贯彻执行新《预算法》规范部门预算管理——以福建省漳州市为例

●王晓岚

贯彻执行新《预算法》规范部门预算管理
——以福建省漳州市为例

●王晓岚

贯彻好、执行好新《预算法》，是财政部门与各部门、单位共同的职责。本文阐述了新形势对部门预算管理提出的新任务新要求，分析了目前部门预算管理滞后现状及问题表现，以及今后财政监督检查的重点，提出了行政事业单位在规范部门预算管理方面的积极建议。

新《预算法》部门预算管理监督检查

预算管理是财政管理的核心内容，加强部门预算管理是财政部门与各部门、各单位共同的职责。部门单位不仅要发挥预算管理监督的主体作用，还要与财政部门互相协同配合，促进部门预算管理规范化，共同提高财政管理科学化、精细化水平。2015年1月1日新《预算法》施行，对加强部门预算管理提出了更规范、更具体的要求。各部门、各单位应积极适应新《预算法》要求，推进依法理财，规范部门预算管理，逐步做到预算编制科学、预算内容完整、预算执行规范、预算监督有效。

一、新形势对部门预算管理提出的新任务新要求

党的十八大提出了“四个全面”战略，贯彻执行新《预算法》，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，全面推进依法理财，是贯彻实施依法治国战略的重要内容，是对部门预算管理提出的新任务。加强部门预算管理，是财政管理的核心内容，是贯彻执行新《预算法》的必然要求，是贯彻中央八项规定精神的客观要求，是强化财政监管的内在要求。

（一）加强部门预算管理是贯彻执行新《预算法》的必然要求

部门预算管理，是行政事业单位贯彻执行《预算法》等财政法律法规的核心内容，它贯穿于预算编制、预算执行、预算评价三阶段，融入了内部控制、资产管理、财务监督等方面的主要内容。新《预算法》对部门预算管理提出明确要求，主要有两个方面：一是明确部门主体责任。新《预算法》第五十三条明确指出：各部门、各单位是本部门、本单位的预算管理主体，并对执行结果负责。二是强化预算刚性约束。新《预算法》第十三条要求，要加强对预算支出的管理和监督。预算经人大审议批准后，就具有法律效力，应强化其刚性约束作用，任何部门和单位不得随意调整预算、改变资金用途。坚决禁止财政资金无预算、无效益、无项目的支出现象发生。

（二）加强部门预算管理是贯彻中央八项规定精神的客观要求

2012年12月中央八项规定颁布，中央八项规定中厉行节约、反对奢侈浪费的要求，必须在部门预算管理中得到贯彻。一是“三公”经费零增长。加强部门预算管理应严格控制各项一般性支出，严控“三公”经费，严禁公款购买烟酒和礼品，严守“三公”经费零增长。二是全面公开部门预决算及“三公”经费预决算。2015年福建省漳州市首次对部门预决算及“三公”经费预决算公开情况进行了检查，重点检查及时性、完整性、详细程度、公开形式四方面，部门预决算方面检查发现的主要问题：第一，公开不够及时。预决算在批准（批复）后20日内向社会公开的单位占比不足50%。第二，公开内容不够完整。特别是“三公”经费预决算增减变化原因及相关说明事项等细化程度较低。第三，公开形式不合规。部分单位没有按要求在同级政府或财政、部门门户网站上设立预决算公开专栏，造成查阅公开资料不方便或无法查找。今后对此方面的检查力度将会加大，除了及时性、完整性、详细程度、公开形式四方面，还将增加准确性的检查。这些应引起部门领导的高度重视。三是禁止违规支付“三公”经费。如：采用虚假发票报支、私设“小金库”，违规发放津补贴、挪用挤占专项资金支付“三公经费”从而转嫁“三公经费”等。2016年，该市财政部门强化国库直接支付、全面推行使用公务卡结算，降低现金使用率，防止虚假发票。每年财政部门组织的检查都将“三公经费”作为必查项目，同时配合市纪委、市监察局开展落实中央八项规定精神等专项检查，及时纠正违规行为。

