中国与“保护的责任”原则的发展

潘亚玲

摘要：一直以来，中国在促进“保护的责任”原则进一步发展和完善上的贡献并未得到充分探讨。笔者认为，中国的贡献包括三个方面：一是坚决一贯地支持“保护的责任”原则所体现的国际道德共识；二是对该原则的具体适用持审慎态度，推动该原则从道德共识向法律规范的稳步发展而非极端冒进；三是从更为宏大的标本兼治的角度出发，探索有中国特色的热点问题解决之路，促进实现“有责任的保护”。与西方在推广“保护的责任”原则中所持的道德主义、极端主义做法相比，中国的贡献有着更为深远的国际政治意义，即实现了对国际规范的内部扩散与外部扩散的平衡、国际规范建构的自上而下和自下而上方法的平衡。这不仅有利于更为公正、合理的国际规范和国际秩序建构，也有利于中国特色大国外交理论和实践的发展。

关键词：保护的责任 国际规范 国际法 中国贡献

“保护的责任”（Responsibility to Protect，简称R2P）原则自其正式提出以来推广迅速，其中2011年可谓其适用高潮。尽管如此，随着叙利亚危机的爆发和“保护的责任”原则适用步伐放缓，不少西方媒体、学者和政客哀叹“保护的原则”已经“死亡”，并指责是中国、俄罗斯等少数国家在“阻止或动摇它”。尽管也有不少“正名”努力，但效果较为有限，西方对中国的攻击并未因此而有所缓解。笔者认为，要实现为中国“正名”的目标，必须深入分析中国对促进“保护的责任”原则进一步发展和完善所作的贡献。笔者认为，西方在适用和推广“保护的责任”原则时往往持道德主义和极端主义立场，是导致该原则陷入或趋于“死亡”的根本原因。纵观中国围绕“保护的责任”原则的政策立场和具体实践，可以发现，中国为促进该原则的进一步发展和完善作出了积极贡献：一是始终支持该原则所体现的国际道德共识；二是对该原则的具体适用或“为道德立法”进程持审慎态度；三是着眼于更为宏观的冲突解决视角积极探索行之有效的有中国特色的热点问题解决之路。从国际规范发展的视角看，中国围绕该原则的政策立场和具体实践有着更为深远的国际关系理论和实践意义：一方面，从推动国际规范发展的角度看，中国的政策立场和具体实践不仅致力于推动国际规范的外部扩散，也致力于促进其内部扩散，特别是从道德共识到法律规范的发展；另一方面，中国的政策立场和具体实践更好地结合了国际规范发展的自上而下和自下而上方法。中国对“保护的责任”原则的发展所作的积极贡献，不仅有利于推动更为公正、合理的国际规范和国际秩序建构，也有利于中国特色大国外交理论和实践的发展。

一、中国对“保护的责任”原则的道德支持

随着冷战的结束，两极格局的结构性限制消失，不少国家间和国内积聚已久的矛盾集中爆发，各类种族清洗、种族屠杀大量涌现。因此，20世纪90年代既是见证人道主义危机的十年，也是人道主义干涉争议重重的十年：一方面，大量人道主义危机的涌现需要有效应对；另一方面，国际社会的反应却是选择性的。由此而来的，主权与干涉的原则之争大为凸显；而西方的选择性干预更多的是出于地缘战略和霸权护持考虑。正是基于人道主义干涉的失败，“保护的责任”概念才得以提出，它被认为是对人道主义干涉概念的改良努力，不仅实现了理论上的复杂化，也获得了更高的政治接受度。“保护的责任”原则体现了国际社会在面对新的安全和良心挑战时所浮现的新的道德共识，即国家主权不再只是二种“控制或统治”，它正转变为一种“责任”。事实上，中国可能更早就认识到这一道德要求，因此在“保护的责任”原则提出后，中国一直坚持支持其所体现的国际道德共识。

