湖北省机耕道建设情况的调研报告

湖北省农机局 付汉强 巩继伟

荆州市农业机械化管理办公室 王平权

湖北省机耕道建设情况的调研报告

湖北省农机局 付汉强 巩继伟

荆州市农业机械化管理办公室 王平权

农业机械化作为农业现代化的重要内容和主要标志，近年来在国家农机购置补贴政策的拉动下，湖北省广大农民购机用机积极性高涨，农机装备总量大幅增长、农机作业水平逐年提升，农业生产进入以机械化为主的新阶段，但农业机械化的进一步发展遇到了“行路难”“住房难”“看病难”等一系列问题，与农机化配套的基础设施建设，成为农机化发展不平衡、不协调和不可持续的“牛鼻子”。因此，省农机局对全省机耕道等农机化基础设施建设情况开展了专题调研。

1 全省机耕道等基础设施现状、建设情况

湖北省现在的农村机耕道路建设得益于“村村通”和第五轮“三万”活动，到村公路基本建成，已基本实现村村通公路。但目前湖北省村组公路、田间作业机耕道建设相对滞后，严重影响了农机在农业生产中的作用发挥。

1.1 绝大部分地区机耕道建设严重滞后

1.1.1 时间久，标准低

湖北省现有的农田机耕道路，多为20世纪60～70年代，由于受当时农田耕作模式的限制，机耕道修建的标准低，主要用于人、畜力车的通行，宽度大部分在2.5m以下，为了少占耕地和节约建设成本，多依山河地貌修建，桥涵路堤和排水设施不配套，极易遭受洪水、塌方等自然灾害的损毁。比如荆州市机耕道宽度2.5 m以下的占49%，机耕道宽度在1.5 m以下或无机耕道占18%；黄冈市现有机耕道91 823 km，路面宽80%以上在2.5～3 m，其中乡村道路13 200 km、村组道路22 515 km、田间道路56 108 km。尤其是，田间公路硬化率不超过50%，严重影响黄冈市农业机械化发展。

1.1.2 缺维护，损毁重

农村实行联产承包责任制后，人员组织分散，对机耕道建设在农业现代化建设中的作用认识不足，机耕道建设进入停滞和退废时期，有些农户为了贪小利而人为扩大耕地面积，他们不断蚕食机耕道，机耕道越来越窄，最后机耕道变成了羊肠小道，只能人、畜或小微型机具通过，更有农户为了一时方便，随意在路中间开沟引水，水冲车辗使得原本完整的路面也变得坑坑洼洼、破烂不堪。

1.1.3 无规划，投入少

从20世纪80年代起，全省绝部分地区机耕道建设基本处于停滞状态，既没有明确的机耕路权属、建设技术标准和长远规划,更缺少专项资金的持续投入，仅仅是依托当地农业综合开发、土地平整和新农村建设等项目，进行零敲碎打，无法实现从有利于机械作业的角度来规划布局,只侧重于方便农民生活出行,随意性大,道路质量没有保证，农机出行难的问题依旧存在。

1.2 部分地区机耕道有所改善

虽然湖北省在《湖北省农机化十三五规划》中明确提出要“加强基础设施建设”，但是省农机局受自身职能限制，省级并无直接的专项资金扶持，主要手段还是引导各地积极争取在土地利用总体规划和乡村道路建设、农田基本建设、农业综合开发等项目规划中安排机耕道路建设内容，改善农机作业通行条件。如黄冈市农机局把机耕道、机库棚等建设纳入《政府工作报告》内容予以考核，加强了与相关部门的联系，推动了当地农田机耕道路建设进程；潜江市实施了高产农田土地整理和农业综合开发项目，村机耕道有所改善，田间主干道60%左右已修为3.5m宽水泥路面，其余部分路段为碎石路面，2016年，30%左右的区、镇、处按5 000元/km的标准，对机耕道进行了维修；南漳县在当地农业综合开发、农田平整、土地平整、农水改造等项目中，对11.5万亩(1hm2=15亩)耕地的机耕作业道路进行了统一规划、统一标准和统一建设，其余田块机耕道仍然是依据自然条件自行平整而成。

1.3 极少地区机耕道建设步入正轨

经专项统计汇总，湖北省仅荆州市在机耕道建设方面开展了积极有效的探索和尝试

1.3.1 开展调研，摸清家底

2011年初，荆州市农机化办组建专班，制定详实的调研方案，组织各县市区开展了大规模调查摸底，形成了《关于全市机耕道建设现状与建议》的调研报告，并提交市政府作为工作参考，为下一步工作开展打下了基础。

