新型城镇化进程中农村基层治理的困境与路径选择

何 海 燕

新型城镇化进程中农村基层治理的困境与路径选择

何 海 燕

农村基层治理是国家治理体系的重要组成部分，新型城镇化带来了农村基层治理理念和途径的变革，但在治理过程中也遇到前所未有的现实困境，治理主体缺失、利益分割导致农村矛盾凸显、经济基础薄弱以及传统体制束缚都成为有效治理的障碍。应从突出农民的主体地位出发，维护好农民的利益，建立科学的创新型治理机制，实现有效、良序治理。

新型城镇化；基层治理；路径选择

20世纪90年代以后，中国大规模的城镇化建设改变了农村的经济结构、社会结构，从而改变了农村的组织关系和治理关系，使农村治理的社会基础发生根本性变化，而人口高流动性、原有二元结构分割以及公共服务的不平等化等体制性障碍导致治理中的一些深层次矛盾和问题不断显现，使治理面临前所未有的现实困境。

一、新型城镇化进程中农村基层治理的困境分析

（一）城镇化带来的“流动性”导致农村基层治理主体缺失

大规模的务工农民涌向城市，不仅导致农村治理出现“空心化”状态，而且导致农村优质的人才、劳动力流失，留守的都是一些中老年人和儿童。据国家卫计委统计，2013年中国流动人口已达到2.36亿，即每6人中就有1个是流动人口。并且这些流动人口平均年龄约28岁，超过一半的流动人口是80后。农村失去了这些主力军，就失去了农村经济发展的依托和基础。乡村治理的核心是民主自治，但是比较利益获得的差异，使得更多的务工青年劳动力虽然有参与农村治理的积极意识，但没有参与的热情，他们看重在外务工所获得的收益以及迷恋城市的现代生活，对农村政治、公共事业建设缺少兴致和关心，更缺乏有效的参与，农村干部队伍建设甚至存在后继乏人的问题，年龄结构老化导致有些“空心村”治理能力“软化”“弱化”和“虚化”，村两委形同虚设。而农村民间组织和其他各种合作组织由于人的因素，农村治理大多延续着政府“一统”的传统治理模式。另一方面，政府包揽一切的管理格局仍然是农村基层治理的主体，公众参与缺少良性的体制机制，不少地区的农村仍属“强政府、弱社会”，农村自治组织、社会组织发展不起来，社会治理仍然保留了更多的行政化。由于一些基层组织治理能力差，在农村毫无影响力，这种制度性的达不到应有的效果，无法形成协同共治的格局，使农村治理产生严重的主体缺失。

（二）城镇化带来的利益分割导致治理的矛盾性加大

农村基层治理是一个社会结构解构和再构建的过程，是社会关系和利益矛盾的集中体现，新型城镇化是期望实现城乡一体化发展，农村社会治理必然因城镇化的冲击带来种种利益分割，即个人利益与集体利益的分割，长期利益和眼前利益的分割，局部利益和全局利益的分割，农村社会矛盾的加深势必加大农村基层治理的难度。

当前的户籍制度带来城镇居民和农村居民的分隔，造成农村大量的流动人口既不能完全融入城镇生活，也不情愿认同原有农村的生活方式，其动态性导致城镇和农村基层治理的不确定性，更增加基层治理的难度。进一步看，户籍制度背后是城乡治理所提供的公共产品和公众服务的非均等化。由于户籍制度的存在，城乡在公共基础设施投入、公益事业分享上有着严重的差异，在就业、教育、医疗、养老、治安管理、环境治理与保护、基础设施建设、文化建设等公共产品服务上严重滞后于城市水平，导致城乡利益分割。这种不平衡和不公平加大了城乡矛盾冲突，背离了社会治理公众共治共享的原则。

土地问题是农村基层治理的焦点问题。在城镇化进程中，二元结构从体制上制约了农村土地和国有土地收益分配的均等化，土地交易并没有反映同权、同价、同市的市场化机制；而政府征地强拆行为以及补偿安置的不合理，导致农民在增值收益的分配过程中处于弱势，大量的失地农民在“人地分离”①中并没有获得应有的利益保障，农民与政府的矛盾激化，引发农民个体抗争、信访甚至群体性事件的发生给农村基层治理带来了更多困难。

另一方面，城镇化带来农业经济的商品化和市场化，改变了农村固有的社会经济结构和社会关系，表现出越来越明显的阶层分化，加剧乡村结构性矛盾与冲突，给社会带来诸多不稳定因素。特别是村干部，贪占现象严重，凭借村务不公开、不透明而又缺少监督富裕起来，成为农村矛盾冲突的焦点，村民又没有表达权、参与权、知情权与监督权，村民不满情绪积聚，使得社会治理难度加大。