中国对“保护的责任”原则所反映的国际道德共识的支持包括两个层次。第一，中国一贯坚持，“各国政府负有保护本国公民的首要责任”。中国常驻联合国代表王光亚大使在2005年联大首脑会议上，就明确表达了这一立场。此后，中国在多个场合，包括可能涵盖“保护的责任”原则的国际道德共识的情况下，也明确表达了这一立场。例如，在2013年2月联合国安理会武装冲突中保护平民问题公开辩论会上，中国常驻联合国副代表王民大使表示，“当事国政府对于在武装冲突中保护无辜平民负有首要责任。国际社会的关注和帮助不能取代有关国家政府和冲突方的责任和义务。”又如，王民大使在2013年安理会妇女、和平与安全问题公开辩论会上指出，“促进性别平等，保护妇女权益，是人类社会文明进步的具体体现……武装冲突中针对妇女的性暴力、性奴役等行径，不仅是对妇女权益的严重践踏，也是对人类良知和社会正义的公然挑战……”

第二，中国也支持在当事国政府不能或不愿承担“保护的责任”的情况下，国际社会有“责任”提供保护。中国政府认为，“在出现大规模人道危机时，缓和与制止危机，及时施以援手是國际社会的正当关切”。同样，在可能涉及“保护的责任”原则的情况下，中国也认为，国际社会提供帮助以实现更好的保护，是合理和正当的。例如，在2016年1月19日有关武装冲突中保护平民问题的联合国安理会公开辩论会上，刘结一大使就指出，“国际社会应高度重视解决滋生冲突的深层次、根源性问题，通过缓解紧张、管控危机、化解矛盾、实现经济社会发展、推进包容性政治对话和民族和解等手段，努力创造和平稳定环境”。

必须指出的是，中国支持“保护的责任”原则所体现的国际道德共识，根本上源于中国对当代国际关系历史性演变的深刻理解。

第一，中国认识到，当前国际社会所面临的和平安全挑战正发生根本性变化，即从传统的国家间冲突转向各种形式的内乱，各国政府的确需要承担更大的保护责任。在冷战结束后的20余年里，国际安全挑战的性质发生了持续变化。在20世纪90年代，大量国家间和国内冲突因冷战结构性限制消失而爆发。到21世纪头十年，一方面各冲突热点的累积矛盾已通过冲突而得到较大释放，同时长期冲突也使冲突各方开始反思；另一方面则是美欧在全球范围内实施反恐作战，各类大规模的国际和国内冲突逐渐降温。到21世纪第二个十年特别是2011年“阿拉伯之春”后，各种因“权利”追求而来的暴力冲突逐渐上升，诸如选举前/后动乱、族群冲突、宗教纠纷、民族分裂主义、国内恐怖主义等国内冲突或动荡因素持续上升，所谓“非结构性暴力”正快速增生。以受冲突影响最严重的非洲地区为例，如图1所示，自2010年以来，非洲所发生的传统暴力冲突——即武装团体战斗和针对平民的暴力总体呈下降趋势，从2010年81.1%下降到2015年的51.9%，下降了近30个百分点；同一时期，各类非结构性暴力——暴乱、抗议及其他社会冲突所占的比重则迅速从18.9%上升到48.1%。而根据南非的非洲安全研究所（Institute for Security Studies）的统计，非洲2014年的所有冲突性事件中，暴乱、抗议、针对平民的暴力等占到90%。由于国际冲突的根本性质变化，“保护的责任”原则所体现的国际道德规范便显得更为重要。

第二，中国也正确地认识到，安全问题有着非常复杂的根源，其背后深刻的“发展—安全关联”效应，是真正落实“保护的责任”原则的核心要求。冷战结束、全球化深入发展以及国家间相互依赖的加深，使发展政策与安全政策日益紧密地相互交织在一起。基于自身发展经验，特别是和非洲相比较，中国早就认识到发展—安全关联的重要性。在20世纪70年代，中国的发展状况甚至比不上一些非洲国家；但经过30余年“发展第一”的实践后，中国发展步伐大大领先于总体上遵从西方建议而采取“安全第一”政策的非洲国家。这样，中国对“保护的责任”原则的支持，明显有着比西方国家更深的理解。中国所强调的“保护”并非西方所强调的狭义的公民人身安全保护，也包括对公民社会福利、发展权利等方面的保护。正如刘结一大使所指出的，建设和平工作是一项系统工程，涵盖政治安全、社会发展等多个领域，涉及当事国政府、国际金融机构、区域组织等多个方面。”

