完善财政管理内部控制建设工作的思考——以辽宁省为例

●刁洁

完善财政管理内部控制建设工作的思考
——以辽宁省为例

●刁洁

财政部门开展财政管理内部控制建设是贯彻落实全面依法治国的重要举措，是规范财政运行、防范财政风险、提高财政管理水平的必然要求。本文以辽宁省为例，结合当地工作实际，根据该省各级财政部门开展财政管理内部控制建设的背景、开展情况，分析其取得的成效以及存在的问题，并提出了完善财政管理内部控制的对策及建议。

财政管理内部控制对策建议

一、开展财政管理内部控制建设工作的背景

（一）全面正确履行财政职能，实现依法理财的需要

党的十八届三中、四中全会提出了全面深化改革、全面推进依法治国等重要政策，其中涉及了全面正确履行政府职能和加强对政府内部权力的制约等内容，强调了对财政资金分配使用等权力集中的部门和岗位实行“分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，对政府内部控制建设工作提出了新的要求。财政部也对地方财政部门的内部控制建设进行了明确的部署，要求各级财政部门把内部控制建设工作作为当前的一项重要工作，“尽快研究建立和实施内部控制制度，牢固树立内部控制理念，引导干部职工将内部控制意识贯穿于日常工作中，有效防范各类业务风险，确保财政干部廉洁和财政资金安全”。因此，加强财政管理内部控制体系建设，对于建立健全财政权力运行的制约和监督机制，实现依法治国、依法理财，具有重要的促进作用。

（二）适应财政改革发展趋势，不断提升财政管理水平的需要

近年来，为了不断深化财税体制改革，强化财政管理水平，新的政策、措施和管理制度不断出现，积极推动了财政改革和财政管理，但不可避免地也带来一些新的问题。由于有些政策推出的时间比较紧迫，相应的措施办法没有得到深入的论证，仓促出台，多呈现“救火式”、“修补式”的状态，缺乏系统性和长期性的考量，导致部分财政管理业务的流程、管理办法等表现为碎片化状态，缺乏完整性，甚至存在不同部门出台的政策间相互矛盾和脱节的现象，影响了财政管理工作的整体水平和效率。因此，大力开展内部控制建设工作，通过对各项财政管理业务进行流程梳理、优化和再造，无疑会显著提高财政管理的质量和效率，向现代财政管理制度建设迈进。同时，财政部门是企业、机关事业单位内部控制工作的主管部门，《企业内部控制基本规范》已执行多年，《行政事业单位内部控制规范（试行）》也于2014年正式实施。要想更好地完成国家预算资金管理的重要使命，财政部门自身的内部控制建设工作迫在眉睫。

（三）梳理优化业务流程，防控财政业务风险的需要

如果把财政管理看作人身体的话，那么财政管理的各项业务就是身体中的各个器官，只有各个器官正常运转，身体才能保持健康。因此各项业务流程得以捋顺和优化，对于整个财政管理的健康运行非常关键。按照内部控制管理要求，通过查找、梳理、评估财政管理业务中的各种风险，制定、完善并有效实施不相同岗位分离控制、授权控制、归口管理、流程控制、信息系统管理控制等一系列制度、流程、程序和方法，有效堵塞管理漏洞，防范业务风险，避免失职渎职行为，切实增强财政部门的履职能力。

（四）规范财权运行，落实党风廉政建设的需要

预防和惩戒腐败问题，离不开完善的权力制约制度，通过制度的约束力和监督力，才能真正实现将权力关进制度的笼子里，从而形成“不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制”。通过开展内部控制建设工作，全面梳理和完善工作流程，查找廉政风险点，重点规范专项资金的审核审批和项目评审评估，完善财政决策机制，减少自由裁量权的空间和余地，实现财政管理制度化、规范化，达到源头遏制腐败问题的目的。

