人大代表“网上履职”的困境及其对策思考*

莫桑梓，黄大熹

(湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082)

人大代表“网上履职”的困境及其对策思考*

莫桑梓，黄大熹

(湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082)

伴随着数字化信息技术的广泛运用，网络政治参与对代议制产生了深远影响，近年来的人大代表“网上履职”已然常态化，最为典型的案例有三：一为网民人大代表的“虚拟-现实”对接；二为博客人大代表的“线上-线下”履职；三为网民参与的“E两会”与现实两会的互动。这些案例一方面使网民人大代表的代表性受到质疑，另一方面凸显了人大代表“网上履职”所面临的网民期望值高、网络参与有限、网络空间双面影响等困境。鉴如此，让人大代表进一步强化“互联网思维”，并将人大代表的“网上履职”纳入法制化轨道，同时打造一个“互联网+民意”信息化工作平台，方能走出困境。

网民人大代表；博客代表；E两会；互联网+民意

人大代表“网上履职”的实践引发了人们不少思考：如网络和政治有什么关联？代表的代表范围如何确定？近3000名全国人大代表与320万名地方各级人大代表如何通过网络履行自己的职责？人大代表与选民保持怎样的网上联系与沟通等？

中外学者对网络与政治的关系有一个基本判断，大多数人认为，网络空间是一个虚拟的公共领域，它为政党之间、政党与政府之间、公权力与民众之间搭建了一个有效的沟通平台，一般情况下，网络使人们能够便利、快捷地获取政治信息进而促进其政治参与。尤其是在中国政治参与渠道不够畅通的前提下，网络承载了更多的政治民主化内容[1]，甚至有学者认为，网络在民主参与性、直接性、公开性等方面不仅达到了现代政治所要求的最高程度，而且在互联网和电子投票进一步发展的情况下，将全面改变代议民主政治的形式[2]。事实也是如此，中国的网站栏目、博客、论坛等谈论的大多是政治。由此可见，网络与政治的逻辑关联可以这样定论：网络是政治信息的主要来源地和政治沟通的重要手段，并因此激发了公众的政治参与热情，中国民众已把网络作为参与国内政治的一个重要途径，他们开始利用网络追踪公共事件，跟帖讨论，达到参政、议政、问政的目的。

一

网络与政治之间的密切关联，促使中国人大代表的“网上履职”成为一种普遍现象，人大代表利用电子邮箱、手机短信息、博客、微信、论坛等与网民互动交流，以最快捷的方式搜集与表达民意，履行作为一个人大代表的职责。本文将列举几个典型的案例解读人大代表的“网上履职”困境。

(一)网民人大代表的“虚拟-现实”对接

在中国的互联网上，活跃着一群“论坛大侠”，他们以其敏锐的目光洞察社会底层的真实，以其犀利的笔锋表达他们的政治见解，为网民所推崇。河南洛阳的张晓理就是这样一位“大侠”，网络成就了他的“洛阳市人大代表”资格。

张晓理的网名为“老牛”，他的真实身份为自由摄影人，洛阳市摄影在线网站管理员，兼任民间组织河南省新闻摄影协会副秘书长、洛阳市网络发展促进会执行会长，多年来领衔网络群众性摄影活动，用镜头真实地记录社会的方方面面，常年在网络上发帖、跟帖、组织活动，他的网上言行不仅证明他具备参政议政的能力，还具有参政议政的积极性，因而赢得了网民的赞誉，2008年12月31日被网民自发投票评选为他们心目中的“十大网友”之一，大家对他的评价是：“张晓理既是一位网民，更是一位具有强烈社会责任感的公民，在网络界、摄影界以及普通百姓中有较高威信，具有一定的广泛性、代表性和先进性。”[3]正因为如此，2009年1月初，洛阳市西工区人民代表大会经过严格考察后将张晓理列为洛阳市人大代表候选人，在西工区十二届人民代表大会四次会议上，通过163名区人大代表的投票表决，张晓理得赞成票158票，高票当选为洛阳市第十三届人大代表。[3]