（三）加强部门预算管理是强化财政监管的内在要求

随着经济社会发展步伐的不断加快，财政收支规模不断扩大，对预算的编制、执行和绩效考核都提出了更高的要求。推进财政管理科学化、精细化，必须紧紧抓住部门预算管理这个“龙头”。一是以“三率”考核作为预算管理的重点。“三率”是指预算准确率、预算执行率、结转结余率。2015年漳州市财政预算执行中存在的主要问题是：预算的准确率和执行率有待提高。市本级预算准确率为77.49%，达到不低于70%的目标；而预算执行率为79.67%，低于80%的基本要求。省政府对市政府、省财政厅对市财政局同步进行“三率”考评通报，市财政部门对“三率”考评差的少数单位按要求提交绩效扣分。二是以“三项机制”促进度、强约束。当前加强部门预算管理，强化财政监督，应建立三项机制促进预算执行进度：即预算准确率、执行率、结转结余率通报考评机制，结余指标年末自动清理机制，预算编制、预算执行与盘活存量相结合机制。三是加强财政资金绩效评价。新《预算法》第五十七条要求：各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。2016年该市财政部门推进预算绩效管理，继续扩大市级绩效目标管理覆盖范围。四是切实加强财政监督。根据新《预算法》第八十八条、第九十条有关规定，对新《预算法》贯彻执行将是财政监督检查的重点。该市财政部门将通过会计信息质量检查、部门预算执行情况检查、专项资金检查、国库支付动态监督等形式，不断加强部门预算管理的再监督。

二、部门预算管理滞后现状及问题表现

（一）行政事业单位部门预算管理滞后现状

1、预算编制不完善，预算执行不规范。预算编制较随意，项目细化不足，预算内容不全面。在预算执行中约束力不强，预算执行不力。比如专项资金没有做到专款专用，而是用于弥补基本支出不足；项目资金混用、挪用；尚无标准分析评价部门项目资金的使用效果等。

2、财务管理职能弱化。行政事业单位的财务管理职能较弱，“重资金、轻管理”，对经费仅事后核算，忽视了事前预测和事中控制，有的甚至事后没有及时核算，财务监管缺失。经费紧缺与存量资金较大并存，这是资金使用效率低下的表现。如有的单位一方面年中要求不断追加预算，一方面年终结转结余资金不断增大，造成资金的闲置和浪费。

3、内部控制制度缺失。单位内部控制制度建设缺失，或内部控制制度不规范、不合理、执行效果较差。一是存在资金安全隐患。部分不相容岗位未适当分离、职责不明；二是审批程序不合理。大多单位报销费用是“先审批后审核”的程序，有的不尽合理的事项领导已先审批，财务的审核只是走形式。

（二）问题表现

财政部门在财政监督检查中发现预算单位在执行《预算法》等财经法规存在的问题主要是：收入未及时上缴财政；“三公经费”等支出控制不严格；违规使用票据（发票要素不齐全、办公用品发票未附清单、支付省外考察费使用旅游业发票、接受捐赠使用社会团体发票等）；资产核算不实（漏计、少计资产，账实不符等）；项目结余资金长期挂账；违规划拨工会经费；专项资金管理不到位。下面列举一些具体表现：

1、非税收入未实行“收支两条线”。2015年检查中发现：漳州市某单位截止2014年底收取育林费、房租费、占用费等非税收入787129.95元未及时上缴财政专户。漳州市某中心“应缴财政专户款”余款38962.8元未及时上缴财政专户。

分析单位违规的主要原因：一是对收入管理政策不清楚，二是思想不重视。根据《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）及闽财综〔2004〕67号文件规定：非税收入预算管理实行“收支两条线”，非税收入应及时足额上缴国库或财政专户。财政部门已责成被查单位将违规资金上缴财政。

2、违规拨付及使用专项资金。专项资金管理存在的问题较突出，不少部门编制部门发展性项目支出预算、专项工作支出预算、社会事业发展专项资金支出预算不规范、不细化；专项资金拨付不及时、财务核算不规范；个别部门擅自将市本级资金进行二次分配，下拨到县（市、区）有关单位；挤占专项资金列支基本支出，甚至用专项经费违规发放津贴补贴、加班费。

2015年检查中发现，漳州市某单位违规使用专项资金共计447404.03元，其中：支付公务接待费74415元，支付临时人员劳务费319889.03元，支付慰问挂钩村贫困户补助款计6000元，支付行政服务中心工作服计14800元，支付春节慰问重点项目建设单位慰问金计18000元，支付球赛租车费3900元，支付驻村补贴计14300元。