二、辽宁省级及各市、县内部控制建设基本情况

（一）工作开展情况介绍

1、制度建设情况。在财政部全面部署财政管理内部控制工作之后，是内部控制制度的第二层次。辽宁省财政厅高度重视内部控制建设工作，在工作初期就成立了内部控制委员会和内部控制办公室，并在财政厅内各单位设置内部控制管理岗和内部控制管理联络员，形成了健全的内部控制组织体系，并召开了全厅内部控制工作动员暨培训会议，作了动员部署，有关专家和先行试点的国库处工作人员从理论和操作层面讲解并演示了内部控制相关知识。为了确保内部控制建设工作各个阶段工作有的放矢，有条不紊，该省财政厅内控办起草了内部控制体系建设工作方案，明确了省财政厅内部控制建设工作的目标、内容、方法、组织体系、责任分工和时间步骤等，大大提高了内部控制建设工作的质量和效率。

经过反复研究，辽宁省财政厅梳理了各项管理职能，在全厅14项主要财政管理业务中，提出了聚焦财政核心业务，即以预算管理业务为主线开展内部控制建设的工作方向。打破处室界限，把预算管理的业务划分为预算编制、预算执行、政府采购、资产管理、非税收入、债务管理等6大模块。同时，将内部控制制度体系架构确定为内部控制基本制度——内部控制规范——内部控制操作规程三个层次。

内部控制制度的第一层次，即内部控制基本制度，起到提纲挈领的作用，主要明确了全厅内部控制的工作目标、职责分工、控制方法、控制内容等基本要求，由厅内控办起草，于2015年4月1日起正式实施。内部控制制度的第二层次，即预算编制等6个财政管理业务内部控制规范，由预算处等6个综合处室站在全厅角度分别牵头编写，起到了承上启下的作用，主要解决处室之间预算管理业务的纵横衔接问题，经过征求辽宁省直部门意见和厅内各单位意见、专家咨询和论证、咨询公司提供服务等方式，反复修改论证，于2015年11月2日正式印发。内部控制制度的第三层次，即各单位内部控制操作规程，由财政厅内17个涉及预算管理业务的处室分别编写，是各项内部控制措施的最终落脚点，明确了各有关单位内部各项业务的内部控制要求，在第二层次上进一步细化完善，将责任明确到具体工作岗位，将内容细化到具体表单。

2、信息化建设工作情况。信息化建设是实现内部控制制度硬化约束的重要手段，辽宁省财政厅按照“统一规划，分步实施，逐步完善”的工作原则，对内部控制信息化建设进行了认真谋划，努力把内部控制制度固化到信息系统中，实现制度的硬化约束。一是对现有的财政管理业务信息系统进行升级改造。现有的业务系统承载了大量的管理工作，对于能够在现有系统中嵌入的内部控制措施，在现有系统中完善将起到事半功倍的作用。厅内有关单位逐条对照内部控制制度，把各项控制活动和控制措施等内部控制制度嵌入于系统中、固化在流程上，不按规定操作系统将自动拦截，无法继续进行；在系统中相应设置预防和纠错指标，及时发现风险，进行持续防控和改进，突破流程系统就会预警，变人工防控为科技防控，实现制度和信息化的有机融合。二是开发建设内部控制管理信息系统。研究开发内部控制文件库、信息展示和风险预警等功能。通过建立文件库，归集整理各项内部控制制度和内部控制动态，实现各项内部控制制度文件的查询功能；通过提炼汇总各项内部控制制度，实现各个单位各个业务环节流程、风险点、控制措施的展示功能；建立覆盖预算管理相关业务的检测功能，对财政资金流进行实时监控，实现事前的风险防控和事后的风险识别和预警。三是以内部控制体系信息化建设为契机，积极推进各项核心应用系统的整合。通过完善财政业务基础数据规范，实现系统衔接、数据共享和业务协同；通过应用支撑平台建设，规范和优化指标、支付、账务、收入等核心业务的管理模式和业务流程，为财政数据统计分析提供准确、全面的数据信息。

