环境公益诉讼原告资格的认定浅析

王思源

摘 要：环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。确立环境公益诉讼制度首要的就是正确认定环境民事公益诉讼原告的范围和条件。本文论述了国家机关原告资格的认定、社会组织原告资格的认定在新法修订的基础上作了进一步的阐述。

关键词：环境公益诉讼；范围；条件

正确认定环境民事公益诉讼原告的范围和条件，是确立环境公益诉讼制度首要的、核心的问题之一。修改后的民事诉讼法及环境保护法均对环境民事公益诉讼的原告资格进行了规定，在梳理立法进程和分析立法目的的基础上，对上述法律规定作进一步的解释和细化，有利于实践操作。

一、国家机关原告资格的认定

民事诉讼法将具有原告资格的国家机关限定为“法律规定的机关”，而环境保护法对此则未予规定。

1.关于环境保护主管部门是否具备原告资格问题

从文义解释与体系解释的角度，民事诉讼法已明确规定只有在法律授权的情况下国家机关才有权提起民事公益诉讼，而环境保护法也未赋予环境保护主管部门原告资格，因此，环境保护主管部门提起环境民事公益诉讼缺少法律依据。从历史解释与目的解释的角度，根据立法机关的释义，由于存在不同的认识，修订后的环境保护法没有赋予行政机关原告资格，而且环境保护主管部门提起公益诉讼，与其自身所享有的国家环境管理权以及应承担的保护环境的法定职责之间确实存在一定的内在矛盾，在该问题厘清之前，不宜赋予其原告资格。从发展的角度，民事诉讼法及环境保护法均采取了开放型的立法模式，即不排除随着环境民事公益诉讼在实践中的开展以及相关经验的积累，由其他环境保护单行法明确赋予环境保护主管部门原告资格。

2.关于检察机关是否具备原告资格问题

检察机关既具有国家公诉的职权，又是法律监督机关。对于检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼，除缺少法律依据外，在举证责任的分担、专业性问题的判断、诉讼费用的缴纳等一些诉讼程序和诉讼制度上还有很多问题难以解决。

3.关于支持起诉的问题

虽然环境保护法未赋予环境保护主管部门和检察机关原告资格，但两者均可依据民事诉讼法第十五条的规定，支持社会组织提起环境民事公益诉讼，人民法院在诉讼中可将其列为支持起诉人。从已有的实践情况看，国家机关支持起诉的具体方式包括提交书面意见、提供法律咨询、代交訴讼费用、协助社会组织进行调查取证及在庭审中发表支持起诉意见等。当然，支持起诉还涉及原被告平等诉讼地位的维持，被告合法权益的保障以及支持起诉人的地位、权利、义务等一系列深层次问题，需要在实践中进一步探索。

二、社会组织原告资格的认定

环保社会组织本身具有的公益性、中立性、专业性、参与性等特征决定了其是提起环境民事公益诉讼的主力军。在对社会组织的专业性和公信力作出一定要求的同时，可以积极拓展社会组织的范围，促进环境民事公益诉讼有序开展。

1.社会组织的类型

民事诉讼法赋予“有关组织”提起公益诉讼的原告资格，环境保护法中则采用了“社会组织”的概念，且要求该社会组织依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记。根据我国《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》的规定，在民政部门登记的非营利性社会组织包括社会团体、民办非企业单位以及基金会三种类型，三类组织均有资格提起环境民事公益诉讼。需要注意的是，目前在国务院民政部登记的还包括境外基金会代表机构，但根据《基金会管理条例》，该代表机构仅依据境外基金会的授权开展活动，不具有法人资格，且不得在中国境内组织募捐、接受捐赠，不应作为环境民事公益诉讼的原告提起诉讼。

2.“设区的市级以上人民政府民政部门”的范围

环境保护法将社会组织的登记级别框定为“设区的市级以上”，因此，只要在行政区划的等级上与设区的市相当，即符合法定要求。具体而言，“设区的市级以上人民政府民政部门”除国务院民政部，省、自治区、直辖市的民政厅或民政局，以及设区的市、自治州、盟、地区（如西藏的阿里地区）和不设区的地级市（如广东的东莞等）的民政部门之外，还包括四个直辖市的区、县民政部门。

3.“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”的界定

社会组织在起诉前成立已满五年，排除那些专门为提起某项公益诉讼而临时成立的社会组织。该社会组织的宗旨和主要业务范围应包括维护环境公共利益的事项，而且应实际从事了环境保护公益活动，排除那些虽然宗旨包含维护环境公共利益，但实际并未从事过该类活动的社会组织。人民法院可依据该社会组织的章程、登记证书以及起诉前连续五年的年度工作报告书或年检报告书判断其是否符合该项条件。

4.“无违法记录”的认定

从实质上讲，违法记录应限定为社会组织从事业务活动过程中因违反法律法规的规定而受到刑事或行政处罚的情形，不应包括情节轻微的违规行为和社会组织成员的违法行为。从形式上讲，可以考虑由社会组织自身出具法定代表人或负责人签字并加盖公章的无违法记录声明自证其清白，而被告可举证证明该社会组织存在违法记录，由法院予以审查并认定。这样既降低了社会组织提起公益诉讼的难度，也符合举证责任的分配规则。

5.相关性的要求

社会组织提起的环境民事公益诉讼所涉及的环境公共利益，应与其宗旨与业务范围具有一定的关联性。相关法规均明确规定社会组织不得超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动，而且进行合理限制也有利于社会组织更好地利用其经验和专业技能推动环境公益诉讼有效开展。另外，鉴于相关法规对民办非企业单位和基金会并未作出活动地域的限制，环境污染或破坏生态行为也往往具有跨区域的特点，故不宜对社会组织提起诉讼的地域范围作出限制。

参考文献：

[1]王灿发，程多威.新《环境保护法》下环境公益诉讼面临的困境及其破解[J].法律适用，2014（8）：46-51.

[2]蔡守秋.从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼[J].现代法学，2013，35（6）：3-21.

[3]王小钢.论环境公益诉讼的利益和权利基础[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2011，41（3）：50-57.

[4]李爱年，龙海燕.关于我国环境公益诉讼的立法思考——兼评《民事诉讼法修正案》第九条[J].江西理工大学学报，2012（6）：58-62.

[5]梁亚，赵存耀.从“康菲事件”看检察机关开展环境公益诉讼[J].河北法学，2012，30（1）：189-191.