违规的主要原因：一是专项资金预算编制不严谨、制度不统一、标准范围不统一；二是意识不强，随意扩大开支范围；三是专项资金核算不到位，资金被挪用，形成腐败、浪费等不正之风。

专项资金是具有特定用途的资金，应当按照批准的项目和用途使用，专款专用、单独核算。新《预算法》第六十三条，行政、事业单位财务规则均对专项资金的使用作了规定，财政部门已将违规使用专项资金调整有关会计账目，归还原资金使用渠道。

3、违规发放津贴补贴。2015年检查中发现，漳州市某单位报支值班用餐、加班用餐计27968.4元。根据《漳州市人事局漳州市财政局关于规范市直机关公务员津贴补贴实施工作有关问题的意见》（漳人综〔2007〕238号）“在规范实施后，取消各部门各单位所有自行发放的津贴、补贴和福利性项目，包括过节费、考勤奖、加班费等”的规定，责成单位整改。

4、违反结余结转资金管理规定。2015年市直三个单位违反《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）第三款第四项“2012年及以前年度项目结转资金，应当作为结余资金管理，由同级政府收回统筹使用”规定。其中市直三个单位结余资金分别为15339万元、2147.26万元、1484.77万元，都未按规定和市财政局要求在2015年3月底前上缴市级财政。已责成全额缴入国库，上级有关部门根据《福建省机关效能建设工作条例》有关规定对三个单位予以追责。

违规的主要原因是对结转、结余资金清理不重视。今后单位应加快结转、结余资金的使用，注重财政资金使用效益的发挥。《漳州市人民政府办公室关于进一步加快预算执行进度和盘活财政存量资金的通知》（漳政办发〔2015〕72号），明确各预算单位是本单位加快预算执行进度、盘活财政存量资金的责任主体，对本单位规范有效执行预算、提高财政资金使用效益和清理盘活财政存量资金工作开展实施情况负责。同时，强化责任追究，预算单位要自觉定期清理本单位结转结余资金，主动上缴应上缴财政的资金，财政部门负责做好指导、跟踪和监督工作。预算单位、财政部门未按规定落实盘活财政存量资金工作的，依照有关规定对相关负责人及责任人员实施问责。

三、今后财政监督检查的重点

（一）财政监督检查重点

1、严格执行新《预算法》实施检查。一是检查部门预决算公开情况、“三公”经费预决算公开情况。重点针对公开的及时性、完整性、真实性。二是检查部门预算执行情况。重点检查各项支出是否真实，有无虚假、扩大开支范围和擅自提高支出标准；“三公”经费、会议费、培训费开支情况；专项经费执行情况，是否按规定用途使用，有无挤占、挪用专项违规弥补基本支出情况；结余结转的资金是否按照要求加强管理；年终决算报表是否真实、准确、内容完整，做到账表相符。

2、贯彻中央八项规定精神的检查。重点检查部门单位“三公经费”支出、违规发放津补贴、挪用挤占专项资金支付“三公经费”、采用虚假发票报支、私设“小金库”等问题。

3、专项资金检查。严禁将专项资金用于“三公”经费支出。严肃查处用专项资金违规发放补贴，冒领、套取专项资金行为。

4、国库支付动态监督延伸检查。通过网上核查单位是否改变资金使用用途；有无违规进行二次资金分配，将本级专项资金自行拨给下属单位及县（市、区）使用等；是否擅自改变支付方式，将应直接支付的支出改为授权支付支出。

（二）加大对违法违规行为的查处力度

根据新《预算法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》以及中央八项规定精神，根据纪委和上级财政部门要求，今后，将会对以下几个重点违法违规问题加大查处力度。

一是未依照规定，编制部门预算、决算以及批复预算、决算的，将按照新《预算法》第九十二条的规定查处。

二是对改变预算支出用途的，将按照新《预算法》第九十三条的规定查处。

三是对违反规定扩大开支范围、提高开支标准的，将按照新《预算法》第九十五条的规定查处。

四是虚报骗取预算资金。将按新《预算法》规定，责令改正，追回骗取、使用的资金，对单位给予警告或者通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。同时要按照《福建省财政资金管理信用记录系统实施办法》（闽财监〔2014〕64号)要求，记入信用记录，在信用记录保存期3年内，不再安排各类专项资金和转报申请财政专项资金。

