小型水利工程质量监督管理中存在的问题及解决措施

谷永祥

（桑植县水利局 张家界市 427100）

小型水利工程是农业发展的基础，工程质量的好坏直接关系到农业经济的发展，关系到工程效益的正常发挥，也关系到当地国民经济的健康发展和人民群众生命财产的安全。从2011年以来，随着社会经济的发展，国家加大了水利工程建设的投资，特别是对小型水利工程建设的投资规模与力度，小型水利工程质量总体水平也得到了大幅度提高，但在质量监督管理过程中仍存在着一些问题。如何坚持“百年大计，质量第一”的方针，加强小型水利工程质量监督和管理，确保小型水利工程质量是一个永久的话题。

1 小型水利工程质量监督与管理现状

小型水利工程就县级而言主要有新建小（Ⅱ）型水库，小型水电站、小型人饮水工程、小型农田水利工程、水土保持工程，五小水利工程；新建20年一遇以下河段及河道治理工程；小型水库除险加固、小型水电站增效扩容改造工程、20年一遇以下堤防及加固项目；小型新建的20年一遇以下城市防洪项目等工程质监任务。就目前小型水利工程质量监督与管理来说，在经过“十一五”、“十二五”水利建设大规模发展的重要时期之后，在2011年水利建设总投资达3 452亿元，到2016年全国水利建设总投资达8 639亿元，其中小型水利工程建设投资高达1 833亿元，桑植县2016年水利建设资金达2.208 4亿元。由此可见，政府对水利工程设施的建设是高度重视的，特别是在精准扶贫、脱贫攻坚的小型水利工程项目上，各级水行政主管部门高度重视。通过一系列的体制机制改革、监管模式的创新、监督检查的强化工作，不断提高了小型水利工程建设质量管理。其主要体现在以下四个方面：

（1）在过去的几年中，未发生水利工程质量安全事故。在过去的几年中，建设了大量的小型水利工程，政府加强了小型水利工程建设质量管理，并广泛实施了病险水库加固、小型农田水利工程、中小河流治理工程、水土保持工程等小型水利项目以解决民生问题。在此过程中，虽然有个别工程存在着质量缺陷，但是没有出现因为小型水利工程质量问题导致人员伤亡的事故。

（2）已建成的小型水利工程经受住了自然灾害的考验。桑植县是湖南省自然灾害频发县之一，但在2016年7月的洪灾中，一些小型水利工程建设只是在洪灾中受损，未出现垮坝和堤防垮塌等质量事故，经受住了自然灾害的考验。

（3）上级水行政主管部门加强政府监管作用，保证了小型水利工程质量。各级水行政主管部门就工程建设领域突出问题进行相关研究，及时解决和整改工程质量问题。并充分利用审计、项目稽察、社会媒体等进行监督，小型水利工程质量有较大的提高。

（4）有较为科学的水利工程质量监督管理模式。虽然影响小型水利工程质量因素很多（4M1E）,但现阶段水利工程质量监督管理模式是比较科学的，是以项目单位（建设单位）负责，施工单位保证，监理单位社会监督，政府的质量监督四大体系的管理模式，由于小型水利工程项目面广、量大、工序繁多，工作条件艰苦、专业性较强的特点，2015年11月张家界市各县级水利部门成立了质量监督站，建立了以质量巡查为主要手段、以行政执法为基本特征的监管模式，能够保证质量监督人员数量、规模、专业基本满足与小型水利工程建设项目管理要求。

通过以上小型水利工程质量管理和监督现状来看，虽然整体上取得了不错的效果，但还是存在着一些需要解决的问题。现阶段的质量监管模式适用于大中型水利工程项目，小型水利工程建设项目可以参照执行，但小型水利工程建设项目管理有其固有的特性，所以，需要对小型水利工程质量管理监督工作进行改进和创新，以适应新的市场经济环境。