通过这一案例，我们应该进一步做深层思考的是：网民人大代表产生的程序是否具有合法性？当选的网民人大代表公开身份后怎样参政议政？

首先，我们要澄清的是，张晓理并不是网民投票选出来的人大代表，只是网络上的参政议政能力和积极性得到网民认可，使其知名度提升，在洛阳市西工区人民代表大会换届领导小组征求民间组织的意见时，被推举出来作为人大代表候选人，并在《洛阳日报》上公示，无异议，再提交洛阳市西工区人民代表大会会议，由区人大代表投票当选洛阳市人大代表。这一程序严格按照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第2条、第29条、第31条*《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第2条：全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。第29条：全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生。第31条正式代表候选人名单及代表候选人的基本情况应当在选举日的七日以前公布。执行，具有合法性和正当性。现在的问题是，7亿多的网民群体能否通过网络投票直接选举真正的“网民人大代表”，当然，这是民主政治的一个崭新课题，它不仅要打破现行的人大代表产生制度，还存在一系列的技术层面难题。

其次，我们想知道的是，作为“网络版主”的“老牛”和作为人大代表的张晓理参政议政的方式有何不同？他代表的是全体网民还是洛阳市民？据张晓理自己陈述，参政议政是他一直在做的事情，只是成为人大代表后，进入了国家参政议政的正式渠道，平台比以前更宽阔，他会更全面地关注网络上的一些话题，不再随心所欲地在网上想说就说，不想说就不说，对焦点话题会去实地调查，促成问题解决。总之，在网络上发言和作为人大代表履职不一样，要以一种更理性、更负责任的态度去参政议政[4]。这番话也提示我们，网络和现实是绝然不同的两个空间，网络精神领袖和网民回到现实中是否还敢想敢说？网上言论一旦在现实中对号入座，是否会招来更坏的结果？

另外，从张晓理作为人大代表的履职情况看，他搜集民意主要通过网络，当然，他没有否认要去基层做调查，按他自己的说法：“要给网民一个交代”[4]，也就是说，他是网民的代言人。这里就表面上看存在一个悖论，他是洛阳市西工区人民代表大会选举出来的洛阳市人大代表，应该是洛阳市民的代言人。这就涉及到我国运用的是何种代表制理论的问题。

一般认为，代议民主的通行做法有三种：一是强制委托说，即认为代表和选民之间存在类似民法上的委托与受委托的关系，代表不是独立的，它依赖于本选区的选民，是选民意见的传声筒，因而要求代表在议会的发言和投票应严格按选民的意见而不能按自己的认识和能力独立判断行事。二是代表责任说，即认为选举代表是公民的职责和义务，所以，代表一经选出，则取得独立地位，独立承担责任，代表在代表机关的发言和表决，完全凭个人的学识、经验和才能去独立做出判断，不受选民的训示和约束。三是代表授权说，即认为选举是一种授权行为，选民选出代表就意味着把自己的权利授予代表，并且这种授权不是个人授权，而是整体授权，所以，代表一旦当选，就代表全社会或全体人民的意志和利益。代表在议会的发言和表决都要以全体人民的利益为准则。

就中国的情况而言，笔者认为是强制委托理论与代表授权理论的结合。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4、5、21条的规定*《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4、5条：“代表应当与原选区选民或选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”、“代表受原选区或者原选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表”。第21条：“县级以上的各级人民代表大会根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察”、“代表可持代表证就地进行视察。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会根据代表的要求，联系安排本级或者上级的代表持代表证就地进行视察。”，代表虽受原选区或选举单位的约束，代表的议案一般也来自本选区、本行业，但选举法里并没有明确规定代表要对原选区和选举单位负责，来自各选区的代表将各种利益通过代表大会上的交流、调和、妥协，最后按少数服从多数表决，形成全体人民的意志和利益。这就解决了“张晓理现象”的悖论，作为人大代表的张晓理，是全体人民的代言人，不存在代表谁的问题。

(二)博客人大代表的“线上-线下”履职

人大代表以集体或个人的名义网上开博履职的现象在中国已很普遍，最为典型的当属全国人大代表叶青的博客，他被媒体誉为“博客大王”，这样的赞誉基于三点理由：

一是博客数量多。叶青于2006年3月在人民网开办代表博客以来，截止到2017年4月8日统计，已有博文2302篇*http：//blog.people.com.cn/blog/u/yeqing统计信息显示。。叶青对记者坦言，他每天至少花费两个小时来更新他的博客，并对所有来信尽量做到一一回复[5]。对一个全国人大代表来说，这样的博客数量就足以证明他的履职已尽责到位。

