我国环境公益诉讼制度的再推进

侯丽艳，刘峻岩

（河北地质大学 法政学院，河北 石家庄 050031）

我国环境公益诉讼制度的再推进

侯丽艳，刘峻岩

（河北地质大学 法政学院，河北 石家庄 050031）

我国《环境保护法》重新修订后，环境公益诉讼制度在我国环境保护中发挥了积极作用。环境污染的严峻形势和环境保护司法实践中遇到的诸多障碍，需要对环境公益诉讼制度进行全面检查。扩大环境公益诉讼主体范围、完善保障程序、建立环境行政公益诉讼制度将成为我国环境公益诉讼制度深入推进的必然。

《环境保护法》；环境公益诉讼；适格主体；环境行政公益诉讼；诉讼费用

一、环境公益诉讼制度的现时审视

2015年1月1日我国《环境保护法》修订施行以来，环境公益诉讼在我国作为一项新的环境保护制度已经施行两年有余，其在环境保护进程中的积极作用显而易见。环境公益诉讼制度正成为我国环境保护的有效司法路径。

（一）环境公益诉讼案件的急剧增加

根据2007—2014新环保法颁布前八年的统计数据显示，全国各级法院仅受理了65起各类环境公益诉讼案件（民事、行政环境公益诉讼案件分别有57件、7件），与此形成鲜明对比的是，新《环境保护法》修订后两年内，环境公益诉讼案件受理量猛增，共计受理189件，比修订环保法前增加了290%。环境公益诉讼案件受理数量的大幅上升，显示出我国新《环境保护法》中确立的环境公益诉讼制度的积极成效，更显示出环境公益诉讼制度在新形势下对我国环境保护工作所起到的巨大推动力。

（二）环境公益诉讼民事、行政案件两极分化严重

新《环境保护法》实施以来受理的案件中，环境民事案件137件，占总量的72.4%。环境行政案件51件，仅占总量的26.9%。数据统计显示，环境私益诉讼案件的快速增长，环境公益诉讼在环境私权救济上作用明显，公众对环境侵权案件关注程度较高。与此同时，环境行政公益诉讼占比较低的问题更值得引起重视。从我国目前环境问题来看，企业等社会组织的生产性污染、公众的生活性污染等原发性环境破坏问题虽占主导，但环境污染过程中环境行政机关监管不到位及不作为导致环境深入恶化的问题亦同步存在。

（三）环境公益诉讼主体呈现局限性

现行环境公益诉讼制度将环境公益诉讼的适格主体，以列举式的方式限定为社会团体、民办非企业单位以及基金会等，并且对这些主体提起环境公益诉讼设置了准入门槛：专业从事环保公益活动、连续运行五年以上、在地市级人民政府民政部门登记等。只有符合这些条件的组织，才能对环境污染、生态损害或社会公共利益的损害提起环境公益诉讼。目前，全国有700多个社会组织符合法律规定，有资格提起环境公益诉讼，平均每个地级行政区2个，但若按全国2 000多个县级行政区来算的话，大约3个县级行政区才有1个适格的社会组织。对环境公益诉讼资格的限制制约了环境公益诉讼制度的发展。环境公益诉讼制度确立以来的180多件案件中，有112件是由相关环境保护公益社会组织提起的。提起环境公益诉讼的分布更加不均匀，这100多起案件的提起主要集中在10余家环境保护公益组织。

最高人民检察院为了更好地解决适格主体范围狭窄的问题，开展了检察机关提起环境公益诉讼的试点工作，试点工作进行得很顺利。检察机关在全国范围内提起了77件环境公益诉讼案件，其中许多案件具有典型的示范效果，真正实现了环境保护。环境公益诉讼将被限定为符合条件的公益组织及检察机关来提起，这无疑可以有效地保证环境公益诉讼的专业性和有效性，但也出现了与环境事件多发时期不对应的反差。

新环保法实施以来的环境公益诉讼案件在地理范围上主要集中在江苏、贵州、福建、山东等地区，占总量的近60%。数据与我国社会经济发展及环境问题分布状况等并未完全吻合，在环境保护的合力氛围形成、实效上看并不理想。环境公益诉讼制度在环境保护工作进程中发挥着不可替代的作用，但其运行过程中遇到的系列问题都反映了其制度设计本身的局限性及保障机制的不完善。

二、环境公益诉讼制度推进过程的障碍分析

（一）环境公益诉讼适格主体门槛高

起诉资格的关键是有法可依，而非侵害本身。现行法律将环境公益诉讼的适格主体规定为符合条件的社会组织，检察机关在全国人大会议决定下成为试点主体。在全国范围内，符合法律规定的社会组织仅有700多家，而我国共有600多个地级市，在理论均值上可以全面覆盖，但是实践中法定的适格组织多集中在发达地区或者大中城市，边远地区及中小城市则存在空白。数据显示，发生在中小城市的环境公益诉讼案件多是全国或者北京的公益组织跨区域提起的。在环境问题泛化、快速向农村转移的今天，必然导致环境公益诉讼的应对反映迟缓或者盲区，不能满足全面实现环境保护的需要。

