PPP模式在环境治理中的应用探讨

●郑晓芳 毛晖

PPP模式在环境治理中的应用探讨

●郑晓芳 毛晖

随着我国环保资金需求的不断增长，引入PPP模式已成当下解决环保资金缺口的重要途径。但目前，PPP模式在我国环保领域的应用仍面临诸多困境，包括法律的缺位，政策缺乏统一性，环保PPP项目性质与社会资本投资偏好的矛盾，环境服务价格补偿与调整机制以及社会信用体系尚未健全等。为了更好地促进环保PPP模式的发展，我国迫切需要健全PPP法律法规体系，推动PPP创新模式的发展，同时建立有效的风险分担和信用约束等配套机制。

环境治理PPP模式信用风险环保基金

一、引言

近年来，随着我国生态文明建设的推进，环保产业发展迅猛。但由于环保具有较强公益性，故长期以来，主要依靠政府财政投资，资金来源渠道较单一。而当前我国经济发展已步入新常态，财政收入增速放缓，仅依靠政府财政投入，已无法满足日益增长的环保投资需求。此时，引入公私合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，则成为解决环境保护资金短缺的有效途径。

2016年10月11日，财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）明确提出，“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要‘强制’应用PPP模式”。

PPP模式通过引入社会资本，不仅拓宽了资金的来源渠道，缓解了财政支出的压力，同时有助于提高投入资金的使用效率及公共产品和服务的供给效率。据美国环保部门估算，相较公共部门，私营企业的环境基础设施运营成本要低10%-20%。根据国际经验，污染治理投资占GDP的比例达2%-3%时，环境质量才可得到明显改善。2015年，中国GDP约67万亿元。如果达到2%，污染治理投资应超过1万亿元。未来中国环保产业巨大的市场，也为PPP模式的发展带来契机。

二、文献综述

公私合作伙伴关系（PPP）的概念，最早产生于英国，是指政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。20世纪90年代，PPP模式便在世界范围内开始广泛应用。PPP模式通过将逐利的私人公司和非营利性的政府机构结合在一起，使双方能够发挥各自的比较优势（Barry Keating、Maryann Keating，2013）；并且投资本身可以激励私人部门，让他们获得动力去努力进行技术转移，进而降低了项目开发成本，提高了投资效率（Moszoro、Gasiorowski，2008）。

关于环保投资，联合国开发计划署（UNDP）曾指出，PPP模式将公共部门的公共考虑、社会责任、环境保护意识融合到私人部门的技术、资金、有效管理和企业家精神中，提供了一个比只考虑公共部门或只考虑私人部门更好的选择。在环保领域引入PPP模式的可行性方面，Daniel Albalate，GermàBe，R.Richard Geddes（2013）对美国水务领域PPP项目的私人参与程度进行了研究，发现投资收益能否覆盖成本，是私人参与与否的重要驱动力之一，因此可通过控制投资回收风险、寻求低成本私人合作方等方式，来提高私人资本的参与性。孙洁（2015）在分析了PPP模式的特点和特征后，得出PPP模式适合应用于诸如城市污水处理等提供非纯公共物品或服务的领域，并指出在PPP模式的选择上，需要根据污水处理厂的不同形态选择具体的管理模式。

部分学者则基于某一特定的环保领域或环保项目，对PPP模式的运用进行研究。孙艳丽、岳树杰等（2015）在剖析雾霾现状和雾霾治理投融资现状的基础上，提出基于环保PPP模式的雾霾治理投融资管理。孟春、李晓慧等（2014）在分析了江苏省常州市餐厨垃圾项目的PPP运行模式后，认为政府明确责任意识和服务意识，注重PPP的合作伙伴关系，实现项目风险共担等，是PPP合作成功的重要因素。

我国在环保领域推进PPP模式的实践中，还存在一系列的问题。目前，我国环保行业存在大量中低利润项目，导致环保项目吸引力较低、投资不足，大量的社会资本与环保投资需求难以融合（孙广见，2015）。为解决这一问题，有学者提出了PPP创新模式，即建立PPP环保产业基金、将高利润项目与中低利润项目进行合理的组合打包，以保证企业的盈利（蓝虹、刘朝晖，2015；李建强、张淑翠，2015）。此外，在PPP模式的推行过程中，还暴露出了诸如责任主体不明、存在监管漏洞、项目评价标准与体系不明确等问题（刘俊敏、李梦娇，2016）。另有学者通过借鉴国际金融组织和一些发达国家的成功经验，并结合我国环境领域PPP模式运行现状，提出推进我国环境领域PPP进程的建议，包括完善政策法规体系，推动环保企业参与PPP试点等（张剑智、孙丹妮等，2014）。