2 小型水利工程项目施工质量管理中存在的问题及解决措施

2.1 项目施工管理存在的问题

（1）项目管理队伍建设和管理把关不严。由于大多数小型水利工程由中央财政和地方财政投资，所以，政府会根据需要对项目建设管理进行一定程度的干预，把财政资金有可能挪作其他项目水利工程建设，人为地压低在建项目工程建设投资的行为。质量监督管理是一个系统工程，主要表现在项目管理者和施工管理工作人员工作质量方面。项目施工管理内部，缺乏明确的责任管理制度，一些管理人员职业业务素质不高，对国家相关法规法律了解不是很深入，使得工程施工过程中出现一些违反工程建设相关规定，项目管理者不到位或到位不齐的现象，从而管理不到位，把关不严。这些都有可能造成小型水利工程施工质量缺陷问题，工程没有抗大灾的能力，一定程度上影响着农村水利经济建设事业的发展。

（2）项目资金使用管理不到位，影响项目正常实施。小型水利工程的项目资金由中央资金和地方财政资金两部分组成，中央资金和省级财政资金可以按年度计划到位，市、县级财政资金就无法到位。由于项目前期招投标工作出现一些问题，导致工程项目实施过程中改变承包商、施工材料供应商等现象，出现项目资金流失；或者由于建设方拖欠施工方工程款或违规套取项目资金，造成施工单位生产人员积极性不高，影响工程项目施工任务的按时完成和工程质量。

（3）项目合同管理意识淡薄。责任主体的项目负责人对于工程合同的重要性和必要性认识不足，使得合同管理不严谨，导致在工程出现问题时，由于合同漏洞而影响项目进展；或者由于项目负责人对工程合同认识不足，导致风险分配和变更索赔等现象的出现等，造成项目经济损失，从而影响工程进度和工程质量。

（4）施工不规范或设计质量不高，影响工程质量。在项目施工过程中，部分工作人员缺乏工作经验且业务素质较低，出现不规范操作或者误操作；小型水利工程设计质量水平不高，设计方案不科学、不合理、不美观，导致在后期施工过程中，不断出现设计变更，影响施工进度，从而也影响到工程质量。

2.2 解决措施

（1）完善政府监督下的责任追究制度和不良行为记录制度。加强小型水利工程项目施工管理人员法制建设，认真贯彻项目施工过程中有关法规法律，以提高其法制和责任意识。对主体责任单位按照《水利工程质量管理规定》进行处理，同时将其违法违规行为记录不良行为或列入黑名单。严格执行《湖南水利工程责任主体项目负责人质量终身责任制实施办法》，提高项目负责人质量责任意识，强化质量责任追究。并在项目施工管理责任主体内部制定合理科学的责任制度，保证工程建设管理向规范化、制度化发展，对违反相法律、法规和工程建设强制性标准规定的，及时向社会公布责任主体和项目责任人质量责任追究情况，将其违法违规行为录入不良行为或列入黑名单。

（2）强化小型水利工程项目管理，全面落实 “四制”。加强小型水利工程全过程的质量管理，以保证每一个环节的建设都合格。在项目建设过程中全面落实项目管理“四制”，确保工程有序开展。对于项目招投标制度来说，首先严格招标人资格审查，逐步推行电子招标方式，并编制规范合理的招标文件，切实做到公平、公正、公开的招标；尤其是在评标过程中，更加注意按照正常的工作要求筛选投标文件，尽量减少人为因素造成的中标事件发生，保证选择高水平、信誉好的项目承包商进行合作。项目管理者切实做好项目造价控制管理，及时发放施工人员工资，不拖欠工程款项，保证建筑材料、施工设备以及施工人员按照正常的施工进度进行施工。强化小型水利工程项目管理，使项目法人责任制、招投标制、建设监理制度和项目竣工验收得到全面落实。