公众是环境问题的直接感受者，资源破坏的直接受害者，与环境侵权行为在事实上、法律上都存在明显的直接利害关系。而环境问题的产生最终会被全体民众及后代人所承受，是对当代及后代人的环境剥削侵害，而民众却无法直接维护自身的合法权益。公民被排除在环境公益诉讼适格主体的范围外，不仅与环境法中的公众参与原则背道而驰，也为公众通过诉讼的手段来维护自身利益设置了屏障，降低了环境公益诉讼制度在维护人民合法权益方面的有效性。

（二）环境公益诉讼步伐艰难

环境污染行为破坏性大、潜伏期长、影响范围广等特点使环境损害赔偿范围的界定成为环境侵权案件的首要难题，环境公益诉讼案件可以称之为一种特殊的环境侵权案件，其损害赔偿的方式应当有别于普通民刑事案件的规定。但我国现行环境法律却没有对这一特殊的侵害行为作出针对性的损害赔偿界定范围，也没有明示具体的赔偿补偿方法，而是以一种转致的方式，模糊的规定为类民事侵权赔偿损害的范围，民事侵权行为损害赔偿方式虽发展较为完善，规定较为细致，但环境法的公法属性导致无法有效适用私法的相关界定。由于环境案件的特殊性，环境公益诉讼将需要就受害人的损失、环境损害、乃至生态影响和代际影响等逐一进行大量的数据监测、鉴定分析、专家论证等取证、鉴定、精算工作。环境公益诉讼案件面临的一系列问题导致全面推进环境公益诉讼制度仍然步履维艰。

（三）环境公益诉讼资金支持不足

诉讼行为必然会产生诉讼费用，即便是公益诉讼也会有相应的调查取证等相关费用的产生。环境损害潜伏性、公害性等特点，把环境公益诉讼的成本推向一个“峰值”。在现行的诉讼费用缴纳机制下，环境案件的诉讼主体要想提起诉讼，首先就得垫付数额不菲的鉴定费、诉讼费、律师费等必要费用。实践中，虽有几起典型案件经原告向法院申请缓交了诉讼费，但是现行制度上还没有为环境公益诉讼提供资金支持的依据，在我国社会公益氛围尚未形成的情势下，仅凭环境公益组织自行解决或者垫付诉讼经费，使很多环保组织只能望而却步，难为无米之炊！此外，现行制度规定下，诉讼完结后诉讼费用主要由败诉方来承担，这个过程中就隐含着一定的诉讼风险，若原告因资金限制而无法调取充足的证据就面临着很大的败诉风险，其后更是要承担巨额的诉讼费用，从经济学角度来看这是一项收益为零的活动。市场经济运行的当下，这类行为的发展前景就是逐渐消亡，这就为环境公益诉讼发展缓慢提供了合理的解释。巨额诉讼成本是环境公益诉讼过程中不能回避的问题，不从制度上解决环境公益诉讼原告的成本分摊问题，无以负载的巨额诉讼成本，则会枯竭环境公益诉讼的动力，形成公益诉讼原告提起诉讼所面临的一道无法逾越的鸿沟。

（四）环境行政公益诉讼缺失

环境公益诉讼司法实践中，一个不能视而不见的问题是有些地方环境执法机关的不作为、懒政行为，甚至与污染者之间存在“共容利益”，在环境污染治理、环境公益诉讼中持消极态度。在以GDP为主要政绩考核指标的社会发展过程中，政府为着力刺激经济发展，对一些企业及项目存在不惜降低环境影响评价标准、环境影响评价程序化的问题，对环境配套设施建设不达标视而不见，对辖区内“利税大户”怠于履行相关的环境监管职责，一定程度上放任了环境损害案件的发生。有些地方的环境行政机关对环境公益诉讼案件缺乏有效支持，甚至有些环境破坏案件中环境行政执法机关负有不可推卸的责任。环境行政公益诉讼的缺失，影响了环境公益诉讼在制度上的完整性，也不利于做到对政府行为进行有效的监控。

三、我国环境公益诉讼制度的再推进

（一）拓宽适格诉讼主体范围

“有权利即有救济”，只有给予相应的权利主体，在权利受到侵犯才会产生充足的维权积极性。环境权虽备受争议，公民所具有的生存权与发展权无论在概念的内涵还是外延上都需要良好环境的支持。授予公民个人环境诉讼的主体资格，是大力推进环境保护工作的需要。这也是确保公民基本人权的一个体现。作为《环境保护法》的基本原则之一，公众参与原则的范围不够全面，公民参与环境保护的方式不能限定于举报和控告。分配给公民环境公益诉讼的权利是保护公民环境权益的现实要求，也是促进绿色发展、建设生态文明的必然要求。公益活动的不确定、社会性和全员性使国家机关、专业组织和个人公民成为环境行为（包括环境污染和环境保护活动）的当事人，也为其享有提起环境公益诉讼赋予了相应的权利。公众广泛分布在各个地区和社会的各个层次，与国家机关或社会组织相比有着不可估量的深度，公众的广泛分布和实时监控等特点，在环境保护中起着不可替代的作用。在实践中，公民可以引入和参与环境公益诉讼，这不仅促进了环境权的有效实现，而且丰富了公众参与的途径，但更重要的是，它可以在我国建立全面的环境保护参与机制，促进生态文明建设。