第三，中国对新技术革命下国际道德门槛或标准的提升也有深刻认识。全球化深入发展的重要后果之一是加速了知识和技术的全球扩散，这意味着出现了新的获取和使用权力的方式、新的共处方式、新的作战方式以及新的沟通方式。这首先触发了布热津斯基所称的“大众政治的觉醒”，继而在后现代主义思潮的推波助澜下发展到新的极端，即“权利即权力”（Right is Power）逻辑的快速扩散。雨果·格老秀斯（Hugo Grotius）第一次将权利真正赋予人，而非认为其来自于上帝或神法；他同时还认为，由于个人拥有权利，因此也就应拥有实现这一权利的权力。由于技术条件和生产力发展水平有限，这一逻辑在提出后长期未得到重视或实际应用。但随着冷战后全球化和相互依赖的深入发展，再加上技术革命的推动，“权利即权力”的逻辑重新兴起，进而出现新的归因逻辑：个人的惨状并非由于他没有被赋予权利，而是没有被赋予实现该权利的权力，而这一权力赋予应当是国家的责任。“保护的责任”很大程度上有着相似的逻辑，其核心前提是“各国政府负有保护本国公民的首要责任”。

综上，中国在支持“保护的责任”原则背后的国际道德规范时，并非孤立地支持这一原则，而是从提升整个国际关系道德水平、促进新型国际关系建构的高度出发的。

二、中国对“保护的责任”原则的适用审慎

尽管国际社会对“保护的责任”原则所体现的国际道德共识普遍接受，但这并不意味着它自动拥有了相应的国际法律地位。事实上，西方国际社会在适用“保护的责任”原则时更多采取一种道德主义或极端主义的立场，全然无视“为道德立法”应有的政治审慎，而这恰好是中国对“保护的责任”原则由道德共识迈向法律规范进程的重要积极贡献。

第一，中国反对宽泛界定“保护的责任”原则，仅接受联合国《2005年世界首脑会议成果文件》的严格界定。

“保护的责任”概念自提出以来，其范畴界定经过多次发展，但总体是朝向更加严格和狭窄的方向发展。在“干预与国家主权国际委员会”（International Commission on Intervention and State Sovereignty，簡称ICISS）2001年向时任联合国秘书长科菲·安南提交的报告中，“保护的责任”被界定为：一国有保护其国民免受“大规模屠杀、强奸、饥饿、种族清洗”等可以避免的灾难的责任；如果该国没有能力或者不愿意履行这一责任，国际社会应当加以干预代替其履行这一保护的责任。此后，联合国秘书长“威胁、挑战和改革问题高级别名人小组”在2004年的报告《一个更安全的世界：我们的共同责任》中，将该概念的范畴限定为“大规模屠杀和强奸、采用强行驱逐和恐吓方式进行的族裔清洗、蓄意制造的饥饿和故意传播疾病”；在2005年递交联合国大会的报告中，安南秘书长仅列举了“灭绝种族行为、族裔清洗和危害人类罪”三项作为“保护的责任”概念的覆及范畴；最后，2005年联合国首脑会议通过《2005年世界首脑会议成果文件》将其范畴确立为“灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪”。

从“保护的责任”原则的覆及范畴的演变可以看出，尽管国际社会对其作为国际道德共识的地位并不质疑，但对如何适用该规范或为道德立法的问题始终持谨慎态度。在这一方面，中国表现得尤其明显。在联合国讨论《2005年世界首脑会议成果文件》时，王光亚大使就指出，该概念涉及“国家主权等一系列敏感问题……草案对该问题的表述应慎重。”此后，中国政府又多次重申，《2005年世界首脑会议成果文件》对“保护的责任”采取了十分谨慎的表述，因此“不能对‘保护的责任这一概念做扩大或任意解释，更要避免滥用”。