（三）农村经济实力上的“空壳化”导致社会治理失控

农村基层治理的落脚点在于农民，治理的效果在经济基础。基层治理要实现农村自治，达到共治共享，必须为农村提供更好的公共产品和公共服务，才能激发村民主动参与的热情。在县区和乡镇财政紧张、政府没有更多力量为农村基层治理提供支持情况下，农村必须大力发展经济，增强农村经济实力，这是支撑基层治理的物质基础。没有这个基础，社会治理就会失控。

随着农村的资源配置和生产要素流动由封闭走向开放，劳动力、资金、技能更多的向城市转移，严重削弱了农村经济发展的基础，很多村成了经济“空壳村”。调查发现，村集体经济基础较好的只占3.41%，而“空壳村”却占了22.2%。②没有了经济基础支撑，农村基础设施建设无从谈起，村民的各种社会保障也不能实现，基层治理往往处于失控状态。反观那些经济实力较强的村子，基础设施的改善和民生问题的完善使村民真正感受到了实际收益和被尊重，社会治理得到有序发展。这也充分证明，当前农村基层治理的根本仍然在于经济发展，特别是农村集体经济发展。城镇化和市场经济为农村经济发展提供推动力，只有这样，才能从根本上解决基层治理的困境。

二、新型城镇化进程中农村基层治理的路径选择

第一，要突出农民的主体地位。当前，现代公民思想观念的萌生至成熟正在改变传统的思维方式、价值观念，个性塑造和利益追求的开放性、多元性使得村民在政治、利益和社会事务参与方面的诉求不断增强。只有突出农民的主体地位才能真正体现社会治理多元、互动、共融的理念，体现社会治理的本质。首先，从思想上、认识上尊重农民的主体地位，农民的民主权利要体现农民当家作主的地位，而不是走过场、做样子。要充分发挥村民代表大会的作用，使村民自治达到自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的效果。其次，改变政府包办一切的僵化体制，形成“党委、村委、村民”共治格局。发挥基层政府的主导作用，不是充当“超级保姆”的角色，政府职能应从“全能化”转变为“有限性”，治理方式应从行政权威转变为互动、协商，共同参与。再次，要健全科学、有效的治理机制。坚持民主治村，广泛听取群众意见，保障村民代表的议定权；落实村委会执行权；完善群众的监督权；保证重大事项经村民大会授权。

第二，维护好农民的利益。要发挥新型城镇化的推动作用，达到城乡一体化，促使人才、劳动力、资金、技术、土地等资源要素的流动，促进农村经济积累。维护农民利益就是要从根本上维护好农民土地权益，使农民有支配土地资源的独立权力，通过市场化实现农村土地与国有土地同权、同价、同市，从而消除因土地权益纷争而带来的农村矛盾冲突。最大限度缩小二元结构带来的公共服务方面的不公平化。应在就业、教育、医疗、养老、住房等方面为村民提供更多的服务产品，在农村基础设施建设上提供更好的公共服务，通过建立城乡统筹机制，在城乡居民医疗、养老方面建立统一的的社会保障体系。农村基层干部，要做到政务公开、透明，增强村民对党组织和村干部的信任感，提升党、政府和干部在村民中的影响力、号召力。

第三，建立新型创新治理机制。一切治理都要从社会和谐和农村发展出发，体现人性关怀，达到共治和善治。首先，应从村民的需求出发，建立公众需求的融合机制。农村基层治理要满足社会公益事务的需求，全方位实现公众利益的整合。政府应树立基层治理无小事的理念，把村民在经济利益、民主表达、文化提升各方面的需求融合到基层治理的整体体系中。其次，从治理途径上建立平等、简洁的民主协商机制。通过自由平等的对话、讨论、谈判、审议等方式使各主体参与公共决策，达到更好的协同治理。政府要引导各社会组织发挥自身的主动性、能动性，实现各主体、村民积极参与的自觉治理。再次，建立基层治理的反馈和修正机制。通过评估系统，将基层自治组织诉求信息进行汇聚、筛选、分析后，依据治理目标，组织和引导群众参与公共事务协商决策。依据治理目标要求，对于不能达到结果的及时修正，关注群众的反映和评价，积极主动地把治理结果反馈给群众，达到共融互动的治理效果。

①袁方成、康红军：《新型城镇化进程中的“人—地”失衡及其突破》，《国家行政学院学报》2016年第4期。

②戴攸铮、易文彬：《新型城镇化背景下农村空心化的治理》，《南昌大学学报》，2015年第5期。

（本文作者：长江师范学院副教授）

责任编辑：李冬叶

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