三、环保领域PPP模式的应用状况及存在的问题

自2014年以来，国家为推广PPP模式，出台了一系列政策，加上环保需求的扩大，PPP模式在环保产业中的热度持续攀升。从PPP项目的数量和金额来看，根据全国PPP综合信息平台项目库的数据，截至2016年9月30日，财政部入库PPP项目数量达10471个，总投资金额为12.46万亿元，其中环保PPP项目数量占比为25%，相较于1月末，数量增长达74%，投资金额达1.55万亿元，占比12.5%。从图1可见，在2016年，污水处理、生态建设和环境保护、管网等项目的数量增长迅速。在投资需求方面，生态建设和环境保护、污水处理、管网等水务项目也占据着较大比重。

图1 环保PPP项目数增长情况

图2 截至2016年9月末环保PPP项目投资需求分布情况

此外，PPP模式在环保领域的应用又可分为三个层次：环保项目层次、环保产业层次、区域或流域环保层次。其中，单一环保项目的PPP模式主要应用在污水处理及垃圾处理等领域，也是目前应用最为普遍的一类；后两个层次，则通常采用设立基金的方式，即将PPP模式与环保基金相结合，但PPP环保基金在我国的发展还处在起始阶段。PPP模式的推广，为我国环境治理、环保产业发展带来了诸多积极效应，在实践中也积累了不少成功的经验，但同时也暴露出一些问题。

（一）法律缺位、政策缺乏统一性

完整的法律、统一的政策规定，是PPP模式有效运作的重要前提。目前，包括英国、美国、日本、韩国等在内的多个国家都对PPP模式有专门的立法。但我国PPP模式的运作缺乏专门的法律法规，目前主要遵照的是《合同法》与《基础设施和公共事业特许经营管理办法》，PPP项目流程则主要依据《政府采购法》和《招投标法》。而这些法律对PPP的相关规定均不全面。在缺乏法律规范和约束的情况下，PPP项目相关主体的权责利、相关职能部门的权力范围难以明晰，这使得PPP项目的风险也更难预期，进而给PPP模式的进一步推广与发展造成障碍。

另一方面，为推广运用PPP模式，我国财政部与发改委都出台了相关政策。两个部委对于PPP的管理虽侧重点不同，但在缺乏协调配合的情况下各自出台政策，极易造成政策不统一甚至冲突的问题。且在PPP立法的推进过程中，2016年1月，财政部已完成《中国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》的意见征集，同年5月，由发改委主导的中国基础设施和公用事业特许经营立法草案也已完成。两部法案引来了一系列的争议，而为了实现PPP项目的顺利推进，立法与政策的统一至关重要。

1）患者有阑尾炎手术史，且炎症较重，门静脉系手术或脾切除病史；2）患者在上述手术史后出现厌食，腹泻，便秘，恶心，呕吐，持续高热；3）患者术后腹痛持续，或间断发作，定位不准确，超声检查手术区未见明显异常，症状和体征明显不符合；4）患者出现黄疸症状，抗炎治疗后可轻微好转，考虑会有细菌性血栓形成，要仔细探查门静脉系统；5）腹腔肠间隙或肝下有包裹性积液，穿刺抽出不凝血或黄染性液体；6）肝内出现低回声炎性改变，严重者可形成脓肿；7）受累肠壁增厚，肠腔积液，蠕动减慢，小肠扩张大于4cm者。总结以上情况均应及时考虑门静脉-肠系膜上静脉的问题。

（二）环保PPP项目性质与社会资本投资偏好的矛盾

在环境领域引入PPP模式，有利于解决众多环保基础设施建设融资量大、抵押担保缺乏的问题。但由于环境的公共品属性，许多环保项目具有较强的公益性质，难以为投资主体带来稳定的现金流，或者只能产生较低的收益。此外，一些大型的环保项目，如生态建设类项目，往往投资回报期较长，很难在短期内获得收益。而社会资本都具有逐利性，都偏好投向收益率高且投资回报期较短的投资领域。因此，公益性较强的环保PPP项目对社会资本缺乏吸引力，即使存有大量的社会资本，也难以弥补环保投资需求的缺口。

环保PPP项目较长存续期与社会资本追求短期盈利的矛盾，也致使项目融资中的期限错配问题突显。一方面，项目需要长期稳定的资金投入；另一方面，投资方则碍于项目的未来不确定性和流动性等问题，更倾向短期参与。

（三）环境服务价格补偿与调整机制不健全

在环保PPP项目中，环境服务的价格确定及调整，直接影响着项目的收益水平。由于环保的公共属性，具有较强的非排他性，无法通过市场原则定价，政府往往通过财政补贴或贴息，对社会资本进行价格补偿。但仅依靠政府保障社会资本的收益具有极大的风险，一旦政府失信，将可能直接导致企业陷入运营困境。