五是违规发放津贴补贴。将按监察部、人社部、财政部、审计署《违规发放津贴补贴行为处分规定》（部令第31号）和漳州市政府有关规定处理，并提交效能扣分。

六是违规截留应上缴项目结余资金。将按国务院、省政府有关规定作出收缴财政处理，同时还要对相关人员作追责处理，并提交效能扣分。

四、行政事业单位部门预算管理应抓好四方面

通过对以上违反财经法规案例的剖析，结合今后财政监督检查的重点，行政事业单位规范部门预算管理应做好以下四方面工作。

（一）加强财经法规学习，增强财经法规意识

加强学习的目的，在于增强意识、规范依法理财、依法用财行为。一是遵守财经法规的自觉意识。财经法规量多面广，与行政事业单位密切相关的有《预算法》、《会计法》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》、《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》等，这些法规和规章不仅财务人员要深入学习，领导干部也要与时俱进，主动了解熟悉财政体制改革的一系列政策、法规和制度，树立财经纪律无小事的意识，只有这样，才能从源头上避免由于对政策法规不熟悉、不了解而违规等问题的发生。二是适应新形势的常态意识。新《预算法》的出台，当前党风廉政建设面临的新常态，以及建设法治财政的新要求，使今后贯彻中央八项规定精神的检查、财政监督检查频率更高、力度更大、呈现常态化。财政部门应主动适应这种新常态，立足于规范部门预算管理，把“依法理财、依法用财”落实到平时工作中。三是增强违反财经法规的责任意识。违反部门预算适用的法律法规有《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《中华人民共和国会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《行政单位财务规则》、《事业单位会计准则》，以及中央八项规定精神的有关规定。这些法律法规都明确了违反行为应承担的法律责任、纪律责任和行政责任。

（二）强化预算管理，规范收支行为

预算是资金管理的源头，只有科学编制预算，才能有效规范收支。一是科学编制及规范执行部门预算。单位的全部财务收支事项均纳入部门预算的实施范围，要按批准的预算执行，执行中要按进度支出，不准随意变更预算项目、超预算支出。因特殊情况需调整预算或追加支出的应当按照规定的程序报批。执行好预算准确率（不低于70%）、预算执行率（不低于80%）、结余结转率（不高于5%）的要求。二是按规定公开预决算。预决算应在批准（批复）后20日内向社会公开，并按要求对“三公”经费预决算等重要事项作说明。三是加强财政专项资金的管理。制定专项资金管理办法和实施细则。四是加强资产和资金管理。加强会计核算，强化日常监管，防止资产流失；规范会计工作行为，提高财务管理水平，确保资金的安全。五是规范国库集中支付。其一，在申报用款计划时做到摘要明确、资金用途明确；其二，不允许将市级专项工作经费拨到县（市、区）；其三，加强项目资金管理，提高直接支付比例。

（三）防控财务廉政风险，建立科学合理的内部控制制度

今后行政事业单位应按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）要求，加强内部控制制度建设。一是明确职责、分岗设权。应按不相容职责相分离的原则设财务管理相关岗位、明确职责，建立科学、合理的内部牵制制度。二是强化控制、合规运作。实现指标流、资金流、业务流的流程统一，有效制衡，建立完善的内部稽核制度。三是健全制度、强化内审。完善单位各项管理制度，加强资金资产内部监督。包括收入的完整性，各项支出的合规性和效益性，资产和财务管理的安全性，内部财务管理制度规范性，以及重大经济事项制度和执行情况的有效性。

（四）健全协作管理监督机制，提高部门预算管理水平

贯彻好、执行好新《预算法》，是财政部门与各部门共同的职责。加强财政资金管理，提高资金使用的安全和效益也需要职能部门发挥各自的监管主体作用，与财政部门协同配合，共同促进部门预算管理规范化，共同提高财政管理科学化、精细化水平。2016年，漳州市财政局根据该市监察局关于加强财政监管的建议函，针对一些单位特别是基层单位普遍存在的预算管理、财务管理不规范问题，开展了几项工作：一是出台《关于进一步加强单位财务监督管理若干意见》，切实加强财政监管，规范单位财务行为；二是全面推行使用公务卡，严格控制使用现金结算；三是完善国库集中支付，加大直接支付比例，提高资金使用效益。

（作者单位：福建省漳州市财政局）

[1]刘彦博.中国部门预算改革研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2010.

[2]孙克竞.政府部门预算支出绩效管理改革框架分析[J].产经评论，2011，（02）.

（本栏目责任编辑：范红玉）