第二，考虑到“保护的责任”原则并不具备完整的国际法律规范地位，因此其适用必须服从于以《联合国宪章》为代表的正式国际法规范。

在中国看来，就适用“保护的责任”的法律问题而言，具体包括国内法和国际法两个层次。其一，“保护的责任”更多针对一国内乱，国内法是其首要适用法律体系，“主权国家在应对各种安全威胁时仍处于最前沿”。保护平民是武装冲突各方义不容辞的责任，所有相关各方均应不遗余力地保护平民。针对武装冲突中侵犯人权和违反国际人道法的行为，为追究责任和推动司法正义，应首先发挥当事国国内司法体系的主渠道作用。其二，中国认可国际社会的积极角色，同时也认为，在这一过程中，外部支持应以《联合国宪章》为基础，以国际法为准绳，采取谨慎和负责态度，综合应用政治、外交等手段，鼓励和帮助冲突方通过协商和谈判解决问题。在武装冲突中采取保护平民的行动时，国际社会应严格遵循《联合国宪章》宗旨和原则，特别是尊重国家主权、统一和领土完整等原则；应避免将保护平民问题政治化，不能以保护平民的名义对安理会的授权作出任意解释，更不能以此为借口进行“政权更迭”。在保护冲突中儿童问题上，中国坚持，“冲突当事国政府对保护冲突中儿童负有首要责任。……国际社会应充分发挥当事国政府的主导作用，在尊重当事国主权的前提下，提供支持和帮助，切实加强其保护儿童领域的能力建设。”

第三，中国坚持认为，在具体适用“保护的责任”原则时应相当谨慎，由安理会根据具体情况冷静判断和处置，尽可能使用和平方式，在联合国框架下进行；在涉及强制性行动时，更应慎重行事，逐案处理，避免一概而论。

西方设置了适用“保护的责任”原则而进行干涉的六条标准，即：正当的理由、合理的授权、正确的意图、最后的手段、均衡性、合理的成功机会。这很大程度上是参照正义战争的相关标准而确立的。需要指出的是，中国政府对涉及强制性行动时的“慎重行事”标准也大致相似：正当的理由即大规模人道主义危机的出现，合理的授权应当来自于联合国，正确的意图是提供帮助、保持其活动的人道主义性质，最后的手段指首先致力于政治和外交解决、尽可能使用和平方式，均衡性则要求时刻遵守公正、中立、客观和独立原则，如果符合上述标准则成功可能性会更大。

西方学者和媒体一般认为，自2011年利比亚危机之后，中国在叙利亚危机中是否适用“保护的责任”问题上立场相对强硬；但笔者认为，更恰当的说法或许是“更加审慎和更加平衡”，特别是考虑到2011年对利比亚适用“保护的责任”被证明犯下了重大错误。最为重要的，联合国安理会一开始相对客观公正的措辞和授权被西方曲解，进而以“保护的责任”之名行“政权更迭”之实。2011年2月26日，联合国安理会第1970号决议谴责了暴力和对平民使用武力的行为并对利比亚采取了武器禁运。一个月不到的3月17日，联合国安理会第1973号决议则设置“禁飞区”、要求“采取一切必要措施”保护利比亚平民和平民居住区免受武装袭击的威胁。应当承认的是，这两个决议的措辞和授权总体上是符合“保护的责任”适用的六条标准的，中国对此并不反对。但在实践中，北约对此加以曲解，将“禁飞区”曲解为一方被禁飞，而另一方可任意轰炸；将为保护平民、缓解人道主义灾难而“采取一切必要措施”，曲解为任意打击卡扎菲政权，同时放任甚至助长反政府武装的暴力行为。在利比亚危机中，“保护的责任”被严重歪曲为“保护反对派的责任”而非“保护政府无力或不愿保护的平民的责任”；换句话说，“保护的责任”中被保护的对象被替换了，在新干涉主义实践中，被保护对象从“平民”演变成了“反对派”。

正是为了避免“利比亚模式”被复制到叙利亚，中国、俄罗斯等强烈坚持在再度适用“保护的责任”原则时持严格标准。一方面，中国并不反对适用该原则，事实上“中方对叙利亚局势日益严峻，危机不断升级深感忧虑。……尽快恢复叙利亚的和平与稳定，叙利亚政府和反对派均负有责任”。另一方面，中国强调，外部支持更应当是为开启包容性政治对话创造条件。中国在联合国安理会对叙利亚问题的表决中多次投反对票，其原因主要在于：一是西方主导的决议草案内容不平衡，根本上旨在单边施压；进而不符合适用“保护的责任”的正当理由、正确意图及均衡性等原则，因此也不存在合理的成功机会；二是西方主导的决议草案不是致力于互信与合作，而是在制造“最后的手段”；三是西方主导的决议草案往往态度僵硬傲慢，不是在寻求“合理的授权”，而是在“索要授权”。