另外，由于环保项目的存续期较长，期间会受到通货膨胀、劳动力与材料价格波动等多因素的影响。现实中，环保PPP项目环境服务价格调整机制不畅，政府不履约调价等问题极为普遍。如重庆某供水公司在运行的11年期间，只涨过一次水价。在缺乏环境服务价格调整机制的情况下，因国家污水排放标准的提高，污水处理设施的升级改造和更新维护等而增加的运营成本，最终只能由运营企业独立承担，进而极易引发运营企业的财务危机。

（四）社会信用体系不健全

其中，政府兑现风险主要源于一些地方政府在前期由于经验不足、考虑不周等原因对社会资本做出难以兑现的承诺，致使在合作期内兑现缩水甚至干脆不予兑现。如哈尔滨某污水处理项目，采取BOT的方式投资建设，根据合同，在特许经营期内，污水处理厂每处理1吨污水，哈尔滨市政府要支付0.598元的污水处理费。但是由于哈尔滨市政府支付的污水处理费不及时，拖欠账款达一亿六七千万元，最终政府只能通过转让另一污水处理厂的方式冲抵拖欠的账款。

另外，在PPP项目实施过程中，由于项目存续期较长，一些地方政府在换届之后常以规划调整或财政紧张等为由，违反或不执行合同约定的义务，社会资本则处于被动地位。政府契约精神的缺失，也给环保PPP项目的顺利推进造成了不利的影响。

同时，政府也面临着社会资本的信用风险。在项目招标过程中，极易产生低价竞标的恶性竞争。而在低价中标之后，部分企业为追求利润，可能导致项目质量低下，或是采取拖延甚至停工的方式事后抬价。

四、推进环保领域PPP模式发展的政策建议

（一）建立并完善PPP法律法规体系

进一步加快构建基础性、规范化的PPP法律法规体系。在立法推进的过程中，不同部门之间应加强协调、配合，以保证基础法规政策的完整性和统一性。在内容上，应涵盖PPP项目的立项、招投标、投融资、建设、运营、服务等各方面，明晰项目参与各方的权责。在此基础上，结合环保领域PPP实践中的问题，还需进一步完善价格机制、市场准入和退出机制、信用约束机制等配套性法规制度。同时，要理顺PPP立法与现行相关法律法规之间的关系，避免不同法律法规间的冲突。地方政府则应在充分整合PPP相关法律的基础上，结合地区的实际情况及需求，研究制定相关地方性法规和政策，使PPP项目能够在一个可预期的环境下实现规范有序运作。

（二）进一步推动PPP创新模式发展

推动PPP创新模式——PPP环保产业基金的发展，将有助于解决中低利润环保项目的融资困境。PPP环保产业基金将项目融资、建设、运营结合到一起，通过项目包的形式，将中低利润项目与高利润项目捆绑。这样一来，不同层次利润的叠加，降低了项目包的整体风险，也为低利润项目融得了资金。且集融资、建设、运营于一体的模式，更能调动企业积极性和发挥其主观能动性。

目前，PPP环保产业基金在我国的发展还处于初级阶段，主要应用在生态建设及区域或流域保护方面。未来，政府应加大这一PPP创新模式的推广力度，加强引导金融机构和社会投资者的绿色投资行为，助推绿色金融的发展。同时完善PPP环保产业基金运作的相关配套机制，包括投资回报机制、资金的进入和退出机制等。

（三）建立有效的风险分担和信用约束机制

风险应依照与收益相匹配的原则，同时考虑对风险控制的能力，由项目参与各方进行分担。如法律、政策的变更风险，应由政府承担；项目在建设、经营过程中的成本变动、服务质量等方面的风险，则应由社会资本承担。

在防范信用风险方面，应加快建立信用约束机制。就政府信用风险而言，政府需强化契约意识。在项目合同设计阶段，应对项目进行充分的论证，避免不合理的承诺。社会资本层面，在项目建设经营中则应主动规范自身行为，合理表达自身诉求。同时发挥社会公众的监督作用，完善第三方的信用评级制度，进而约束政府和社会资本的失信行为，推进PPP项目的良性发展。

（本文得到国家社会科学基金青年项目“地方政府环境治理的驱动机制与减排效应研究”〈项目号：13CGL106〉、中央高校基本科研业务费项目“环境治理投资的双重效应研究”〈项目号：2014056〉及中南财经政法大学研究生教育创新计划项目“PPP模式在环保领域的应用研究——现实困境及破解路径”〈项目号：2016Y0406〉的资助）

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院、中南财经政法大学收入分配研究中心）

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（本栏目责任编辑：王光俊）