论事业单位人事争议的法律救济

摘 要：随着事业单位改革不断推进，事业单位人事管理立法现状相对落后于事业单位发展现实需要。一方面，在事业单位去行政化过程中，国家对事业单位人事管理规定多处留白，导致事业单位工作人员与所在单位发生人事争议时常常无法可依；另一方面，现有的法律救济又存在诸多限制，导致事业单位工作人员与所在单位发生人事争议时往往告诉无门。因此，事业单位人事争议有何法可依，诉诸何门，如何完善法律救济，建立解决路径，有待深入探讨。

关键词：事业单位；人事争议；法律救济

随着事业单位改革不断推进，事业单位人事管理立法现状相对落后于事业单位发展现实需要。在“加快转变政府人才管理职能，保障和落实用人主体自主权”[1]的人才发展体制机制改革背景下，事业单位工作人员反而面临各种窘境。一方面，在事业单位去行政化过程中，国家对事业单位人事管理规定多处留白，导致事业单位工作人员与所在单位发生人事争议时常常无法可依；另一方面，现有的法律救济又存在诸多限制，导致事业单位工作人员与所在单位发生人事争议时往往告诉无门。因此，事业单位人事争议有何法可依，诉诸何门，如何完善法律救济，建立解决路径，有待深入探讨。

一、人事争议处理法律依据

目前人事争议处理可以直接适用的法律依据主要包括一部行政法规，两个司法解释，四个部门规章。一部行政法规是指2014年国务院颁布的《事业单位人事管理条例》；两部司法解释是指2003年最高人民法院颁布的《关于人民法院审理事业单位人事争议若干问题规定》和2004年最高人民法院《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（以下简称03年、04年司法解释）；四个部门规章是指中共中央组织部、人事部和总政治部2007年印发、2011年修订的《人事争议处理规定》，人力资源社会保障部2008年出台的《劳动人事争议仲裁办案规则》、2010年出台的《劳动人事争议组织规则》以及中共中央组织部、人力资源社会保障部2014年出台的《事业单位工作人员申诉规定》。

另外，根据《事业单位人事管理条例》第37、38条，《劳动合同法》第96条、《劳动争议调解仲裁法》第52条规定，在特定条件下，人事争议还可以间接适用《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等劳动法律规定，最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（一）至（四）。

二、人事争议处理方式

目前人事争议处理可以诉诸三种方式，即申诉、仲裁和诉讼，分别由行政管理部门、劳动人事争议仲裁委员会和法院管辖。以上三种方式的受案范围各不相同，存在交叉的同时，却又尚未涵盖所有的人事争议事项范围，一方面，导致各管辖部门互相推诿，人事争议得不到及时解决；另一方面，导致很多人事争议得不到应有的救济。

（一）仲裁和申诉的受案范围

1.从争议主体来看仲裁和申诉的受案范围

根据《事业单位人事管理条例》第37、38条规定，事业单位工作人员与所在单位发生人事争议时，依照《劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理，但对涉及本人的考核结果、处分决定等不服的，可以按照国家有关规定申请复核、提出申诉。

《劳动争议调解仲裁法》第52条、《劳动合同法》第96条规定，事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，依照上述法律执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。

通过对比以上条款可以分析得出：第一，申诉的主体范围大于仲裁。并不是所有事业单位人事争议都可以仲裁，仅事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，可以申请人事仲裁；而申诉的主体没有特定条件的限制，只要是事业单位工作人员都可以。第二，虽然兜底条款中排除了例外情况，但目前来看，法律、行政法规或者国务院针对事业单位人事争议并没有更多的其他规定。

2.从争议内容来看仲裁和申诉的受案范围

根据《劳动争议调解仲裁法》第2条规定劳动争议受案范围主要包括因以下原因而发生的争议：确认劳动关系；订立、履行、变更、解除和终止劳动合同；除名、辞退和辞职、离职；工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护；劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等。《事业单位工作人员申诉规定》第11条规定，申诉受理范围主要包括对以下处理不服的情形：处分；清退违规进人；撤销奖励；考核定为基本合格或者不合格；未按国家规定确定或者扣减工资福利待遇等。

通过对比以上条款可以发现，申诉的受理范围过于狭窄：第一，申诉的受理范围小于仲裁，对工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议，不在申诉的受理范围。第二，申诉的受理范围存在空白，包括职级晋升问题，职称评选问题等，当然这些问题也牵扯到同工同酬，未按国家规定确定工资福利待遇，但究其根本并没有直接的法律规定。笔者认为，为了更好的监督管理，更好的发挥人力资源效能，申诉的受理范围应当扩大，涵盖仲裁以外的人事管理各项工作。因为人事管理各项工作都可能引發人事争议，只有妥善解决人事争议，各类人事争议都能得到救济，平复工作人员不满情绪，才能更好的开展事业单位各项工作，促进事业单位事业发展。

另外，在仲裁实务中，存在依据在编和不在编进行判断是否立案的做法，笔者认为这是没有法律依据的。首先，没有任何一个文件，将编制作为判断是否属于仲裁受案范围的规定，其次，我国目前尚未实现事业单位实名制管理，部分事业单位存在混编、超编的情况，劳动者是否属于编制内没有一个明确的说法。