二是博客内容丰富。叶青的博客分为“他山之石”“湖北武汉”“人大政协”“家庭琐事”“经济财税”“文教卫体”“时政评论”“参政议政”“统计普查”“公车改革”“我的日志插图”“其他”12个栏目*http：//blog.people.com.cn/blog/u/yeqing统计信息显示。，其内容既有湖北省内的情况与发展战略建议概述，也有湖北省外的经验与建设现状介绍；既有对社会热点问题的追踪，也有对家庭与个人所想所做的报道；既有针砭时弊的深刻思考，也有对国家发展的建言献策。它向公众展示的不仅仅是一个普通人的社会责任感，也是一个学者对社会问题的思考，更多的还是作为一个人大代表对自己议案的诠释。据叶青对记者说，他的一半议案都来自于网友的建议材料[5]。

三是博客平台上的互动交流畅通。博客是叶青和网友互动交流的平台，从2017年4月8日博客统计信息上看，叶青的博客评论总数有7838条，访问总数达3 605 432次*http：//blog.people.com.cn/blog/u/yeqing统计信息显示。。大部分博客都有网友的评论，也有叶青的回复，每日的留言过百条。由此可见，叶青的博客很受网友关注，叶青对记者说：“我把平时一些零碎的想法记录在微博上，然后把完整观点的表述主要呈现在博客上。这也等于我每天都是在当代表，让大家看到我在想什么，在做什么。大家有什么心里话，也尽可以通过邮件、博客留言等方式对我说，让我真正为人民当好这个人大代表。”[6]叶青和网友的交流增进了彼此的了解，网友称他为“最数码”的人大代表。

总之，原本属于个人日志的博客被当做对外交流的通道时，它就被公共化了，叶青承认，博客为他的调研、与人交流、记录思维痕迹提供了便利，越来越多的人通过博客直接找到他的办公室，和他面对面交流，他坦承，以前没有开博客的时候，每年进行调研的时间非常有限，如今，博客成了他进行社会调研的窗口[5]。由此看来，博客对人大代表的履职起到了不可低估的作用。

(三)网民参与的“E两会”现象透视

网络与“两会”的互动始于2002年新华网推出的“两会建言”栏目，到2009年，人民网第一次明确提出“E两会”概念，随即引起广泛关注，加拿大《环球邮报》曾这样描述中国2010年3月召开的“两会”：有两场有关中国前景的讨论正在展开，一场是在人大和政协的两会上，另一场是在互联网的论坛上[7]。的确，中国两会呈现出的互联网特色已举世公认，BBC中文网的报道直接用“e两会”这个词来形容“两会”召开时媒体参与和民众议政的热情[7]。笔者就以2010年的“E两会”做具体分析。

首先，“E两会”的参与方式，凸显了直接民主的特征。人民网强国论坛特别策划了“E两会”专版*http：//elianghui.people.com.cn/2010/index.html/。，按照所列栏目“参会指南”的步骤，首先注册成为强国论坛用户，在成功登录后参加“网民代表资格考试”，考试合格将成为“E两会”网民代表，并获得代表证，网民代表有参会、提案、审议、表决等专属权利*http：//elianghui.people..com.cn/chzn.html。。人民网对网民提出的口号是“咱也做一回代表委员”[8]，他们可按照正式两会提案的格式在线填写、提交自己的建议，也可以在别人的提案上联署签名，或者对热门提案鼓掌(同意)和拍砖(反对)，版主也会将网民集中关注的议案直接递交到两会现场让人大代表讨论，形成“E两会”与“现实两会”的真正互动。这样的形式使公众由两会的旁观者变成了参与者，公民能够直接发表提案，参与讨论、决定和管理国家社会事务，这应是直接民主的主要表现。

其次，“E两会”的参与数量充分体现了中国民众的政治参与热情。2010年“E两会”注册会员66 627人，网民代表提交的E提案1850条，由版主递交到两会现场的提案70条，单篇提案点击最高的达1 088 000次，联署签名人数最多的有24 593人，跟帖最多的有16 862条，媒体转载报道400多次[9]。另据腾讯网发布的统计数据显示，两会期间，腾讯网的两会新闻覆盖人数达到了3.5亿人次，两会新闻总体点击量超过22亿[10]，由此可见，全民通过网络对两会的参与热情，正在推动网络问政的2．0升级。