中国坚持对“保护的责任”的具体适用采取严格标准，根本上源于“为道德立法”本身的复杂性和难度，现实上又为2011年利比亚危机中“保护的原则”的严重歪曲所警示。因此，中国的做法很大程度上有利于推动该原则所体现的国际道德共识与国际法律规范的合理平衡，从而在根本上有利于在落实“保护的责任”的同时也实现“有责任的保护”，而西方所哀叹的“保护的责任”原则“正逐漸迈向死亡”则源于其自身的极端化立场和私利关切。

三、探索有中国特色的热点问题解决之路与“保护的责任”

中国对“保护的责任”原则所体现的国际道德共识的理解远较西方深刻，也有着更为深入和宏观的思考。与西方在“保护的责任”原则适用顺利时的欢欣鼓舞和适用受阻时的垂头丧气相比，中国始终冷静思考如何更为有效地落实“保护的责任”。具体而言，考虑到保护的责任首先在于各国政府，因此中国认为落实“保护的责任”、实现“有责任的保护”可分为两个方面：在国内，诸如改革开放政策、和谐社会建设、“中国梦”理念等，都是具体落实“保护的责任”的典型；在国外，自冷战结束后中国日益积极地参与国际和平安全合作，特别是近年来积极探讨有中国特色的热点问题解决之路，这可以推动“保护的责任”原则的进一步发展和完善。

2015年1月16日，中国外交部长王毅在谈及中国在维护非洲和平安全方面的作用时，首次表示，中国将积极探索有中国特色的解决热点问题之路。同年3月8日，王毅外长在“两会”记者会上进一步阐释认为，有中国特色的热点问题解决之路分“三步走”：首先要把好脉，其次要综合施策，最后要标本兼治。此后，在2015年12月于南非召开的中非合作论坛约翰内斯堡峰会前后，王毅外长又多次提及中国正积极探索有中国特色的热点问题解决之路。尽管仍有待进一步发展，但有中国特色的热点问题解决之路的确可为“保护的责任”原则的发展和完善贡献力量。

第一，有中国特色的热点问题解决之路与“保护的责任”原则在针对对象上高度重叠。“保护的责任”关注的重点是一国内乱；从王毅外长的历次讲话所援引的案例看，有中国特色的热点问题解决之路的重点也是此类情势。尽管援引了20世纪60年代印度支那问题、80年代柬埔寨问题、90年代朝核问题等，推动中国提出有中国特色的热点问题解决之路的直接事件仍是2013年底爆发的南苏丹内战，特别是2015年1月王毅外长在访非期间倡议举行的“支持伊加特南苏丹和平进程专门磋商”。在个别场合，王毅外长甚至直接以“中国特色非洲热点问题解决之道”替代了更为一般性的“有中国特色的热点问题解决之路”，这体现出与“保护的责任”原则的共同关切。

第二，有中国特色的热点问题解决之路强调不干涉内政、尊重国家主权与平等，这对于推进“保护的责任”原则向国际法律规范发展是有利的。一个有趣的现象是，较早提出“保护的责任”理念的南苏丹现任常驻联合国代表朗西斯·邓（Francis M.Deng）大使在2013年南苏丹内战爆发后既不赞同适用该原则，也不认为存在良心问题而应辞职；为避免“尴尬”，负责监督该原则适用的组织“‘保护的责任国际联盟（International Coalition for the Responsibilty to Protect）”选择了一种变通解释，认为现有以伊加特为主的调解进程、联合国在南苏丹的维和部队等都适用“保护的责任”原则的具体举措。这与中国2015年1月举办“支持伊加特南苏丹和平进程专门磋商”支持伊加特在南苏丹和平进程中的主导作用有着异曲同工之效，既避免了适用“保护的责任”原则的困境，又实质性推动了冲突调解。