（二）内部控制工作进展

该省各市、县按照财政部和省财政厅的要求，积极开展内部控制建设工作。目前，全省14个市均已完成内部控制组织架构的建立，设立了内部控制委员会和内部控制办公室；沈阳等13个市正式印发了内部控制基本制度；沈阳等9个市制定了内部控制规范；大连等市制定了内部控制操作规程。县级财政部门内部控制工作也在省、市两级财政的督导下积极推进，绝大部分县健全了内部控制组织机构，制定了内部控制基本制度，内部控制规范和内部控制操作规程建设正在进行中。

三、取得的成效及存在的问题

（一）取得的成效

经过近两年的努力，辽宁省财政厅大胆尝试，积极探索，在内部控制制度建设和信息化建设等方面取得了阶段性的成果，主要体现以下几个方面。

1、内部控制意识初步树立并不断深化。在未全面开展内部控制工作之前，大部分财政部门的工作人员几乎没有财政管理内部控制的知识和理念，仅有对内部控制的理解也停留在企业内部控制和行政事业单位内部控制上，对财政管理内部控制所谓何物知之甚少。在内部控制开展工作之初，也有一些工作人员抱有怀疑和观望的态度，觉得目前已经存在诸多的制度办法，再搞内部控制建设是重复工作，效果有限。但是，随着内部控制工作的深入开展，该省各级财政干部通过学习和培训逐渐厘清了内部控制的概念和目的，思想意识得到了显著提高，认识到了内部控制不是降低效率而是提高效率，从开始被动接受到主动研究的变化，对后续工作的顺利开展也奠定了基础。

2、内部控制体系初步形成并不断整合。以往，各级财政部门虽然有诸多的规章制度和管理办法，但是过于分散，缺乏联系，没有形成一个完整的制度体系，也不能体现财政工作的完整流程。通过对财政核心业务，也就是预算管理业务的系统梳理，把分散的管理制度贯穿于各项业务流程中，贯穿于各个关联的业务处室中，从而形成了纵横衔接的内部控制体系，把整个财政管理业务有机的串联起来，形成了一个大的业务流程图，化零为整，促进了财政管理的系统化和完整化。

3、业务流程不断优化，工作效率得到提高。流程管理是内部控制的重要内容，以往的管理制度比较分散，政出多门，难免存在互相矛盾，不相衔接的情况，也没有形成系统的业务流程。通过开展内部控制建设，分析各项财政管理业务的构成框架，针对每部分子业务进行系统的梳理，明确每项业务的起点、终点以及中间每个工作步骤，针对中间的薄弱环节和存在的漏洞，对现有制度进行修订，实现业务流程优化的作用。同时，以往我们有些财政管理制度并没有对财政部门审核审批的业务办理时点和时限进行明确，通过内部控制建设工作，审核审批等业务办理时点和时限进行了明确，尤其是资金拨付、行政审批等面向广大人民群众的审核审批时限，实现了财政工作的公开透明，提高了财政管理的效率和财政部门服务群众的水平，对树立财政部门的良好形象起到了积极作用。

4、岗位责任更加明确，廉政建设得到促进。在各级内部控制制度编制过程中，在单位层面上，对各业务单位的岗位设置和不相容岗位进行了明确；在业务层面上，每项业务的责任主体都明确到了具体处室和岗位，实现了相关业务单位和岗位之间的互相制衡，实现了对各项管理责任的追溯。明确岗位责任，扎牢织密制度笼子，也保护了财政干部，防范了廉政风险。责任明确到每个岗位，具体到每个人员，自然形成了一定的震慑力，自由裁量权得到了有效的监督和制约，使财政干部对手中的权力心存敬畏，在一定程度上防止了权力的滥用，财政部门的廉政建设得到了促进和提高。