（3）加强项目的管理，提高工程设计水平。项目建设管理人员作为项目的责任主体作用者，需要具有专业的知识技能以及丰富的工作经验，要严格按照相关规范进行施工现场管理和操作，以保证工程质量，特别是监理人员，必须加强质量管理培训和继续教育工作。项目法人（建设单位）应具有项目建设管理的操控能力，对项目的前期、施工期和后期的管理，要有一定的理论水平、专业水平和相应的素质；施工单位质量管理人员应严格执行项目管理注册制度，要有丰富的现场管理实践经验和管理知识。对施工人员进行集中岗前培训，提高施工人员的职业素养以及安全生产意识，对特种作业、核心技术工作人员需要持证上岗；对项目设计者而言，需要遵守《建设工程勘察设计条例》，依法对项目实际情况进行勘察设计工作，多方收集资料，综合考虑设计条件，提高其设计质量和水平，切实把项目规划好、设计好，并进行多方案比较和优化，确保小型水利工程设计方案具有科学、合理、生态和环保，创造出优秀的设计作品，来保证小型水利工程质量。

3 小型水利工程质量监督过程中存在的问题及解决措施

3.1 存在的问题

（1）招标监督机制不健全，不规范招标的行为时有存在。从目前我国水利建设市场来看，还处于发展阶段。一般的工程项目通过公开招标竞标的方式选择优秀的项目管理队伍进行项目建设和管理，但是由于我国招投标管理制度还不够完善，导致一些小型水利工程工作人员为了私利投机取巧，抛弃公开、公平、公正的招标竞标原则，甚至为了获得项目进行串标或者故意压价等不规范行为。招标监督机构监督机制不健全，违背项目招标的初衷，很难保证施工队伍的质量，导致在工程施工过程中出现各种因素影响工程质量。

（2）质量监督管理的关键节点和关键环节把握不到位。虽然建立了四大质量管理体系，由项目法人（建设单位）质量责任体系，施工单位质量保证体系，监理单位质量管理体系，政府部门质量的监督体系，但政府部门质量监督只是采用抽查的方式，而质量监督管理是一个系统工程,工程建设的每一个环节都关系到工程质量和安全。要提高整个系统的功能和效率，就必须找出关键节点和关键环节，加强关键节点和环节的质量监督和管理，保证每一个单元工程都经得起检验，保证每一道工序都满足要求。要在项目建设中全面落实项目负责人责任制，把关键节点和关键环节的质量控制到位，保证工程实施有序开展。

（3）对技术人员监督不力，导致系统检测不标准。对于小型水利工程施工质量来说，其每一个施工环节都需要经过专业的检验，认真执行“三检”制度，切实做好工程质量的全过程质量控制，来确保施工质量和安全。然而由于施工、检测单位的工作人员对于过程质量规范化操作意识不强，且在施工过程中忽视一些很重要的检验必要程序，见证取样的随意性比较大，缺乏对技术人员的必要监督，因而存在检测报告与实体质量不相符的现象。

（4）政府质量监督人员能力与现实要求存在一定的差距。由于小型水利工程项目存在面广、量大、工序繁多，工作条件艰苦、专业性较强的特点，政府实施质量监督主要是以保证建设工程使用安全和环境质量为主要目的，以法律、法规和强制性标准为依据，建立以质量巡查为主要手段、以抽查的方式、以行政执法为基本特征进行质量管理，要求工程质量监督人员具备中级专业职称以上的专业水平和多年的工作经验，还要熟悉水利工程建设相关法律、法规、规章和建设强制性标准，能够坚持原则，秉公执法，公正执法，具有良好的职业道德等，现阶段的县级政府质量监督站的工作人员，基本上都是水利部门的在编工作人员，有的工作人员根本就不是本系统专业的技术人员，不具备一定的理论水平、专业水平和相应的素质，因此，县级政府质量监督人员能力与现实要求存在一定的差距。