再次，“E提案”的内容展示了中国民众的公民意识与参政议政水平。点击进入“E案专区”查阅提案，尽管议题五花八门，但涉及的内容不外乎“时政类”“经济类”“科教类”“民生类”等民众关注的几大焦点领域，从2010年的1850个E提案可以看出：一是提案的选题全方位地彰显了民意。提案不仅将与民众利益密切相关而又迫切需要解决的重点、热点、难点问题揭示出来，如“炒房”议案等，而且将党政领导一时顾不上的冷点、盲点问题亦提上议事日程，如中国的同性恋议案等。二是提案的质量体现了较高的政策水平。研读2010年评选出的E两会十大优秀提案*http：//elianghui.people.com.cn/tpbj.html.2010-06-01十大优秀E提案为：1)关于人权问题-中国同性恋问题。2)计划生育转变为自主生育的建议。3)强烈呼吁迅速废除退休双轨制，建立公平、合理的退休养老制度。4)大学生村官编制问题。5)严惩贪官，加大贪官死刑范围，让官员不敢搞腐败，更不愿搞腐败。6)政府全面退出炒地谋利，严厉打击炒房犯罪。7)加快公车改革步伐，逐步取消各级领导公车配备。8)打造中国特色的“官员财产分步阳光法”。9)建议“两会”设立网民参会平台。10)建言2010年“两会”，重视收益分配制度的创新。评选的依据是：点击、跟帖、联署签名的数量加上专家认可。，不难体会出作者具备了较高的政治理论水平、文化科学知识素养以及丰富的实际工作经验。这些提案无论谈及中国的政治民主话题还是关涉民生冷暖、经济建设的内容，都有一定的深度和高度，建言献策有理有据。以E提案第4513号《强烈呼吁迅速废除退休双轨制，建立公平、合理的退休养老制度》为例，作者深入调研，不仅用准确的数据证明中国现有的退休养老制度不合理的十大方面*http：//elianghui.people.com.cn/tpbj.html.2010-06-02 1)养老改革的指导思想不公平。2)公务员与国有企业职工的收入差距悬殊。3)社会保险费征缴不公平。4)在国企退休养老金计发上进行打压和算计。5)新基本养老金计发办法剥夺了当事人的知情权。6)对企业的原国家干部绝情不公。7)独生子女父母增发本人基本工资的5%退休金被取消。8)医疗保险待遇不公平。9)丧葬补助费不公。10)养老金调整不统一。，而且进一步论证造成不合理的原因，同时提出自己的建议。这样的提案有利于政府决策的科学化。三是提案的内容凸显了中国公民高度的责任心。无论从普遍性的道德要求看，还是从制度性的规范要求看，提案的内容都反映了作者对自己在社会公共生活中愿意为公共利益而呼吁并为此承担责任的态度。比如E提案第4184号《打造中国特色的“官员财产分步阳光法”》*http://elianghui.people.com.cn/tpbj.html/。，既分析了反腐倡廉的必要性，又提出了遏止官员腐败的具体措施，并设计了官员财产分步阳光法的具体操作程序，字里行间都透射出提案人的忧患意识和责任意识。

二

人大代表的“网上履职”虽然取得了很大成效，但也面临着诸多挑战，其中最为棘手的有如下两个方面问题：

(一)网民人大代表的代表性质疑

不断成长的中国网民，不仅要求人大代表通过网络了解民意，改变传统的履职方式，从而推动中国民主政治向前迈进，而且在洛阳张晓理成为“网民人大代表”后认为，张晓理并非网民选举，不能代表网民[11]。有人呼吁通过网络选出属于作为“网民”这一特殊群体的代表[12]。河南省人大常委王云龙甚至认为，“网民阶层”正式形成，有人由此推断，将互联网作为一个选区，选出网民代表是没有问题的*httip://www.hudong.com/wiki。。毫无疑问，网络选举代表“网民”群体的人大代表，对现行代表产生制度提出了严峻挑战。

首先，网络选举与中国现行选举的基本原则不符。中国选举的基本原则之一是直接选举与间接选举相结合，县级以上人大代表由下一级人民代表大会选举产生，县级以下(含县级)人大代表由选民直接选举产生*《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第一章第2、3条。。如果通过网络直接选举代表，就意味着超越这一原则，修改相关立法。但现实的难题是，如何将网络世界的直接选举程序化、合法化？选民的资格和基数如何确定？被选举者的条件如何审查？