1.3.2 精心谋划，重点突破

2012年，在荆州市政协委员胡诗华等6人的倡导下，与市农机化办组成联合调研组，对机耕道建设相对落后的松滋市和产粮大县监利县进行实地重点考察、调研和实质推动。松滋市政府率先响应，成立了由分管农业副市长为组长，市政府办分管农业主任、市农机、卫生、财政等部门负责人为成员的机耕道建设领导小组。小组办公室设在松滋市农机局，具体负责组织协调、规划审批、考核验收等工作。市政府当年列支建设奖补预算310万元，在老城、涴市2个“无牛乡镇”进行机耕道建设试点。按每村10万元的奖补标准，在31个村（居委会）新建机耕道203 km，改扩建316 km，累计投资978万元。2014年，监利县以松滋经验为蓝本，县政府从小农水建设专项中，安排300万元奖补资金，由县农机局组织实施，首批用于9个乡镇46个村的机耕道建设。这也标志着荆州市的机耕道专项建设在2个典型县市率先取得突破。

1.3.3 标准明确，操作规范

（1）建章立制。按照“以奖代补、先建后补、一事一议、量力而行、不举新债”的原则，两地分别制定了《机耕道建设实施方案》《机耕道建设资金筹措办法》《机耕道建设奖补方案》和《机耕道后期管护办法》。

（2）筹措资金。建设资金按财政奖补、乡村筹集、受益农户自筹的3个1/3的办法筹措。奖补标准：监利县新建2.5万元/km、改扩建1万元/km；松滋市为按每村3～10万元奖补。

（3）技术标准。明确技术要求和奖补标准，松滋市新建或改扩建的机耕道路面宽必须达到3m以上，且砖沙石或三合土简易硬化宽度达到2.5 m，桥涵管配套，路肩夯实平整，每200～300m设置错车道，能确保大中型农业机械晴雨通行。每条机耕道建成后，功能覆盖农田面积500亩以上。

（4）验收审核。以村为单位，由乡镇组织向农机局提出建设申请，填报《机耕道建设申报表》，并提交详细建设规划方案、《机耕道建设预算表》和施工前的照片。项目由农机局实地审定，建设领导小组批复。实施主体在规定的期限内完成建设任务后，由建设领导小组组织专班进行实地验收，兑现奖补。

（5）长效机制。荆州市机耕道专项建设启动6年来，在政府引导、农民参与下，松滋、监利2地已累计投入资金11 546万元，其中县级奖补2886.5万元（松滋1386.5万元万元、监利1500万元），乡村、农户自筹8659.5万元，共新建机耕道2 531.5 km，改扩建机耕道1 435.71 km，有效改善了大中型农机具的通行作业条件，有力地推进了当地农业机械化的发展。

2 全省机耕道等基础设施存在的问题

2.1 机增路减矛盾突出

2016年底，全省拖拉机保有量达到132.85万台，其中大中型（14.7kW及以上）拖拉机达到181816台，拖拉机配套农具达2629484部，播种机达62169台，水稻插秧机达64 149台，稻麦联合收割机93 609台，全省农机装备水平持续提升。但与此同时，机耕道建设处于“吃老本”的状态，基本没有新建，老旧破损严重。“一增一减”导致“有机难下田”矛盾日益突出。

2.2 农机效率难以发挥

20世纪80年代，农村实行家庭联产承包责任制以来，农田机耕道建设、养护规划处于放任自流状态，加上长年的风雨侵蚀和人为破坏，机耕道路面越来越小，仅存的农田机耕道也多为泥沙路面，农业机械在机耕道上只能低速行驶，有时还需搭桥板才能通过，大大降低了农业机械的作业效率。群众对机具效率无法发挥、资源闲置的问题反响强烈。

2.3 农机“行险路”导致事故高发

机耕道的老化，导致基础弱、安全等级低，存在很多安全隐患，农机因为田间作业转场的事故明显上升。据不完全统计，每年因机耕道问题导致农机事故近百起，给广大机手的人身安全构成了严重威胁。

2.4 投入管护“断粮”严重

全省没有机耕道建设的专业资金渠道，目前的机耕道建设资金来源为农业综合开发、土地平整的配套项目建设资金，农民一事一议集资资金。农业补贴、农机补贴都没有机耕道建设资金项目开支内容，更没有机耕道建设专项资金。同时，机耕道产权不明，缺乏长期的机耕道建设、管理、维护制度机制，导致建设、管理、维护主体职责不明。