（二）健全环境公益诉讼保障程序

环境损害赔偿范围的界定及案件执行一直是司法实践中难以破解的难题，在环境侵权案件频发的情势下，出台司法解释明确赔偿范围、量化赔偿标准，特别是加强对生态环境本身损害赔偿的考量，加强生态环境功能恢复责任适用等方面的细化规则，破解环境案件的法律适用难题，健全环境公益诉讼的制度保障。通过司法解释明确，在法院立案后主动调取证据、直接启动鉴定程序、诉讼采取保全措施等程序，改变传统诉讼方式，法院主导推进案件审理，强制推进案件进程。建立案发地环保部门对环境公益诉讼案件的司法协助制度，规定其环境数据提供、环境责任落实监督等方面的义务。建立环境公益诉讼案件判决生效后的强制执行程序，确保环境公益诉讼案件的执行，搭建环境公益诉讼最后一道防线。

（三）变革环境公益诉讼费用负担机制

高额的诉讼费用、诉讼赔偿主体的二维性以及公益组织的非营利性都降低了现行适格主体提起环境诉讼的积极性。参照发达国家相关制度的建设经验，我国环境公益诉讼的诉讼费用应作出如下变革：凡涉及原告承担的环境公益诉讼案件诉讼费用一律缓交。在案件审理过程中，由被告先行垫付调查取证、鉴定评估等相关费用。环境公益诉讼案件审结后，由法院判令环境污染的实际损害方承担全部诉讼费用以及相关的律师费用。环保部门建立环境公益诉讼基金，在环境公益诉讼案件败诉或和解时，对原告进行适度补偿，最大限度地保障环境公益组织提起诉讼的积极性。

政府应对环境污染破坏行为提起环境公益诉讼并取得显著成效的主体给予相应的物质及精神荣誉奖励，一方面奖励该主体的行为，另一方面向社会广泛传播环境保护的积极信号。我国亦应当推行特殊行业环境强制保险制度，通过风险责任分担机制，强化高污染企业的风险意识，加大环境公益诉讼原告、特别是受害人的保障力度。

（四）推进环境行政公益诉讼制度

社会经济快速发展时期，环境保护部门作为环境行政执法机关，其监管职责的履行情况很大程度上影响着环境保护的效果。在今后一段时期内环境行政公益诉讼作为一种类型化的诉讼机制必将是大势所趋。公益诉讼制度的外延既可以做到面对环境损害案件的“零容忍”态度，又能在不滋生群体性事件的前提下维护个案争议，将环境执法部门的权力置于阳光下，为公众所监督。

［1］康忠芳，何志春.环境公益诉讼完善探析［J］.社科纵横，2016（5）：95-98.

［2］徐祥民，凌欣，陈阳.环境公益诉讼制度的理论研究［J］.中国人口·资源与环境，2010（1）：149-155.

［3］李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考［J］.中国人民大学学报，2003（2）：122-129.

［4］彭本利.检察机关参与环境公益诉讼的合理性及制度构建［J］.吉首大学学报（社会科学版），2015（5）：122-128.

［5］黄忠顺.环境公益诉讼制度扩张解释论［J］.中国人民大学学报，2016（2）：32-42.

［6］李义松，朱强.新《环保法》背景下的环境公益诉讼［J］.湖北社会科学，2015（4）：133-139.

The Propel of the Environmental Public Interest Litigation System in China

Hou Liyan，Liu Junyan
（College of Law and Political Science，Hebei Geology University，Shijiazhuang 050031，China）

After the Environmental Protection Law was revised again，the environmental public interest lawsuit system played an active role in the environmental protection of our country.The serious situation of environmental pollution and many obstacles encountered in environmental protection judicial practice require a comprehensive examination of environmental public interest litigation system.The expansion of the scope of environmental public interest litigation，the improvement of security procedures and the establishment of environmental administrative public interest litigation system will be the only way to further improve the environmental public interest litigation system in our country.

environmental protection act，environmental public interest litigation，proper main body，environmental administrative public interest litigation，litigation costs

D912.6

A

1673-1573（2017）04-0048-03

2017-10-10

侯丽艳（1965-），女，河北唐山人，河北地质大学法政学院教授，研究方向为自然资源法、经济法；刘峻岩（1992-），男，山东潍坊人，河北地质大学法政学院硕士研究生，研究方向为自然资源法。

武玲玲