（二）仲裁和诉讼的受案范围

根据03年司法解释，人事争议诉讼受案范围仅限于3种情形，即事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。从司法实践来看，对受案范围掌握比较严格，只要不是因辞职、辞退、履行聘用合同而产生的争议一律不管。[2]

由此可见，人事争议诉讼的受案范围明显小于仲裁。这里存在两个问题：其一，如果事业单位工作人员手里没有聘用合同，发生人事争议是否就无法提起诉讼；其二，由于聘用合同没有约定或约定不明而发生的人事争议，是否属于履行聘用合同所发生的争议。司法实践中，以上第一种情形，目前法院肯定是以不属于法院受案范围为由不予审理的；第二种情形，法院一般还是会以不属于法院受案范围为由而不予审理。

三、人事争议与劳动争议的管辖

人事争议与劳动争议的界定关键在于事业单位工作人员与事业单位之间是聘用合同关系还是劳动合同关系。但在实践中，目前很大一部分事业单位工作人员，由于历史原因，并没有签订聘用合同，或者签订的协议很难区分是聘用合同还是劳动合同，那么劳动者可以自己选择案由来启动人事仲裁或者劳动仲裁，但如果劳动者没有签订任何合同的话，则可能发生不予受理的情况。

在仲裁实务中，存在某些人事争议当事人被告知人事争议不属于劳动仲裁委管辖，而不予受理。这种现象在2010年人事争议仲裁委员会和劳动争议仲裁委员会合并以后就不应该再出现了。2010年人力资源和社会保障部颁布了《劳动人事争议仲裁组织规则》，明确提出“劳动人事争议仲裁委员会由人民政府依法设立，专门处理劳动、人事争议案件”，即原有的人事争议仲裁委员会和劳动争议仲裁委员会合并为一个劳动人事争议仲裁委员会，无论是劳动争议还是人事争议仲裁均由同一个仲裁委员会受理。

四、人事争议法律救济缺失及解决路径

相对于劳动争议，人事争议相关立法尚不健全，事业单位工作人员可诉求的法律救济无论是从范围上还是力度上都无法和公务员及其他经济组织劳动者相比拟。例如未签订聘用合同的事业单位工作人员多数情况下无法提起仲裁或者诉讼；而《劳动合同法》明确规定，用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付二倍的工资；超过一年未订立劳动合同的，视为订立无固定期限劳动合同。因此，劳动争议无论是否订立劳动合同，劳动仲裁都会受理。

综上所述，对于人事争议法律救济缺失的现状，笔者建议从以下四个方面着手建立人事争议解决路径：

第一，建立健全相关人事管理法律法规。首先，《事业单位人事管理条例》作为行政法规是现有事业单位人事立法中最高效力的法律文件，更高效力的法律有待完善；其次，《条例》在規定条款上，纲领性、原则性较强，在事业单位管理实务操作中，需要尽快出台配套的部门规章或地方性法规进行规范；再次，很多原有的人事管理部门规章，与《事业单位人事管理条例》有部分相矛盾、相脱节的情况，有待修订完善。

第二，在现有劳动争议立法相对健全的条件下，扩大劳动争议法律法规在人事争议处理上的适用范围。根据《事业单位人事管理条例》第37、38条立法本意，事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，依照《劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理，并没有《劳动合同法》、《劳动人事仲裁法》中关于是否实行聘用制的限制。

第三，加快推进事业单位聘用制的实施。从事业单位改革进程来看，聘用制改革势在必行，严格贯彻落实聘用制是事业单位管理科学化、现代化、法治化的重要举措之一。事业单位全员签订聘用合同，一方面盘活了事业单位人力资源，淡化了事业单位行政化色彩；另一方面也加强了对事业单位工作人员个人权益的法律保障。

第四，对于单纯涉及事业单位内部管理的问题，司法不宜过多干涉，但需要建立程序上的监督。例如内部奖励、考核、职称、职级等问题。但目前对于事业单位内部管理的合法性缺乏法律程序上的监督。目前，公务员管理上有公务员法，下有从录用、任职定级到职务任免升降等国家层面法律法规的明确规定。其他经济组织制度合法性有《劳动合同法》强有力的保障，用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。而事业单位目前面临的尴尬局面是，一方面，国家层面为了为事业单位留有自主权，对事业单位人员任职定级、职级晋升、考核奖励等问题都没有明确规定，另一方面，事业单位自定的规章制度或者重大事项是否合法合理，是否侵害职工切身利益没有法律程序上的监督。笔者认为，既然事业单位改革趋势是实现全员聘用制，事业单位与职工在平等协商的基础上签订聘用合同，那么事业单位自定规章制度也应当参照《劳动合同法》有关规定建立相应的民主保障程序和法律监督程序。

参考文献：

[1]中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》

[2]李彦宏，《人事争议怎么算，怎么判》，《中国卫生人才》，2014（7）

作者简介：

于猗澜（1981.7～），女，中国政法大学法学院硕士研究生毕业。