单位，要在有关部门注册登记，取得法人资格，自主经营管理，做到自我维持，自我发展。

（2）形成灌区良性运行机制。

一是明确管理权限，采取统一管理、分级负责的原则，加强灌区管理单位的调控能力。第一着力解决产权不清、责任不明的问题，明确灌区管理单位的主体责任，强化对干渠工程及大中型骨干工程的管理。第二灌区的小型水利工程管理，采取多种形式如承包、租赁、拍卖和股份制等进行改制。二是发挥水利行业优势，广开门路，开展多种经营，搞好富余人员的分流。条件具备的可开展水利特色旅游，或者发展附加值高的养殖业。

（3）优化灌区管理模式。

一是让用水户参与管理。灌区管理单位应明确为具有行政职能的事业单位，协调灌区管理单位的工作，下设灌区供水公司。供水公司负责总干渠和干渠的运行管理、维修、养护、水量分配、水费计收以及本灌区 更新改造和续建配套计划的实施，协调和指导本灌区用水户协会的工作。根据工程规模和实际情况，还可成立若干供水分公司。二是成立农民用水户协会，以支、斗、农渠为界成立农民用水户协会或小组，承担支渠及其以下小型工程的运行管理、维修养护等工作。用水户协会独立核算，自主经营。

3.2 尊重经济发展规律，优化水价形成机制

（1）理清水费收缴基数。

一要认真核实正常年份旱涝保收的灌溉面积，必须按照要求缴纳水费。二要核实确实难以受益的农田面积，即不缴纳水费的。三要摸清对渠系稍加改造后就能受益的农田面积，这部分农田可能有时能保障用水，有时却无法正常用水，按比例收缴。

（2）优化水价核算方法。

灌溉水费为涉农性收费，灌区水价核定原则：补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担。应区别农业用水和非农业用水，分类定价。灌溉用水水价按补偿供水成本的原则核定，不得计算利润；非农业用水价格按照补偿供水成本、费用、计提合理利润的原则核定。湖南大型灌区属补充性灌区，遇风调雨顺时，农业灌溉需水量少，水费收益很少；遇严重干旱时，农业灌溉需水量较多，下游甚至无水可供，农民将会遭受损失，水费收缴难度加大。为了确保灌区必要的运行维护经费，水价应由灌区管理单位和用水户协商确定，并报物价部门审核确定。同时商定以丰补歉办法，确保多雨年份灌区的管理及运行费用。

（3）改革水费收缴机制。

灌区改革的关键是建立良性的收费机制。各灌区水费收缴方式大多为政府财政代收代扣，扣除手续费后再转交灌区管理单位。任意克扣、截留、挪 用水费现象严重，导致水费不能足额到位。理想的收缴方式：一是政府核定灌溉面积、水价与水费总额，由财政代缴；二是由用水户协会直接向用水户收取，上交给灌区供水公司；收取水费应统一政策，统一标准，统一票据。

3.3 立足定额标准供水，完善水费分摊机制

（1）科学制定用水定额标准。

2011年“中央一号文件”明确提出“实行最严格的水资源管理制度”，并确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线。这对灌区用水提供了法律依据。

（2）实行定额内农业供水优惠水价。

建立农业灌溉水价补偿机制，目的就是解决水价长期倒挂问题。具体方案为：现行水价不变，按水价成本予以补偿。即根据各大型灌区近五年的年均灌溉水量，按照省物价局核定的工程水费成本予以补偿，灌区所在地财政按水价成本全额予以补偿。如果灌区所在地财政困难，这类灌区的水价补偿可考虑列入省级财政预算予以补偿解决，可按水价成本的70%予以补偿。同时，农业灌溉成本水价应每3年核定1次，以使其与社会总体物价水平同步。

（3）实行超定额供水累进加价制度。

超定额累进加价是指对用水户的合理、基本用水（也就是用水定额内的用水）实行正常的价格，对用水户超过合理水平的用水 （也就是超过用水定额的用水）实行较高的水价，超用水量越多，水价越高。超定额累进加价是调节水资源与水价之间关系的有效杠杆，是节约水资源、加强灌区管理、提高灌区效益的有效工具。具体是：根据该单位用水实际执行的水价标准，对超出规定数量20%以下、20%至40%之间和40%以上的部分，分别按照水价的一倍、两倍和三倍标准收取。这样，有利于促进水资源优化配置，提高用水效率和效益，推动灌溉节水方式转变。