其次，网络选举与现行的选区划分、名额分配原则不符。根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的相关规定，中国的选区划分原则是以地域划分为主，辅之以生产单位、界别划分*《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第三章第11条、第四章第16条。，同时考虑民族、性别*《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第一章第6条、第四章第17条。。代表名额既按人口比例又按选区分配*《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第六章第24、25条。。如果一旦通过网络选举产生网民代表，将无法界定其选区和界别，尤其是虚拟网民与现实公民的形象能否统一，网上“言论大侠”与参政的实体资格如何对接？他们是否具有代表性，不能不令人质疑。同时，也存在技术上的难度，比如刷票、伪造、一人注册多个身份投票等作弊行为防不胜防，这如何体现公正、公平、公开？

最后，网民人大代表的履职难度大。网民群体是一个复杂的生态群，由于网民身份各异，他们在现实中并不一定是利益相关者，一旦网民之间的利益存在不可调和的冲突，“网民人大代表”将如何收集网民建议，凝聚网民智慧，形成自己的“两会”提案？即便能够集中大多数网民的意见，能否确保它的客观真实有效性？如何识别利益集团的网上操控？

(二)人大代表网上履职的困境

“网络”是一把双刃剑已成为不争的事实，人大代表的“网上履职”同样面临着许多具体问题：

首先，兼职的人大代表无法满足网民的期望值。从实际调研的情况看，网民的期望值很高，但人大代表的电邮、博客、手机等发挥的作用有限。虽然在地方性的法规中没有制度性地具体规定人大代表与选民的联系方式必须电子化，但在全中国范围内人大代表以个人的或集体的名义公布邮箱、手机号码或者开博客已经成为一种普遍现象，尤其是洛阳张晓理当选为人大代表后，网民发帖置顶庆祝，称之为“这是网民重大的节日”“将使中国的民主进程向前迈进一大步”*http://www.hudong.com/wiki。。但实际情形与网民的期望值相距甚远：一是兼职的代表无暇一一回复网民的邮件，广州市人大代表叶兰生坦承“忙不过来”[13]，有记者曾对广州市51名人大代表的公开邮箱发邮件，但没有收到回复[13]，笔者给一名全国人大代表的邮箱发过邮件，但邮件被退回，信息显示邮件不能送达指定邮箱。由此看来，通过邮件与代表保持联系有一定困难。二是手机号码公开给人大代表的正常生活带来了一定的干扰。笔者从H省人大常委会的一名工作人员访谈中得知，他们曾规定向社会公开人大代表的手机号码，结果，大多数代表抱怨，电话不停地打进来，使他们无法正常工作和休息，最后不了了之。

其次，中国网民的数量和参与度相对民主政治参与而言极为有限。网络虽然可以成为人大代表了解社情民意、问计于民的平台，但通过网络平台实现社会参与的中国公民有限。无论是官方还是民间，对中国互联网所承受的“政治功能”和中国网民的参政热情都持肯定和鼓励态度，而且把“网络政治参与”当做中国民主政治建设重要途径[14]。但笔者认为，“中国网民所表达的民意极其有限”这个事实不能被忽略。根据中国互联网中心发布的信息，截至2016年12月底，虽然中国网民数已有7.31亿，互联网普及率达到53.2%*中国互联网络信息中心发布的《第39次中国互联网络发展状况统计报告》。，但相对于12亿9千万*http://news.bbc.co.ak/chinese。的中国总人口而言，网民并不能代表全体。根据人民网2010年3月5日对4800多人的一项随机调查，57.9%的网民关注人民代表大会是为了“参与政治生活”，22.1%的网民为了“获取政策信息”，17.9%的网民为了“了解社会民情”，这组数据足以说明，中国公民通过网络实现社会参与和政治参与在人数上就没有达到“大多数”的民主标准。因此，在笔者看来，人大代表对“网上履职”不可寄予厚望。