（二）遇到的困难以及存在的问题

目前，辽宁省全省的财政管理内部控制建设工作取得了一定的成效。但是受各地财政管理水平和其他因素的影响，该省的财政管理内部控制建设工作仍面临一些困难，尚存在一定的问题亟待解决。一是内部控制建设发展不平衡的现象，有的地区进展顺利，有的地区则相对迟缓；二是仍存在职责分工不够明确的问题，导致部分业务存在衔接不顺畅，职责模糊不清等现象；三是受内部控制人员业务水平和有关单位领导重视程度的影响，难免存在部分业务流程梳理得不细致、不全面，控制措施不准确、不到位等情况；四是受现有技术水平和资金的限制，部分地区内部控制信息化建设还相对滞后，离内部控制制度彻底落地还有一定差距，等等。

四、完善财政管理内部控制的对策及建议

（一）不断修订完善制度办法，确保内部控制制度符合工作实际

内部控制制度的制定不是一劳永逸，一成不变的，可以说，内部控制建设永远在路上。在财政管理政策的变化和财政职能的调整等背景下，财政部门的内部控制制度也要根据外界环境和内部机构职能的变化而适时调整，确保与当下的财政内外部环境相适应，达到强化财政内部管理的实际效用。因此，应定期对内部控制制度设计合理性和运行有效性进行全面、系统和客观评估。对于发现的内部控制薄弱环节或失效情况，或各项业务相关的政策规定等外部环境及职能范围等发生重大变化，及时修订完善内部控制制度，确保内部控制制度的有效性。同时，应研究制定内部控制制度修订办法，对内部控制制度修订期间、修订范围、修订责任和修订程序等方面予以明确，确保各项内部控制制度符合当前财政管理实际，不完善的内容及时得到补充和完善，不断适应财政改革发展和工作实际的需要。

（二）贯彻落实内部控制制度，注重考核评价工作

内部控制制度效用的发挥关键在执行，否则就成为一纸空文，财政部门内部各单位应按照职责分工，严格按照内部控制制度的各项要求开展财政管理工作，将内部控制制度落到实处。同时，财政部门应设立专门的机构，对内部控制执行的情况进行监督，定期对内部控制制度的有效性和执行情况开展检查、考核和评价。通过监督检查、考核评价，及时发现内部控制薄弱环节、积极查找原因并堵塞漏洞，使内部控制制度真正起到防患于未然，促进管理的作用。

（三）推进内部控制信息化建设工作

根据内部控制信息化工作实施方案，抓紧推动省本级的内部控制信息化建设。通过升级改造现有财政管理信息系统、开发内部控制管理信息系统、规范基础数据、搭建财政应用支撑平台等多种方式，将各项内部控制规范和操作规程规定的业务流程和控制措施嵌入财政管理电子信息系统，大力提高工作效率，努力实现内部控制的硬化约束。同时，加强对各地内部控制信息化的指导，对可以参照省本级执行的地区，推广省本级的内部控制信息系统，减少成本，提高效率；对有能力自行研发内部控制信息化的地区，给予技术和知识方面的指导，力争尽早实现内部控制信息化，发挥内部控制制度的最大效用。

（四）统筹平衡全省内部控制建设工作

截至2016年末，辽宁省各级财政部门的内部控制建设工作进展情况还不太平衡，省本级相对起步较早，取得了一定的成效，市级财政部门也迅速跟进，参照省本级的工作成果和方法并结合地区实际情况，基本构建了内部控制体系框架，但是县区财政部门由于人员、职能等客观因素的限制，进展还相对滞后，省级财政部门要加强对市县财政部门内部控制制度的督导，通过召开内部控制建设工作培训会、座谈会等形式，指导和督促各市、县财政部门，力争早日全面完成全省的财政管理内部控制制度建设工作，为提高财政管理水平、服务经济社会健康发展作出贡献。

（作者单位：辽宁省财政监督检查中心）

许颖，江其玟.信息化加速背景下财政部门内部控制体系构建路径探究[J].财政监督,2015，（04）.

（本栏目责任编辑：尹情）

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