（4）完善农户政府水费合理分摊机制。

虽然经过多年的改革，但灌区水费分摊不公的问题仍然存在。灌溉面积不实是造成农户水费分摊不公和水费虚高的主要原因。核实灌溉面积，离不开地方政府的有力支持，政府要对阻挠核实灌溉面积的个别种粮大户采取必要的行政措施，支持协会核实灌溉面积，保障大部分人的利益，实现水费的公平负担。

3.4 不断拓宽资金来源，增强灌区可持续发展动力

（1）增加财政投入。

大型灌区担负着抗旱灌溉、安全饮水、生态补水等任务，灌区工程建设、改造和运行维护需要的巨额的资金，财政不予支持，灌区无以为继。尽管灌区管理单位征收了农业水费，但是所收水费远低于供水成本，管理单位入不敷出，无法保证运转正常。灌区农户也没有能力承担工程的运行及维护费用。所以，各灌区所在的地方财政应增加对大型灌区的投入力度，为大型灌区发展解决经费之忧。

（2）拓宽财政补助范围。

灌区工程是重要的农业基础设施，属于公益性工程。其对农业增产、农民增收有很大的促进作用，灌区水费低于成本，灌区的直接经济效益较差，不能维持正常运行。对于这种农业收益低、农民增收困难、灌区运转艰难的现实困难，财政应加大对粮食主产区、重点贫困县以及运行成本较高灌区的资金扶持，以财政补助、电价优惠、水土资源补偿等方式对工程运行进行补贴。由于湖南省级财政的实际困难，中央财政对湖南省湘西、重点贫困县和粮食主产区的灌区工程运行应适当给予补助。

（3）大力发展多种经营。

一是灌区管理处（所）实行市场化管理，力争实现经济自给。下属灌区管理站在统一核算的基础上实行承包制，实行“以收抵支、盈余分成、亏损核补"的管理办法，分级下放经营管理自主权，促使灌区管理站深入挖掘供水潜在市场，充分发挥水工程效益，增加经济效益，力争做到自给自足。二是打响特色品牌知名度，大力发展水利旅游。比如韶山灌区座落在国家5A级旅游区，旅游资源得天独厚。借助伟人故里的知名度，打响“红色旅游”品牌，增加经济效益。同时，加强风景区管理，改善旅游环境，促进风景区建设上新的台阶。水利风景区旅游管理，大胆创新，学习“千岛湖”（浙江新安江水库）经验，提升景区水平。三是科学进行库区养殖。

3.5 着眼现代科学管理，加快配套管理建设

（1）推进灌区管理的法制化进程。

一是建立与灌区管理相适应的配套水法规。目前，涉水立法工作取得了较大进展，已经形成了以《水法》为核心的水法规体系，为依法治水提供了法律依据。但是缺少一部切合灌区实际的水法规。所以在灌区执法工作中，只能依据相关水法规操作，由于理解的差异，执法中难免产生偏差与歧义。因此，建议有关部门制定灌区管理法规条例，以使灌区管理真正有法可依。二是大力普及水法宣传。灌区管理单位要充分利用电视、广播、微信、短信、张贴标语以及发放宣传品等多种形式，宣传水利法规，让灌区群众家喻户晓，人人皆知，为依法治水营造良好的氛围。三是逐步健全水行政执法体系。立法是根本，执法是关键，是依法治水的关键。要提高执法队伍的素质和依法行政水平，提高执法人员的政治觉悟和业务素质，提高执法能力。

（2）加快推进灌区管理的信息化建设。

灌区管理要实现现代化，信息化建设是关键。大型灌区管理信息密集，对信息的依赖程度越来越高。一是，灌区管理单位要向政府和相关行业提供包括旱情信息、水量水质信息和工程信息等，为抗旱服务。二是，灌区建设与管理也离不开区域经济信息、生态环境信息、气候气象信息、地质灾害信息等相关行业的信息支持。所以，加快推进灌区信息化建设是灌区可持续发展的迫切需求，它将提高大型灌区的管理水平与决策能力。