3.2 解决措施

（1）加强小型水利工程监督机构队伍建设，规范招标过程中的不规范行为，强化对重要隐蔽工程、关键部位与薄弱环节的质量监督，严格执行水利工程质量考核制度。

加强质量监督队伍建设，规范招标过程中的不规范行为。首先要严格招标人资格审查，逐步推行电子招标方式，编制规范合理的招标文件；严格按照工程质量要求进行监督。特别是对于一些较小的小型水利工程项目，更需要保证监督机构数量、人员规模、人员专业能够与小型水利工程建设项目管理相适应，特别是加强和完善县级政府监督机构队伍建设。突出监督重点部位内容，进一步提高监督管理效能，要釆取多种方式加强社会监督（乡、村级）、政府质量监督人员的教育和培养，提高业务素养，树立监督人员的良好形象，增强廉洁自律和防腐拒变意识，努力培养出一大批敢于负责、业务精通、作风过硬的优秀质量监督队伍；同时，要配备必要的办公仪器和设备，保证质量监督工作的顺利、高效地实施。要创新质量监督方式方法，突出监督重点，提高监督管理效能，积极推行质量巡查机制和重点项目驻地监督机制，强化对重要隐蔽工程、关键部位与薄弱环节的质量监督和管理,推进质量监督方式从以实体质量监督为主转变为以行为监督为主，完善建设监督管理制度，强化质量监督人员的意识。对建设监督管理制度不到位，考核不合格的单位予以通报，计入信用档案。

（2）强化质量检测、监督抽检和平行检测的综合运用，质量管理科学化。在工程质量监督管理中，水行政主管部门进一步提高工程质量监督的权威性、强制性、公正性与科学性，对检测单位的质量检测行为实行监督管理制，定期进行检测数据的核查，并对相应的工程进行动态检测，及时了解工程状态，以保证工程整体质量；加强监督抽检和检测成果的综合运用，加强对水利工程项目的“飞行检测”、监督抽检和平行检测力度。通过“飞行检测”、监督抽检和平行检测，对工程项目中检测单位的检测活动进行比对，实施比对检测，对出现的质量问题进行分析、整理、判断，问题出在哪里就及时整改哪里；对检测单位伪造检验数据或伪造检验结论的，根据《水利工程质量管理规定》的有关规定进行处理。

（3）进一步提高质量管理信息化水平。随着国家大规模水利建设任务和重点水利工程的实施，工程质量监管的任务和难度都在加大，依靠现有的人员采用传统的工作方式已越来越难以适应，借助现代化的信息技术和相应的监管模式是进一步提高工作效率和监管水平的有效途径。采取创新监管模式，努力实现工程信息和工程质量信息的及时采集、追踪、分析和处理，建设水利工程质量监督信息化平台，开展工程信息公示、质量信息通报和质量监督管理经验共享，不断提高县级水利工程质量监督的信息化管理水平，提高监管力度和效率，促使县级小型水利工程质量监管工作水平不断提高。

4 结语

总之，小型水利工程建设的质量责任重大，直接关系到农村农业基础的发展。鉴于当前在质量监督管理中存在的不少问题，必须加强质量监督管理工作，对项目进行系统的管理，不断完善招标方式和建立健全水利工程建设质量监督管理各项制度；提高管理者质量责任意识，落实工程建设各方主体质量责任和项目负责人的质量终身责任追究制度，不断提高监督管理人员的责任意识、业务素质和管理水平；采取多种形式，努力培养出一大批敢于负责、业务精通、作风过硬的优秀质量监督队伍；强化对重要隐蔽工程、关键部位和薄弱环节的质量监督和管理,推进质量监督方式多样化，从以实体质量监督为主转变为以行为监督为主方式，完善建设监督管理制度，强化质量监督人员的责任意识。只有这样才能把县级小型水利工程建成人民群众满意、经得起历史检验的合格工程，不断促进当地国民经济的健康发展，保障人民群众生命财产的安全。

[1]石庆尧.水利工程质量监督理论与实践指南（第三版）[M].北京：中国水利水电出版社，2015.

[2]何德宇.水利工程质量监督工作的实践与思考[J].企业科技与发展，2012，（12）：78-80.