最后，网络的“双刃剑”特征导致人大代表履职进退维谷。对人大代表而言，“网上履职”是一把“双刃剑”，一方面它可以在某种程度上实现直接民主，让公民直接、真实、平等地参与政治过程，让人大代表在最短的时间内以最快的速度获取信息，这有利于强化人大代表、网民和政府之间的互动性。但另一方面，网络民意也带有欺骗性、虚拟性和局限性的一面。网民的声音能否代表中国绝大多数民意还需进一步考量，同时，网民的身份无法确认，我们也不能排除极少数没有道德底线的败类利用网络强奸民意，导致“网络暴政”。另外，网络平台在提供一些真实有效信息的同时，也会掺杂许多人为制造的虚假信息以误导人大代表。正如美国国家信息基础设施顾问委员会委员埃瑟·戴森所说的那样：“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可能成为恐怖主义和江湖巨骗的工具，或者是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”[15](P17)

三

大数据时代以“革命性”方式推动网络民主向前迈进，“互联网+民意”重新塑造着政府的治理过程和社会生活方式，人大代表“网上履职”如何借此平台走出困境已是当务之急。笔者认为，可从以下三个方面做出努力。

(一)强化人大代表的“互联网思维”

托夫勒曾预言：“信息是和权力并进而和政治息息相关。随着我们进入信息政治的时代，这种关系会越来越深。”[16](P9)的确，随着数字化信息技术的广泛运用，计算机化、数字化与网络化的多维虚拟空间具备了公共领域的特质，现实中的权力、财富、地位、资源、组织规模等有形因素对网络空间的话语权分配不起决定作用。蒂姆·乔丹认为：“网络权力由网络空间的个人权力、技术权力与想象力组成。”[17]若如此，国家权力和公民权利的边界不再清晰，这样一来，作为人民选出的人大代表就必须具备“互联网思维”。

首先，人大代表要明确网络社会的“无中心化”理念。在网络社会里的网民拥有更多的知情权和话语权，他们凭借网络获取信息，并根据自己的判断发帖、跟帖、回帖，参与网络意见表达，形成声势浩大的网络民意，影响决策层并迫使其做出回应。代表民意的人大代表不可无视这一现象，因为网络负面影响的存在而讳疾忌医，要改变传统思维，进入“互联网”中，全面了解并创新网络知识，充分运用网络信息，知晓网络民意，参与其中，引导社会热点的意见表达，聚集网民的利益诉求。

其次，人大代表要善于识别网民的个体偏激行为引发的“网络暴力”。在网络空间里，用浏览率和跟帖率蒙蔽和欺骗网民，绑架网络民意的现象时有发生，作为一名人大代表，对此要保持清醒的头脑，对信息技术和信息资源充分掌握，对事件和问题全面了解，在此基础上，做出明智的判断。

(二)将人大代表“网上履职”纳入法制化轨道。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“要推进人民代表大会制度理论和实践创新，通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”现在的问题是，如何将这一决定落到实处，通过网络构建人大代表与选民沟通的桥梁，使民意借助“云计算”快速高效地汇集于人大代表手中，进入常态化的政治过程。

众所周知，人大代表“网上履职”困境的症结所在，便是这一行为本身具有的非约束性和非制度化。可以想象，在没有法律以及正式制度规范的条件下，人大代表利用网络搜集民意、倾听民众声音的随意性和敷衍性不可避免。因此，只有通过制定人大代表“网上履职”制度与实施细则，强制规定人大代表利用网络平台搜集民意和表达民意的程序规范、责任义务以及硬件和软件保障等，才能调动人大代表“网上履职”的积极性，充分发挥网络平台对人大代表履职的作用。

在笔者看来，这一制度首先要解决的是，确保人大代表在网络平台能真实而全面地看到网民意见，任何单位和个人不得以任何借口操控平台，屏蔽、删除、曲解网民的诉求。其次要解决人大代表对网民意见的处置问题。毫无疑问，网民所关注的是他们的诉求能否被人大代表通过议案或者建议等形式纳入到政府决策议程，反映到相关部门，并最终得到有效解决。如果做不到这一点，那么，人大代表的“网上履职”就是一张空头支票，网民也会因此感觉网络平台只不过是一个糊弄网络民意的民主摆设，最终会对人大代表的“网上履职”充满失望。因此，制度一方面应对人大代表利用电子邮件、博客、微信等方式与网民互动交流和搜集网络民意做出刚性规定，另一方面要求人大代表对民意的表达及时公开。