3 全省机耕道等基础设施建设的工作建议

3.1 加强领导，落实责任

《农业机械化促进法》规定：“地方各级人民政府应当采取措施加强农村机耕道路等农业机械化基础设施的建设和维护，为农业机械化创造条件”。最近3年的中央一号文件也对机耕道路建设提出了明确意见。按照要求，各级政府应当建立行之有效的协调机制，加快机耕道路建设，推进农业机械化发展。一是建议推广湖北省松滋、监利等地做法。成立由农业（农机）部门牵头负责，财政、交通、国土、规划、林业、水利、农发办等部门紧密配合的工作机制，共同做好田间机耕道路等农业机械化基础设施的建设和维护工作；二是把机耕道建设作为发展现代农业、建设社会主义新农村的一项重要内容，纳入政府工作的议事日程或纳入政府目标考核责任制，加强领导、协调与督促；三是明确机耕道建设的主管部门（比如荆州提出的发改委）。将机耕道建设的规划布局、管理维护等纳入部门工作职责。

3.2 制定标准，合理规划

按“规划一步到位，建设分步实施”的原则，将田间机耕道纳入新农村建设内容。一是各地要组织专业技术人员，做好调查摸底。制定当地田间管网整体规划、田间机耕道详细规划，做到“一乡一册图，一村一张图”。为便于农业机械进出田间作业，机耕道布局参考标准应根据当地人口数量、地形条件及田块大小，每间隔300～500 m修建一条3.5m宽的主道，每间隔100～200m修建一条2.5m宽的次道；二是明确建设技术规范和标准。制定统一的《田间机耕道路建设规范和技术标准》，明确道路标准、路基、路面、桥梁、涵洞技术要求。规定无论是土地平整、农业综合开发、农村公路建设、扶贫开发、血防灭螺，还是水利建设、生态环境综合治理等相关项目，涉及机耕道建设的都应按此标准严格执行，真正做到修护一条、统一一条、达标一条，切实发挥项目资金效益。

3.3 筹集资金，定向补贴

湖北省是农业大省，耕地面积较多，新建、改建、扩建田间机耕道资金需求量大。建议中央财政加大农田机耕道路建设资金扶持力度，各级政府从土地出让金收益中，提取一定比例设立机耕道建设基金，用于农田机耕道建设资金的配套，通过地方政府补贴，引导各地村集体自筹，明确建设内容、工期和地点，确保机耕道建设取得实质性突破。例如湖北省荆州市，“十三五”期间，全市规划了“全市田间机耕道建设工程”，主要内容是：改建田间机耕道2万km,新建1万km。建设地点在荆州区、沙市区、江陵县、松滋市、公安县、石首市、监利县、洪湖市8个县市区，建设年限5年，每年投资14 000万元，总投资70 000万元，机耕道路建设项目资金来源为地方政府补贴、村集体自筹。

3.4 解决用地，专题议事

修建机耕道占地问题，是除资金来源以外的第二大突出矛盾。群众要求修建机耕道的愿意很强烈，但具体实施起来，要占用农户一定田地面积，涉及农户各自利益时，有较大难度。建议要解决用地问题主要有4个途经：一是在土地承包前规划有机耕道，留有机耕道集体用地面积的，通过一定的行政手段做工作，归还机耕道用地；二是实施农业工程项目的区域，可先把农户的田地集中起来，待机耕道修好、土地整理后，在“小调大稳”的原则下，再按原面积比例将田块分给农户；三是有一定规模流转土地的业主（大户、现代农庄、农业企业、合作社），可根据田地面积，合理安排田地修建机耕道；四是自行修建的村组，政府给予一定补贴。解决机耕道建设用地，建议不搞征地、拆迁。

3.5 明确主体，建立机制

田间机耕道的管护好坏，直接关系到机耕道效能发挥，而管护主体责任落实不力，成为机耕道人为损毁严重的主要原因。建议：一是建立和完善机耕道管护制度，使机耕道建管制度化、规范化，按照“谁受益、谁投入”的原则，采取集中整修和平时补修相结合的办法，加强对田间机耕道的常年养护；二是要以村(组)为单位，抓好一年一度的夏修和冬修。制定村民公约，签订属地分段养护责任协定，平日做到“谁损毁、谁修补”，即损即修；三是每个村确定1～2名专职养护人员，落实责任，常年管护；四是养护经费县乡村三级共筹。采取县财政拨一点，乡镇财政补一点，村民自筹一点的办法，保证每村每年至少有一定的养护经费。

2017-05-03）