第三，有中国特色的热点问题解决之路的三步走方法，可更有效地应对“保护的责任”原则背后的发展——安全关联、国际道德关切演变等挑战。

首先，这一方法可有效抵制西方在倡导“保护的责任”原则时的道德极端主义，倡导客观、公正的解决办法。根据西方的道德主义，无论是“不能”还是“不愿”，相关国家政府都已被置于“道德审判席”上，进而使所有与政府对立的行为体和行为都很可能获得不应有的道德合法性。相比之下，中国政府认为，“对如何判定一国政府是否有能力和意愿保护其公民，应研拟国际社会普遍同意的综合评定标准，不应由少数国家或机构自行制定，进而鼓吹干预。”换句话说，中国在考察热点问题特别是一国内部冲突时，并不预设道德立场或预作道德判断，而是秉承“所有国家，无论大小，一律平等”的原则，从而更有利于中国及更大的国际社会作为建设性的第三方发挥作用，提供更加客观、公正的解决方案。

其次，这一方法有利于更为积极主动地倡导不干涉内政原则。中国始终坚持在国际事务中贯彻不干涉内政原则，但在国际社会及时施以援手变得必要的情况时，如何不损及当事国主权与领土完整、不跨过当事国政府强行干涉，仍是一个理论性和实践性均相当强的难题。笔者以为，在经历了从“捍卫式倡导”到不偏不倚再到建设性调解的实践后，中国的不干涉内政实践已经迈入“参与式倡导”阶段，即通过积极参与国际努力而倡导不干涉内政原则，在谈判桌上明确提醒各利益攸关方必须坚持不干涉内政原则。就“保护的责任”而言，中国坚持明确区分对平民的保护与提供人道主义援助，要求确保后者的人道主义性质，避免介人当地政治纷争或影响和平进程。中国也始终坚持，在适用“保护的责任”时，必须将当事国考虑在内，必须征得当事国的同意。

再次，这一方法有利于确保政治和外交解决的首要地位，避免强制性解决方法。西方对于冲突、内战的解决方式往往相对简单，倡导“以战止战”；当然，这一方法也有利于其利益的快速、便利植入。中国一贯强调，“对授权武力保护平民应采取极为慎重的态度。中国一贯主张通过政治手段和平解决争端，军事干预往往适得其反。在保护的过程中出现的责任不明、授权不清、事后缺乏问责等严重缺陷，不仅无助于遏制冲突，保护生命，反而会火上浇油，加剧人道主义危机。”王毅外长也强调，“以暴制暴，不会换来持久和平；使用武力，产生的问题将多于答案”，因此解决国际冲突应“践行多边主义。应该全面、充分发挥联合国的作用，恪守国际法和国际关系基本准则。”

最后，这一方法有利于推动实现标本兼治。西方国家在面对冲突或危机发生时，一贯首先采取各种措施保护自身利益，并迅速暂停几乎所有在当事国的发展项目，并将主要精力转向危机管理、冲突调解甚至武装干涉上。但在中国看来，所有冲突或内乱都有其复杂根源。以非洲为例，中国认为，非洲冲突既源自于历史遗留的领土、宗教和民族矛盾，也有非洲国家面临的贫困、欠发展、能力薄弱等现实问题。因此，“切实帮助非洲实现经济增长和社会进步，是消除非洲冲突根源的根本途径”。在解决冲突问题时，既要实现维和、预防外交、建设和平等要素的纵向衔接，也要虑及政治斡旋、推进法治、民族和解、民生改善等横向配合。外交部长王毅也指出，“对中国和非洲等广大发展中国家来说，发展是根本、是基础，是解决一切问题的总钥匙。从这個意义上讲，实现可持续发展有助于带来持久和平。”正是在这一意义上，中国始终坚持对冲突国家的发展支持。例如，南苏丹自2013年12月陷入内战，除人道主义援助项目外，国际社会在南苏丹的发展项目几乎全部停止。尽管如此，中国不仅没有因此中断在南苏丹的发展项目，反而着眼于冲突后重建，在南苏丹新设了多个发展项目。这一长期性和战略性视角无疑更有利于“保护的责任”原则的真正落实。