(三)打造“互联网+民意”信息化工作平台

网民要想克服分散表达微弱无力的弊端，将自身的意见真正体现在政治过程里，最好的方式便是形成“网络集体行动”，通过网络空间就某个关注的社会问题广泛讨论，形成E议案。

从目前的情况看，E两会与E提案，是一个得到认可的参政议政方式，2011年的全国政协第十一届四次会议提案征集函中第一次出现了人民网强国论坛的《“E提案”选编》，这就意味着网民的声音从虚拟的网络空间进入到了现实决策层面。现在的问题是，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》中没有规定E议案可以直接转化为人大代表议案或建议进入人大议事程序，随着E两会的不断成熟，是否可以考虑将E议案制度化，规范网络时代网民的参政议政行为。

此外，各级人大从法规立项、起草，到审议、实施，都有一个借助互联网让民意参与其中的过程，殊不知，要想在每一个环节确保感知民情、彰显民意、体现民生，就需要打造一个“互联网+民意”信息化工作平台，在此平台上，充分展示民众的知情权、表达权、参与权和话语权，并将这四权落实到人大立法和监督的全过程[18]。

目前，在这个平台上还存在信息公开度低、随意性大、公众参与度不够、部门利益化色彩浓、对征求意见采纳情况缺少反馈等问题。因此，我们有必要提升“互联网+民意”信息化工作平台立法的广度、深度和速度，并将其法治化，为立法机关设定行为规则，使得公民有序参与人大立法与监督成为可能。

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[3] 杨笑.洛阳澄清“网民当选市人大代表政协委员”[EB/OL]．http：//news.sohu.com/，2009-09-23/2010-05-13.

[4] 郭少峰.洛阳网民人大代表介绍当选程序[EB/OL]．http：//news.sina.com.cn/05-13，2009-02-19/2010-05-05.

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[10] 丽莉.“E两会”人次突破22亿！全民助力网络问政升级2·0[EB/OL].YNET.com，2010-05-30.

[11] 龙敏飞.别夸大“网民人大代表”的积极意义[EB/OL].http：//www.rednet.cn，2010-05-13.

[12] 刘如森.选举网民人大代表深圳亟须大胆一试[EB/OL].http：//www.oeeee.com，2010-06-23.

[13] 常红.发邮件被退回？人大代表邮箱遭质疑[EB/OL].http：//npc.people.com.cn/GB/7964234.html，2010-06-24.

[14] 张鸷远.论当前中国公民网络政治参与中暴露的问题及其对策[J].理论前沿，2009(12)：41-43.

[15] 埃瑟·戴森.2·0版数字化时代的生活设计[M].海口：海南出版社，1998.

[16] 阿尔温·托夫勒.托夫勒著作选[M].大连：辽宁科学技术出版社，1984.

[17] Tim·Jordan.Cybepower——The Culture Politics of Cyberspace and the Internet[M].London and New York：Routledge，1999.

[18] 吴果中，李菲．网络事件中网民的情感、抗争：表达逻辑与意义建构[J]．湖湘论坛，2016(3)：128-133．

TheDeputiestoPeople’sCongress’“WorkingOnline”DilemmaandaCountermeasureDiscussion

MO Sang-zi，HUANG Da-xi

(Law School，Hunan University，Changsha 410082，China)

Along with the wide spread of digital information technology，online political participation has deeply influenced the representative system.In recent years，the deputies to People’s Congress’“working online”have been normalized.Consider three typical cases：firstly，the“virtual-reality”connection for netizen deputies；secondly，blogger deputies’ working“online-offline”；thirdly，the interaction between the e-two sessions and the two sessions in reality.These cases not only made the degree of representativeness of netizen deputies under question，but give prominence to the dilemma of deputies“working online”as well.Considering these，three vital steps have to be taken to extricate：for deputies，strengthen their“internet thinking”continuously；for the institution，to legalize the deputies,“working online”pattern；for hardware facilities，to construct an“internet + public opinion”working platform.

Netizen deputies；blogger deputies；e-two sessions；internet + public opinion

2017-06-04

国家社会科学基金项目：人大代表网络问政研究(12BZZ011)

莫桑梓(1990—)，女，湖南长沙人，湖南大学法学院博士研究生，研究方向：中国政治发展。

D262．3

A

1008—1763(2017)06—0124—07