（3）发挥政府的引导服务功能。

理顺灌区管理单位与用水户协会的关系，一是加强指导，有关灌区的规划、技术方案、技术标准等要及时进行技术指导与业务培训。二是大力扶持，支持用水户协会自主管理，自我维持。当发生人力不可抗拒的自然灾害或意外事故时，也要在资金、物资等方面给予支持。三是完善服务，加大培训，在信息、器材设备供应等方面提供服务与帮助。四是强化监督，对用水户协会的工作，比如工程设施是否损坏、资产是否流失、是否有违法行为要依法依规进行监督。

3.6 发挥用水户主体作用，加强协会管理建设

（1）按市场规则加强用水户协会管理。

湖南灌区普遍存在这样的问题：供水合同、收费收缴都是政府的事情，供水单位与用水农户对对方的经营情况漠不关心，结果难以保障双方的权益。灌区用水户协会的产生，引进了市场规则，实行供需见面，农田得到及时有效的灌溉，灌区管理单位及时足额的收缴了水费，实现了双赢。

（2）要正确理解和贯彻民主自治原则。

用水户协会是民间组织，它由广大农民根据自愿原则成立的自己投资、自主管理、自我服务的具有独立法人资格的组织。它既符合关于田间工程“谁受益，谁负担”的政策规定，也符合村民自治的法律。经过实践证明用水户协会具有较强的可操作性，具有强大的生命力。

（3）要优化用水户协会的发展环境。

一要妥善处理基层水管单位的利益关系。灌区管理单位既要从内部调整其收支计划，又要培育和开拓供水市场，寻求计量收费和节水灌溉创造的市场动力。二要处理好与乡镇政府的利益关系。随着供水收费直接关系的建立。各级政府和有关部门要维护改革大局，支持协会工作。否则，协会的运行很难维持，更谈不上发展。三要切实转变作风，敢抓敢创。用水户协会的推广是一项系统工程，难度很大，尤其是湖南大多是补水性灌溉，推行用水户协会更难。所以，各灌区应深入实际调查研究，切实加强组织，决不能牌子一挂，拍手就走，更不能甩手不管，任其自生自灭。

4 结语

社会主义市场经济条件下，大型灌区持续发展可面临着困难与机遇，只有抓住机遇不断改革才有出路。只要进一步深化灌区管理体制改革、完善灌区水价机制、加强灌区建设与管理，必将对大型灌区的可持续发展产生重大的现实意义和深远的历史意义，必将对灌区农业产业结构的调整、农业增产、农民增收以及灌区的管理运行产生极大的促进和推动作用，也必将激发灌区的干部职工发奋图强，扎实工作，为构建和谐灌区，建设富饶美丽幸福新湖南做出新的贡献。

[1]水利部发展研究中心.水利政策研究与决策咨询文选(2000-2005)[C].

[2]敬正书.2005中国水利发展报告[M].北京:中国水利水电出版社,2005.

[3]周英.2006中国水利发展报告[M].北京:中国水利水电出版社,2006.

[4]周英.2007中国水利发展报告[M].北京:中国水利水电出版社,2007.

[5]贺雪峰.乡村研究的国情意识[M].武汉:湖北人民出版社,2004.

[6]韩洪云,赵连阁.灌区水价改革及其影响研究[M].杭州:浙江大学出版社,2007.

[7]陈雷.关于水利发展与改革若干问题的思考[J].中国水利,

2007，(22)：1-14.

[8] 陈雷.发展水利改善民生[J].中国水利,2008，(06)：1-2.

[9]水利部农村水利司.贯彻落实科学发展观推动农村水利又好又快发展[J].中国水利,2008，(23)：30-32.

[10]郑通汉.推进水价综合改革 建立农田水利良性运行机制[J].中国水利,2007，(23)：30-32.

[11]茆智.发展节水灌溉应注意的几个原则性技术问题[J].中国农村水利水电,2003，(03)：19-22.

[12] 李仰斌.农业水价改革之策[J].山西水利,2006，(06)：7.